[ 祁輝煌 ]——(2006-5-29) / 已閱40088次
職務犯罪及其預防控制研究
祁輝煌
【摘要】職務犯罪是嚴重的腐敗行為，也是典型的腐敗形式。如何采取有效的手段和對策來控制和預防職務犯罪，越來越成為明智的政府執政治國的重要內容和有識之士關注的重要課題。本文就從職務犯罪的含義、性質界定以及根源、危害、特征及其表象分析入手，就職務犯罪的預防和控制作一嘗試性的探討和研究，僅供參考。
【關鍵詞】職務犯罪的含義 性質界定 根源 特征及表象 危害 職務犯罪預防控制 意義
【正文】
職務犯罪是指國家工作人員（詳見【注釋】）利用職權或通過職務行為進行違法活動，觸犯刑法有關規定，應受刑事處罰的行為。職務犯罪，是一種違法犯罪行為，就其性質而言，有貪污賄賂、挪用公款等經濟犯罪和瀆職侵權以及侵犯公民人身權利和民主權利的犯罪。
一、 職務犯罪的根源
二戰以后，世界上絕大多數國家相繼開始了現代化的進程。在這一發展過程中，不論是發達國家還是發展中國家，困擾他們最甚的問題之一就是官員的腐敗問題。腐敗活動制造社會矛盾，引發社會沖突，對經濟建設和政局穩定起著嚴重的破壞作用，而腐敗現象最極端的表現就是職務犯罪。
職務犯罪究其產生和發展的根源，有微觀層次上個人素質方面的，也有宏觀層次上制度結構方面的。從宏觀上大體有以下四個方面：一是經濟根源。不規范的經濟行為、經濟觀念、經濟體制是構成國家工作人員職務犯罪的經濟根源。二是政治根源。社會主義的民主和法制尚不健全；有法不依，執法不嚴，違法不究的現象大量存在；官僚主義、主觀主義、個人主義以及地方保護主義還很嚴重；以權壓法、以權抗法、以嚴代法等現象還是一些領導的習慣性做法，等等這些都是導致國家工作人員職務犯罪的政治根源。三是思想根源。有些國家工作人員經受不住各式各樣的誘惑和封建特權思想及西方腐朽文化的侵蝕，理想道德價值觀破滅，貪圖安逸享受奢侈等腐朽墮落思想滋生，致使利用職權違法犯罪。四是文化根源。中國儒家文化的“親親、尊尊、君君、臣臣、父父、子子”等“三綱五常”觀念和以政治為中心的“吏官文化”，對國家工作人員職務犯罪有其深遠的文化根源。
從微觀上主要有以下幾方面：
（一）政治素質低。職務犯罪的干部大多沒有良好的思想基礎，又放松自身學習，不注意改造自己的世界觀和嚴格自律。受西方拜金主義、享樂主義和極端個人主義等腐朽思想文化的影響、侵蝕，在經濟利益的驅動下，世界觀、人生觀錯位，價值觀扭曲，把一切向錢看的腐朽思想帶入執法領域中，把手中的權力視為交換的籌碼，以權謀私、權錢交易，把公正執法扔到了腦后。
（二）法制觀念淡薄。職務犯罪的干部大多沒有牢固樹立公正執法的思想觀念，在實際工作中不自覺遵照法律規定依法辦事，對工作缺乏高標準、嚴要求，不能兢兢業業對待每一項具體工作。
（三）特權思想嚴重。特權思想有兩種表現，一是往往擁有特權，以管人者的身份自居，自認為高人一等，把黨和人民賦予的權利當作耍特權的資本，認為自己可以不受法律約束，凌駕于法律之上。二是缺乏全心全意為人民服務的宗旨意識和為人民甘于奉獻的敬業精神，忘記了“權力來自于人民”、“人民公仆為人民”的崇高宗旨。群眾觀念淡薄，顛倒了主仆關系，忘記了干部的本色是為人民服務。
（四）工作機制和管理方式尚待完善。少數基層領導工作上滿足于一般化的部署要求，缺少深入檢查；受“難免論”、“難管論”的影響，對干部利用職務違紀違法導致的各種問題認識模糊，行動上對干部失察、失管、失控，對違紀違法干部無原則地加以袒護和縱容，姑息遷就，缺乏嚴肅批評教育；不能有效地啟動預防機制，處理上又失之于寬，對違紀違法干部思想政治工作停留在表層，缺乏滲透到每個環節的具體措施。
