[ 楊青貴 ]——(2006-7-27) / 已閱37261次
排污許可交易制度化的基本性研究
楊青貴
據(jù)互聯(lián)網(wǎng)消息，近兩年來(lái)，江蘇省南通市GDP總量增加了51.5%，而水污染物等主要指標(biāo)，化學(xué)需氧量下降了16.8%。真正實(shí)現(xiàn)了社會(huì)成本最小化與社會(huì)績(jī)效最大化目標(biāo)。究其原因，即基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在污染治理過(guò)程中的作用，將污染治理納入市場(chǎng)，以市場(chǎng)調(diào)節(jié)污染成本與收益間關(guān)系。
一、排污權(quán)發(fā)展簡(jiǎn)述
作為環(huán)境問(wèn)題之一，排污在人類誕生以來(lái)就存在，但環(huán)境排污問(wèn)題面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，則發(fā)自17世紀(jì)的工業(yè)革命。隨工業(yè)的發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，環(huán)境污染問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，西方主要資本主義國(guó)家相繼對(duì)污染物排放進(jìn)行不同形式和程度的規(guī)制。實(shí)現(xiàn)了人類漠視環(huán)境保護(hù)到污染物排放的限制政策，再到法律規(guī)制的發(fā)展歷程。在排污權(quán)形成的短暫歷程中，排污權(quán)即將或正在實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化進(jìn)程——排污權(quán)交易。將排污權(quán)納入市場(chǎng)機(jī)制中，作為市場(chǎng)配置的客體。。
“排污權(quán)（許可）交易”制度最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯于20世紀(jì)70年代提出，且最先為美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局用于大氣污染及水污染治理。同時(shí)，美國(guó)也是排污權(quán)交易最普遍的國(guó)家，排污權(quán)交易作為一種新環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)手段，是美國(guó)于1979年提出的，經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)行，在美國(guó)已取得了明顯的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。在《清潔空氣法》修正案中，其中在酸雨計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程中，到1995年至少已完成10,000筆交易，節(jié)省100億美元的環(huán)保支出；在《清潔水法》修正案的指南中，美國(guó)確立了418個(gè)點(diǎn)源/點(diǎn)源的交易水體系統(tǒng)，943個(gè)點(diǎn)源/非點(diǎn)源的交易水體系統(tǒng)。
據(jù)評(píng)估，在運(yùn)行排污交易制度后，歐盟內(nèi)部2007年的排污權(quán)貿(mào)易額即將超過(guò)500億歐元，比去年增加30幾倍。到目前為止，其交易量甚大，成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)的一大亮點(diǎn)。
近些年來(lái)，我國(guó)也進(jìn)行了試點(diǎn)，獲得了一定經(jīng)驗(yàn)，如在上海黃浦江上游試點(diǎn)的11宗排污交易，共籌集環(huán)保治理資金400萬(wàn)元。以及在國(guó)家環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)已從1993年開始在包頭、平頂山、柳州、開遠(yuǎn)、太原等地方都進(jìn)行了二氧化硫和煙塵污染的排放試點(diǎn)工作。收到了良好的效果。這些試點(diǎn)給我國(guó)排污權(quán)交易制度的建立和市場(chǎng)運(yùn)行提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和示范作用。
二、排污權(quán)交易制度存在的可行性分析
排污權(quán)交易制度：在實(shí)施排污許可證管理及排放總量控制的情況下，為鼓勵(lì)企業(yè)自主地進(jìn)行技術(shù)改進(jìn)和污染治理，許可和鼓勵(lì)排污主體在已獲得一定排污許可的情況下，利用諸如降污或去污等技術(shù)改進(jìn)和提高污染治理有效手段，降低和減少污染物排放量，以節(jié)約排污指標(biāo)，將排污指標(biāo)這類有價(jià)“資源”儲(chǔ)存以備擴(kuò)大發(fā)展之需或同其他排污許可需求方進(jìn)行的排污許可的市場(chǎng)交易行為的相關(guān)制度的總稱。