（五）監督制約機制松懈，制度流于形式。近年來，各地各部門都普遍制定了相應的預防職務犯罪的規定、紀律、制度、辦法等，但在具體落實上，卻缺乏廣度和深度，沒有起到干部之間相互監督，部門之間相互制約的作用。
二、 職務犯罪的特征及其表象
職務犯罪大體有六大特征：一是犯罪手段的隱蔽性，或以“集體研究”亂發獎金，或私設小金庫搞賬外賬，或名為借實則挪用，或收受賄賂，幕后交易等；二是犯罪結果具有損公肥私性，大凡職務犯罪都會給國家利益造成不同程度的損失。三是犯罪行業分布具有廣泛性，目前已涉及每一個擁有公共權力的部門和人，連教育、醫療等部門也成了高發區。四是犯罪年齡已向多層次、全方位發展，從“59歲現象”到“39歲現象”，不滿25歲犯罪的人群也呈強勁增長之勢。五是職務犯罪人員高層化，省部級、地市級領導干部職務犯罪案件增多，且犯罪金額巨大，都在百萬元以上，甚至高達千萬元、億元。六是職務犯罪具有對政權的危害性，綜觀東歐劇變、蘇聯解體的歷史，不難發現，一個政黨如果在政治上極端腐敗，那么它必將滅亡。
就其表象來看,又表現為多種形式：
（一）利用職權謀取私利、進行權錢交易，徇私枉法。主要發生在一線執法業務工作部門的執法環節上，具體表現為個別行為主體利用手中職權直接為當事人謀取利益，徇私枉法，進行權錢交易。
（二）侵犯國家、集體、公民及法人的合法權益，違法辦事。其具體表現是利用職務特權，違法操作，嚴重侵犯了相對主體的合法權益，使國家、集體、公民及法人受到財產、人身及秩序上的損害。
（三）嚴重違反法定程序辦事，違背“程序合法實體公正”的要求。由于行為主體不能按照法定程序處理，程序不公正，從而導致實體公正也無從體現，直接影響了行使職權的客觀公正。
三、職務犯罪的危害
職務犯罪造成的危害較之其他刑事犯罪相比更甚，腐敗問題已給國際社會、世界各國造成了嚴重的經濟損失和政治后果。聯合國2001年發表的報告稱：全世界每年因官員腐敗造成的損失約達6000億美元。在上個世紀90年代后半期，我國主要類型的腐敗所造成的經濟損失和消費者福利損失，平均每年在9875億—12570億元，占全國ＧＤＰ總量的13．22％—16．8％。【1】可見職務犯罪的危害，其嚴重程度恰如江澤民同志多次強調的那樣，已經成為“關系黨和國家生死存亡的嚴重政治斗爭”！
首先，在政治上，它破壞了國家政治和法制的統一，引發和激化社會矛盾，破壞政治穩定。現代化建設的過程是一個國家實現政治整合的進程，它要求有統一的法制實踐和穩定的政治局面。而官員的腐敗行為使統一的權力體系陷入了被各種私欲分割隔離的境地，導致法制權威的極度削弱。各種濫用權力的行為侵犯著公民的合法權益，刺激社會矛盾和沖突的爆發，破壞政治穩定。
其次，在經濟上，它制造了分配不公，刺激不正當競爭，催發經濟利益的惡性沖突。腐敗分子以權創收，以權獲利，直接破壞了按勞分配和等價交換的原則，公平競爭的市場秩序遭到破壞，造成經濟局面的混亂以及整個社會健康的經濟機體的毀損。
第三，在精神文化方面，它助長了腐朽沒落思想，瓦解人民群眾對現代化事業的信心，滋生對執政黨政府的離心離德傾向。