（一）環(huán)境資源的稀缺性是進(jìn)行排污權(quán)交易的根源所在。在一定時(shí)期和一定范圍內(nèi)，環(huán)境資源及環(huán)境容量是極為有限的，環(huán)境資源具有不可再生性和稀有性。污染物排放是環(huán)境資源的主要破壞力量，而環(huán)境一經(jīng)破壞則極難或根本不能恢復(fù)。基于環(huán)境資源和環(huán)境容量的稀缺性和有限性，加之目前環(huán)境資源和環(huán)境容量的不斷減少勢(shì)必導(dǎo)致環(huán)境資源和吸收污染排放的環(huán)境容量出現(xiàn)供不應(yīng)求的狀況，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)機(jī)制必然性地調(diào)整排污權(quán)交易，排污權(quán)交易價(jià)格必然上漲，以使擁有剩余排污許可的市場(chǎng)主體獲得較為可觀的經(jīng)濟(jì)收益，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制勢(shì)必導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益對(duì)各市場(chǎng)主體的激勵(lì)和引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧性有序發(fā)展。因此，將污染排放許可納入市場(chǎng)化軌道，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過(guò)排污權(quán)市場(chǎng)交易產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，以鼓勵(lì)和引導(dǎo)排污主體主動(dòng)改進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備，降低和消滅污染，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)稀缺性環(huán)境資源的保護(hù)使排污權(quán)交易從理論和實(shí)踐上具有可行性和必然性。
（二）目前已經(jīng)存在的對(duì)相關(guān)污染排放的費(fèi)用規(guī)定,即：排污收費(fèi)制度。以污染物的種類、數(shù)量和濃度為標(biāo)準(zhǔn)征收排污費(fèi)，對(duì)排污主體征收污染排放費(fèi)用和治理費(fèi)，一方面能有效預(yù)防污染的排放；另一方面，從費(fèi)用的征收來(lái)加重企業(yè)生產(chǎn)成本，從收益機(jī)制來(lái)促使市場(chǎng)主體主動(dòng)更新設(shè)備，減少或降低污染，節(jié)約指標(biāo)，為排污權(quán)交易提供了促進(jìn)（激勵(lì)）機(jī)制和可能性。
（三）市場(chǎng)供需主體的存在和交易的迫切性。污染物排放對(duì)于一些行業(yè)的市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)具有必要性和不可或缺性，其必然產(chǎn)生對(duì)污染排放的需求，大體說(shuō)來(lái)主要產(chǎn)生原因有三，即：
a.在主體成立的時(shí)候，市場(chǎng)主體相應(yīng)地通過(guò)原始取得的方式獲得的排污許可具有有限性和排污主體運(yùn)行過(guò)程中污染物排放超標(biāo)的可能性與不可預(yù)測(cè)性。
b.市場(chǎng)主體原始獲得的排污權(quán)因國(guó)家和地區(qū)在環(huán)境容量和可持續(xù)發(fā)展方面的政策考慮在區(qū)際間分配不均，加之在某一區(qū)際內(nèi)主體間獲得的排污許可和指標(biāo)在量上具有不均等性。
c.排污主體存在有限理性的問(wèn)題，所以，某些市場(chǎng)主體在生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)排污權(quán)交易有些清楚認(rèn)識(shí)或者市場(chǎng)主體的負(fù)責(zé)人具有高度的環(huán)保意識(shí)，在生產(chǎn)中積極改進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備，引進(jìn)先進(jìn)科技，但是其他一些市場(chǎng)主體缺乏改進(jìn)技術(shù)和設(shè)備的積極性或進(jìn)行技術(shù)革新速度稍慢于前者。在國(guó)家和社會(huì)環(huán)保要求和強(qiáng)制下，必然對(duì)超出原許可排污范圍的排污指標(biāo)進(jìn)行擴(kuò)展。