可以看出，職務犯罪的嚴重腐敗現象，都是因為權力運行失控、失衡所致。“腐敗的根本是權力的腐敗”，權力腐敗的實質是公有權力被濫用。因此，要預防權力腐敗，本人認為除了以德倡廉、以俸養廉外，最根本的還是要通過加強立法監督、立法制約等手段來防止公共權力被濫用。
四、職務犯罪的預防控制
職務犯罪預防，是一項復雜的社會系統工程，它不僅需要社會各階層、各領域、各部門的共同參與，而且要通過法律的、機制的、體制的、教育的多手段和多途徑進行綜合治理。正如江澤民同志所說：“反對腐敗是關系黨和國家生死存亡的嚴重政治斗爭。……各級黨委務必做到旗幟鮮明，態度堅定，工作鍥而不舍。堅持標本兼治，教育是基礎，法制是保證，監督是關鍵。通過深化改革，不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤。”【2】
我國法律對職務犯罪實行懲戒與教育相結合、打擊與預防相結合的方針，打擊是手段，預防是目的。打擊是懲治職務犯罪的治標措施，預防才是治本之策。根據職務犯罪存有復雜多樣的特點，對不同類型的職務犯罪，我們應根據其具體特征分別采取有針對性的預防控制策略。
（一）強化思想建設，加強黨性教育，以德倡廉，筑起“不想腐敗”的思想道德防線。不少事實證明，“千腐敗、萬腐敗，都是思想先腐敗。”，我們必須從思想上強化預防職務犯罪建設，加大思想教育力度，把黨性、黨風、黨紀教育作為培訓黨員干部的必修課，突出教育的廣泛性和教育方法的多樣性，既要講實效，又要有聲勢，在廣大黨員和領導干部的思想上筑起預防職務犯罪的堅固堤壩，樹立全心全意為人民服務的理想道德觀。
（二）強化監督機制，健全具有足夠約束力的監督體系，以監督保廉，建立“不能腐敗”的權力運行機制。馬克思主義監督學說認為，監督是國家的一種職能，是維護一定社會政治和經濟秩序的手段。從政治學的角度看，不受監督的權力必然走向腐敗。目前，我國監督體制還不夠完善，沒有形成具有足夠約束力的監督體系，特別是對掌握著各級和各部門單位最高權力的黨政“一把手”，由誰監督，監督什么，如何監督沒有明確的規定，更缺乏經常有效的具體監督措施，導致對他們的監督“失控”，違法違紀的比例上升。
針對監督方面存在的這些突出問題，一是要強化黨內監督。要通過加強民主集中制，加強黨的組織生活制度，加強對黨員領導干部的民主評議制度，來強化黨委內部的監督和紀委的監督。二是要強化權力機關的監督。人民代表大會是我國的國家權力機關。在人民代表大會的權力中，監督權是最重要的一種。建議中央考慮在地方人大對同級黨政機關享有充分監督權方面的立法研究，切實履行各級人民代表大會及其常委會對同級黨政機關、審判機關和檢察機關的法律監督和工作監督作用。三是強化行政監督。主要是要擴大監察機關的權限，同時要完善行政監察管理體制，使之能相對獨立行使監察權。此外，還要加強行政監察隊伍建設，培養一支訓練有素，懂政策、法律和技術的監察隊伍。四是強化經濟監督。主要是指加強國家授權經濟監督職能的專門機關和企事業單位內部的監督機構，按照一定的法律、制度和紀律對機關、團體、企事業單位的經濟活動，以及國家公務人員的經濟行為進行監察和督促。特別要加強財務監督制度，用法律制度保證財會監督人員的政治、經濟地位不受監督對象支配，依法獨立行使經濟監督權。五是強化民主監督。重點要充分發揮各級政協機關民主監督的職能作用，圍繞反腐倡廉，積極抓好民主監督。正如毛澤東同志在同黃炎培先生談話時指出:“只有讓人民來監督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息。”六是強化群眾監督。要進一步明確群眾對權力監督的重要內容和監督方法，依法保護群眾的監督權，調動群眾監督的積極性。七是強化輿論監督。要在堅持黨的四項基本原則的前提下，嘗試給予新聞媒體的知情權、調查權、評論權、曝光權，使之不失為制約職務犯罪的銳利武器。