d.不同排污主體所在污染影響區(qū)域的環(huán)境容量和政府環(huán)保政策的要求也是導(dǎo)致排污主體產(chǎn)生對(duì)排污許可需求的原因。不同的地區(qū)基于政策和環(huán)境實(shí)際容量的有別性，加之市場(chǎng)主體在成立時(shí)對(duì)將來(lái)其在市場(chǎng)運(yùn)行中可能產(chǎn)生的污染超標(biāo)問(wèn)題具有不可預(yù)知性和不穩(wěn)定性，導(dǎo)致其在運(yùn)行中必然性地尋求獲得新的污染排放指標(biāo)的需求，以解決一定時(shí)期內(nèi)的污染物排放超標(biāo)問(wèn)題。
此外，排污市場(chǎng)主體還具有排污的迫切性。作為經(jīng)濟(jì)人，市場(chǎng)主體為了盡可能獲得最大效益，總不惜利用各種手段。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的市場(chǎng)主體，其獲得效益最大化的方式和途徑大體有兩種：其一，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)途徑，在相對(duì)穩(wěn)定的價(jià)格和相當(dāng)穩(wěn)定的市場(chǎng)需求下，加大投入，以增加產(chǎn)出。第二種途徑是利用技術(shù)革新，改進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備和生產(chǎn)工藝。在第一種途徑下的市場(chǎng)主體對(duì)于其產(chǎn)生的污染不能進(jìn)行盡量在生產(chǎn)過(guò)程中自行解決，不可避免地造成污染。加之其原始獲得的排污許可量上的有限性以及生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的污染量上的相對(duì)不可預(yù)見(jiàn)性，必然積極尋求拓展排污許可的途徑，以獲得更多的污染排放許可。相反，對(duì)于第二種途徑，指出主體通過(guò)改進(jìn)生產(chǎn)工藝和手段，大大減少或避免了在生產(chǎn)中的污染，節(jié)約了排污指標(biāo)。因此必然性地在兩者之間產(chǎn)生排污權(quán)交易的需求方和供給方。加之，市場(chǎng)主體的發(fā)展不會(huì)放棄經(jīng)濟(jì)利益最大化而有限使用排污超標(biāo)。在尋求拓展排污權(quán)的過(guò)程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的交易是最佳選擇，通過(guò)市場(chǎng)可以實(shí)現(xiàn)排污權(quán)資源在市場(chǎng)主體間自由流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)各方的經(jīng)濟(jì)效益，充分發(fā)揮市場(chǎng)在排污權(quán)資源配置中的作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)和自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
（四）充分的經(jīng)濟(jì)環(huán)境是排污權(quán)交易存在基礎(chǔ)。成熟的市場(chǎng)機(jī)制以市場(chǎng)主導(dǎo)為主，優(yōu)化資源配置，為市場(chǎng)主體自由生存，競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展提供了自由博弈的空間。
排污權(quán)作為一種市場(chǎng)資源，是企業(yè)的一種競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，只有通過(guò)相對(duì)完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境才能充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，使市場(chǎng)資源在市場(chǎng)上自由流動(dòng)，流向優(yōu)勢(shì)市場(chǎng)主體手中，方才實(shí)現(xiàn)資源的最有效利用，最終達(dá)到社會(huì)成本最小化與社會(huì)效率最大化目標(biāo)。
（五）相對(duì)健全和完善的法律制度為排污權(quán)交易提供了法制保障假設(shè)可能性和重要基礎(chǔ)。
排污權(quán)是一種對(duì)排污許可的交易。其基于污染物排放的階段性和必然性。而現(xiàn)代社會(huì)，環(huán)境污染日趨嚴(yán)峻化，不斷威脅人類生存和發(fā)展。排污權(quán)交易以限制和減少環(huán)境污染為前提，以限制性流動(dòng)從而實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與效率作用為原則。相對(duì)健全法制為實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了有力的實(shí)施保障。
（六）總量控制是排污權(quán)交易的基礎(chǔ)。國(guó)家事先劃定一定的區(qū)域，作為交易的范圍。有關(guān)部門必須首先確定該地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，根據(jù)所定區(qū)域的環(huán)境容量等相關(guān)因數(shù)確定分配的份額到各個(gè)地區(qū)，而分配額的確定就是以總量控制為基礎(chǔ)的。這也體現(xiàn)了國(guó)家的社會(huì)利益服務(wù)職能。通過(guò)總量控制而達(dá)到確保環(huán)境效益的目標(biāo)。
三、排污許可交易法律制度的創(chuàng)設(shè)及其適用
（一）排污權(quán)交易法律關(guān)系
古羅馬人用“只要有社會(huì)就會(huì)有法律”這樣格言概括了法律在社會(huì)中的規(guī)則作用。在秩序自發(fā)性基礎(chǔ)上，只有由國(guó)家指定的法律才能克服市民惰性并提供社會(huì)性的合理預(yù)見(jiàn)性。作為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的排污許可交易基于社會(huì)原因的存在，有必要由國(guó)家制定法律加以規(guī)制，將其上升為法律制度。
（1）排污權(quán)交易法律制度的概念和特征
法律規(guī)范調(diào)整涉及排污許可交易的以排污權(quán)交易市場(chǎng)關(guān)系和排污權(quán)交易市場(chǎng)管理關(guān)系為主要內(nèi)容的排污權(quán)市場(chǎng)交易管理主體與管理受體，排污權(quán)市場(chǎng)交易主體之間關(guān)系以及排污許可擁有主體與受害主體而形成的法律關(guān)系，即排污權(quán)交易法律關(guān)系。法律關(guān)系調(diào)整主要包括：排污權(quán)交易市場(chǎng)關(guān)系，排污權(quán)交易市場(chǎng)管理關(guān)系以及排污許可使用責(zé)任關(guān)系。
排污權(quán)交易法律關(guān)系具有復(fù)合性，主體特定性，內(nèi)容法定性，責(zé)任的綜合性以及準(zhǔn)用不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)有關(guān)規(guī)定等相關(guān)屬性。
（2）排污許可交易法律關(guān)系的靜態(tài)構(gòu)成
排污權(quán)交易法律關(guān)系的構(gòu)成是指形成排污權(quán)交易市場(chǎng)主體之間，排污權(quán)交易市場(chǎng)主體與受害者之間，排污權(quán)交易市場(chǎng)管理領(lǐng)域主體與排污許可交易主體之間權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的必要條件。
1. 排污權(quán)交易法律關(guān)系的主體及其權(quán)限
（1）在排污許可交易制度中，環(huán)境主管部門是代表國(guó)家行使環(huán)境管理職權(quán)的主管機(jī)關(guān)，其職權(quán)僅限于計(jì)劃、管理和監(jiān)督。首先，在實(shí)施交易制度之前，環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)制定計(jì)劃：針對(duì)什么污染物進(jìn)行許可證證交易，實(shí)施交易制度的時(shí)間，有哪些企業(yè)參加，最重要的是根據(jù)可靠的數(shù)據(jù)制定科學(xué)可行的污染控制目標(biāo)。其次，環(huán)境主管部門應(yīng)制定合理的排污許可證證分配辦法，并按照辦法將許可證證分配給各企業(yè)。除此之外，主管部門還應(yīng)當(dāng)制定規(guī)范許可證證交易市場(chǎng)的規(guī)則，規(guī)范交易各方的行為。最后，環(huán)境主管部門的一項(xiàng)重要職能是監(jiān)督交易制度的執(zhí)行情況，即監(jiān)控排污許可證證在各交易方的流動(dòng)情況，以及監(jiān)督排污許可證證的持有者——參加該計(jì)劃的企業(yè)——是否在其持有的許可證證限量以下排污。
（2）參與許可證證交易的企業(yè)是排污許可交易制度的另一類重要主體。一般情況下，交易制度的參加者應(yīng)當(dāng)是有固定污染源的工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，而不是非固定污染源（如居民生活污水或農(nóng)業(yè)用地排出的污水）。這類非固定污染源沒(méi)有固定的排污口或排污口過(guò)多且分散，如果也采用交易制度來(lái)管理，不僅難以監(jiān)督，而且費(fèi)用極高，管理污染的效果也不好，所以交易制度的參加者通常是固定污染源（即生產(chǎn)企業(yè)）。而且，為了有效控制污染并盡可能降低交易費(fèi)用，納入排污許可交易制度的應(yīng)當(dāng)是排污量在一定底限以上的企業(yè)。