（三）強化法制建設，完善預防職務犯罪的法規體系，以法護廉，創造“不敢腐敗”的法律環境。必須重點抓住兩個方面：一是立法；二是執法。一方面必須切實加強預防職務犯罪的立法工作。要盡快建立和完善職務犯罪預防、懲戒、監督等方面的法規，使之形成一套比較完善和規范的預防職務犯罪的法規體系，讓預防職務犯罪真正做到有法可依。在職務犯罪高發期，治亂要用重典，所制訂的法規要加大懲罰的力度，量紀量刑要從重，要增加職務犯罪的政治成本和經濟成本，在政治和經濟上要給予職務犯罪分子沉重的打擊，使其在黨內無藏身之地。另一方面要克服執法中的“軟骨病”，排除各種干擾，剛正不阿執法。要堅決杜絕以言代法，以權代法，以權壓法，以罰代刑，以及貪贓枉法的職務犯罪問題發生。一定要做到“有法必依，執法必嚴，違法必究”，在法律面前人人平等，沒有特殊公民。只要違法的都要依法嚴懲，以震懾職務犯罪分子。
（四）強化干部制度建設，改革領導干部福利分配方式，以俸養廉，提供“不愿腐敗”的經濟條件。一是抓住當前機構改革和企業改制的有利時機，加快政府職能的轉變，精簡機構，實行政企分開，防止權錢交易。二是進一步推進干部制度改革。按照“公平、平等、競爭、擇優”的原則，選拔任用領導干部。在黨政機關普遍推行干部公開選拔競爭上崗，領導干部任前公示和民主討論干部等制度。要建立健全用人失察責任追究制度。三是按照社會主義市場經濟的要求，改革福利分配方式。對高級領導干部的福利待遇要由“實物化”改為“貨幣化”，盡可能實行領導干部住房、工作用車、出差食宿標準納入其工資福利中，取消福利性的實物分房和公款接待，從根本上杜絕領導干部在住房方面謀私和坐超標車、公車變私車、屢屢更換新車以及公款大吃大喝現象。四是要絕對保證國家機器“吃皇糧”，軍隊、武警部隊、政法機關及其他所有黨政機關必須與所辦經營性企業徹底脫鉤，一律不得從事經商活動。行政執法部門實行“收支兩條線”，鏟除職務犯罪現象產生的土壤。五是要按照公開、公平、公正原則，完善有形建筑市場等各類市場管理，規范行政行為、企業行為和市場行為。同時要進一步增加行政辦事的透明度，要大力推行政務公開、村務公開、廠務公開等。增加用權行為的透明度，由“暗箱操作”變為“陽光行動”，根治“黑箱”作業。
綜上所述，通過以德倡廉，以俸養廉、以監督保廉、以法護廉，為防范職務犯罪筑起了一道思想道德防線和一套相互制約的權力運行機制，從而使為官者、掌權者“不想腐敗”、“不愿腐敗”、“不能腐敗”、“不敢腐敗”，進而達到防止權力濫用，遏制腐敗現象滋生蔓延的目的。
五、職務犯罪預防控制的重大現實意義
胡錦濤總書記在中央紀委第二次全會上指出：“在繼續下大力氣懲處腐敗的同時，加強教育，發展民主，健全法制，強化監督，創新體制，把反腐倡廉寓于各項重要政策措施之中，從源頭上預防和解決腐敗問題，更好地為實現全面建設小康社會的奮斗目標服務。”因此，研究職務犯罪的產生及其發展規律，而采取相應的預防措施加以遏制，對于推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭具有十分重要的現實意義。