（3）排污許可交易制度中還應(yīng)該有一類中介機(jī)構(gòu)，專門從事數(shù)字統(tǒng)計(jì)、分析，污染控制技術(shù)研究，以及環(huán)境咨詢等工作。這類工作原本是由環(huán)境主管部門來(lái)完成的，但為了更明確地分工，讓主管部門有更多的精力投入決策和監(jiān)督中去，可以由專業(yè)人士成立中介機(jī)構(gòu)，為環(huán)境主管部門和企業(yè)提供服務(wù)。一方面，中介機(jī)構(gòu)搜集污染數(shù)據(jù)資料，加以分析，為環(huán)境主管部門提供可靠的數(shù)據(jù)和專業(yè)的建議，以便主管部門能做出科學(xué)而可行的總體計(jì)劃。另一方面，中介機(jī)構(gòu)服務(wù)于企業(yè)，為企業(yè)估算排污量，為企業(yè)的污染控制提供技術(shù)咨詢，或者為企業(yè)充當(dāng)許可證證交易的代理。
（4）國(guó)際性環(huán)保及市場(chǎng)行為規(guī)范的區(qū)域性和全球性組織。凡是加入該組織或承認(rèn)有關(guān)協(xié)定的國(guó)家、地區(qū)，都有義務(wù)貫徹實(shí)施該組織的有關(guān)宗旨和履行有關(guān)義務(wù)，并在國(guó)際性、全球性環(huán)境資源配置或可持續(xù)性發(fā)展方面受統(tǒng)一調(diào)控。例如：2005年7月，南京天井洼垃圾場(chǎng)意向與英國(guó)進(jìn)行排污權(quán)交易，在通過(guò)國(guó)家發(fā)改委審批后，還必須向國(guó)際組織進(jìn)行國(guó)際申報(bào)確認(rèn)。
2. 排污權(quán)交易法律關(guān)系的客體（對(duì)象）
在排污許可交易制度中，交易的對(duì)象是排污許可證證。事實(shí)上，交易的客體應(yīng)當(dāng)是排污許可證證所代表的權(quán)利，這是一種新的財(cái)產(chǎn)權(quán)。就象股票代表一定的股權(quán)一樣，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)以排污許可證證為載體。就象股票的所有者憑股票對(duì)該股份公司享有一定權(quán)利一樣，排污許可證證的持有人憑借許可證證，享有在某段時(shí)間內(nèi)排放一定量污染物的權(quán)利。這樣看來(lái)，排污許可證證具有權(quán)利憑證的某些共同特征，因此在構(gòu)建交易市場(chǎng)的規(guī)范時(shí)，可參照現(xiàn)有的權(quán)利憑證交易規(guī)則。
（3）排污權(quán)交易法律關(guān)系的變動(dòng)
1. 排污權(quán)交易法律關(guān)系的變動(dòng)，簡(jiǎn)言之，即排污權(quán)交易市場(chǎng)法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅。主要在于排污權(quán)交易市場(chǎng)領(lǐng)域。
2. 排污權(quán)交易法律關(guān)系的變動(dòng)原因
a. 排污權(quán)交易法律規(guī)范。法律規(guī)范是法律關(guān)系變動(dòng)的直接原因。排污權(quán)交易法律規(guī)范當(dāng)然性地成為排污權(quán)交易法律關(guān)系變動(dòng)的直接原因。
b. 法律事實(shí)。法律事實(shí)是指客觀存在的不以市場(chǎng)主體的意識(shí)為轉(zhuǎn)移的能引起排污權(quán)交易法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的的客觀情況。它是排污權(quán)交易法律關(guān)系變動(dòng)的主要原因。法律事實(shí)包括事件和行為。
事件是存在于市場(chǎng)主體意識(shí)之外的，不以主體意識(shí)為轉(zhuǎn)移，能引起排污權(quán)交易濟(jì)法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的客觀事實(shí)。
行為是以主體意識(shí)為轉(zhuǎn)移的能引起排污權(quán)交易法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的行為。主要包括合法的排污權(quán)交易行為和違法的排污權(quán)交易行為。
3. 排污權(quán)交易法律關(guān)系的變動(dòng)方式
a. 排污權(quán)交易法律關(guān)系的產(chǎn)生。即：排污權(quán)交易法律關(guān)系的從無(wú)到有的過(guò)程，包括兩種方式即：一.原始取得 ，即在排污主體申請(qǐng)成立時(shí)，相應(yīng)的市場(chǎng)主體通過(guò)國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)而原始獲得相應(yīng)的排污指標(biāo)（許可）；二.繼受取得，即排污權(quán)市場(chǎng)交易主體依法通過(guò)市場(chǎng)交易或其他合法途徑獲得其他市場(chǎng)主體相應(yīng)的排污許可的形式。排污許可購(gòu)買主體獲得排污權(quán)交易中的相應(yīng)指標(biāo)，而排污許可出讓方則相應(yīng)性地失去了原有的一定指標(biāo)。
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