（一）做好預防職務犯罪工作，有利于維護社會穩定。
古今中外的歷史告訴我們：腐敗，是社會不穩定的一個重要因素。飽覽歷代興亡歷史的明代哲學家王夫之說:“貪益甚,政益亂,民益死,國乃以亡。” 【3】 清朝順治說過:“貪官蠹國害民,最為可恨”,“貪官不懲,民生不安”,“治國安民,首在嚴懲貪官”。康熙提出“治國莫要如懲貪”。【4】他們為什么有這樣的認識呢?這是因為“廉則興邦,貪則亡國”,已是被歷史反復證明了的社會發展規律。
社會發展到今天，人民群眾在解決了溫飽問題后，政治意識增強，只要有一些腐敗出現，就會引起群眾的不滿。而當腐敗問題積重難返，十分嚴重時，必將引起社會動蕩。印尼前總統蘇哈托就是很好的例證，全球性的廉政和反腐敗監督組織透明度國際去年宣布了它稱之為世界最腐敗的前國家領導人名單，印尼前總統蘇哈托名列前茅。透明度國際在一份“全球腐敗報告２００４”中說，印尼前總統蘇哈托在職的１９６７年至１９９８年期間，共挪用公款１５０億至３５０億美元，而印尼的人均國內生產總值只有６９５美元。【5】顯而易見，這樣的政府，社會動亂，政府垮臺，是它的必然。
國家如此，一個地方也是同樣。如果那個地方的國家工作人員在廉潔問題上過不了關，貪贓枉法、敲詐勒索、愚弄百姓，必會引起群眾的不滿和反抗，使社會陷入無序狀態之中。如果不加以高度重視，認真解決存在的問題，一旦矛盾激化，后果將不堪設想。
因此，只有做好預防職務犯罪工作，遏制職務犯罪高發態勢，才會贏得人民群眾的廣泛支持，從而有利于維護社會穩定。
（二）做好預防職務犯罪工作，有利于打造廉潔、高效政府。
廉潔、高效的政府，是經濟發展的一個必要條件。而要建設這樣的政府，就必須將職務犯罪降到最低限度。新加坡是一個國土面積不到７００平方公里，總人口４００余萬，“除了陽光和空氣，幾乎沒有任何資源”的島國。為了生存和發展，新加坡政府始終懷有強烈的危機感和緊迫感。新加坡執政黨—人民行動黨的創始人，前總理、內閣資政李光耀指出：國家興旺的關鍵是要有一個廉潔的政府，政府官員保持廉潔和獻身精神，是政府牢固的基礎。建立一個廉潔、高效的政府，創造良好的投資環境，是國家生存和發展的必備條件，也是執政黨—人民行動黨重要的治國理念。因此，新加坡政府在廉政建設方面的治國理念，就是把預防腐敗作為政府建設的首要工作來抓，對公共服務人員（國家公務員）有嚴格的紀律約束、嚴肅的制度管理、嚴密的考核獎懲。新加坡政府經過近四十年的不懈努力，建立了一整套完整的法規和嚴格執法機構，使公務人員“不想貪、不敢貪、不能貪”，從而有效地保持了政府及其公職人員的廉潔和高效。【6】在這樣的政府領導下，新加坡在一代人的時間內從一個第三世界國家轉變為一個富裕的發達國家，人均國民生產總值居世界前茅。
如果政府出現嚴重的腐敗現象，則必然要阻礙經濟的發展。安徽省原副省長王懷忠，在擔任阜陽市委書記時，大權在握，在人事問題上獨斷專行，在經濟發展上虛報浮夸，并大肆收受賄賂，極大地敗壞了黨風渙散了民心，給阜陽經濟和社會發展帶來嚴重影響。在王懷忠主持工作的幾年中，阜陽錯失了多年以來少有的發展良機，造成的損失是無法估量的。【7】
因此，只有做好預防職務犯罪工作，建設一個廉潔、高效的政府，才能提高公務人員的素質，健全工作機制，規范權力運作，為經濟社會發展和促進社會進步提供優質服務。
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