[ 肖婧 ]——(2006-5-22) / 已閱29796次
被申請執行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執行： （一）明顯缺乏事實根據的； （二）明顯缺乏法律依據的； （三）其他明顯違法并損害被執行人合法權益的。
人民法院審查完畢后，無論是準予執行還是不予執行都應以裁定形式作出，對此裁定當事人不能提出上訴
行政非訴執行程序中的執行程序，指在法院審查了該行政非訴執行行為之后，法院對行政非訴執行進行執行時所適用的程序。
主要包括執行主體、執行方式等。
人民法院在非訴行政案件執行中所采取的執行措施，可以參照民事訴訟法及最高人民法院《關于適用＜中華人民共和國民事訴訟法＞若干問題的意見＝的有關規定執行。
行政機關拒絕履行人民法院生效判決、裁定的，人民法院可以依照行政訴訟法第六十五條第三款的規定處理，并可以參照民事訴訟法第一百零二條的有關規定，對主要負責人或者直接責任人員予以罰款處罰。
二、在實踐中存在的一些問題和難點
1、行政非訴執行案件是不是“行政非訴執行之訴”
行政非訴執行案件，類似啟動了一次訴訟程序，申請執行的行政行為僅僅是執行標的，法院執行的依據是作出的強制執行裁定。這一過程中，申請執行的行政行為接受與行政訴訟基本相同的合法性審查，準予強制執行的裁定實際上相當于確認行政行為合法的裁判，然后才是實際強制執行階段。現行立、審、執分離的審理模式適用于非訴執行案件，也說明了這類案件不同于執行生效裁決文書的案件，更具有完整訴訟程序的特點。
但是它不同于訴訟程序，非訴訟行政執行制度作為法院訴訟審查具體行政行為之外的一種審查方式、具有“非訴”性質，一方面審查方式定位為形式審查，法院對行政機關的執行申請只進行書面的、形式上的審核，審查標準定位于“只要該申請形式規范完整無大的瑕疵和明顯的違法之處就應裁定執行。不需法院就具體行政行為實質上是否合法進行審核判斷”，審查程序不強調對抗，強調書面審查，更多的是強調單方面的參與性。
2、司法權與行政權混同。
受建立非訴訟行政執行制度初衷的限制，也由于缺少基本的程序約束，在非訴訟行政執行實踐中發生了司法權與行政權嚴重混同的現象。其實踐惡果是，“法院在行政機關建立由審判人員和行政工作人員共同組成的‘執行室、’‘辦公室、’‘收費（稅）隊、’‘清理辦、’‘工作組’等機構，負責非訴訟行政執行，司法權與行政權合二為一。”有的地方甚至發生“具體行政行為的作出、送達、申請、通知、執行等一系列行政與司法程序實行所謂一步到位，由同一班人員、在同一時間進行”的惡劣事件。所有這些，雖然有基層法院執法違法的因素，但同非訴訟行政執行中的司法權與行政權界限不清和混同有直接關系。
行政非訴執行行為中，裁定維持率居高不下。運作效果欠佳，難以實現建立該制度的初衷。具體表現在三個方面：一是“生效的具體行政行為由法院執行，很難及時實現具體行政行為確定的義務，”致使一些具體行政行為長期停留在行政主體意志的表達和宣告階段，妨礙了行政職能的實現，影響行政效率。由于執行不及時和其他種種因素的影響，還存在行政機關不愿申請，甚至放棄申請執行的現象，致使已經作出的具體行政行為事實上被廢棄，非訴訟行政執行制度被虛置。二是不論具體行政行為是否合法，都一概予以執行，不合法的具體行政行為未受到應有的扼制。三是長期以來法院對不予執行的具體行政行為，既不作出裁定，也不進行宣告，只是退回行政機關了事的做法，造成不明不白的結果。個別擁有自行執行權的行政機關仍以被法院退回的具體行政行為為依據，繼續執行。這同樣使非訴訟行政執行制度被虛置。可喜的是，新《司法解釋》在上述環節上已有所改進。
3、缺乏統一的指導原則，制度不完善。
對申請撤回制度，沒有作出規定。在審查階段撤回申請或者在執行階段撤回申請如何處理。非訴行政執行是指行政機關在行政管理相對人對其作出的具體行政行為既不起訴，也不申請復議，又不自覺履行的情況下，向法院提出執行其具體行政行為的申請，由法院通過司法審查程序并最終實現生效具體行政行為內容的活動。目前，非訴行政執行案件數量遠大于行政訴訟案件，對非訴行政執行案件的審查成為行政審判一項繁重的任務。最高人民法院《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第93條規定人民法院組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執行作出裁定。法院審查后的結案方式是作出準予強制執行或不準予強制執行的裁定，但在司法實踐中經常遇到行政機關申請執行后，發現自己作出的具體行政行為有重大錯誤，應予糾正，或者行政相對人在法院審查的過程中自覺履行了具體行政行為確定的內容，行政機關向法院申請撤回執行申請的情形。 對行政機關能否撤回執行申請的問題，我國行政訴訟法和司法解釋都沒有作出具體的規定，實踐中不同法院做法不一，有的裁定準予撤回申請，有的裁定執行終結，有的裁定準予強制執行或不予強制執行。筆者認為，只要行政相對人完全履行了行政義務，或者行政機關自行發現具體行政行為存在法律法規允許糾正的錯誤的，行政機關因此申請撤回執行申請，法院可以準許。但法院準予行政機關撤回執行申請應當符合下列條件：1、行政機關撤回執行申請的理由不得違反現行法律、法規的強制性或禁止性規定。2、行政相對人已自覺履行了具體行政行為內容，或者繼續履行行政義務在事實上或法律上已成為不可能或不必要。3、行政機關撤回執行申請不得損害國家利益、公共利益和他人合法權益。
行政機關能撤回執行申請，但法院應如何適用法律？有一種做法是，適用《民事訴訟法》第235條規定裁定執行終結；第二種做法是適用《行政訴訟法》第51條裁定準予撤回申請。筆者贊同第二種做法，理由是：1．非訴行政執行審查有著類似訴訟審理的程序。根據最高人民法院《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第93條規定，法院對非訴行政執行案件的審查是由審判員組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查。與行政訴訟案件相比，非訴行政執行審查只不過少了一個開庭審理的程序。目前許多法院對非訴行政執行案件審查要舉行聽證，在聽證會上由行政機關說明作出具體行政行為所認定的事實、適用的法律依據及作出具體行政行為的程序合法，再由行政相對人陳述、辯解，這種聽證制度有著很強的“訴訟審理”色彩。故而法院對非訴行政執行案件審查在程序上有著同訴訟案件極為類似的程序。2．非訴行政執行審查所處的階段特殊。非訴行政執行審查與強制執行是有區別的。對非訴行政執行審查是法院是否立案執行的必經程序，這也是非訴行政執行案件區別于民事執行案件的重要標志。執行立案的重要條件之一是應當有執行依據（生效的法律文書），民事案件的執行依據是生效的民事判決書、調解書等，非訴行政執行案件的執行依據是法院審查后作出的法律文書即行政裁定書，而非行政機關的行政決定。從而，對行政機關在法院審查過程中撤回非訴行政執行申請法律適用問題，應適用審理程序中的法律規定，而不是執行程序中的法律規定。非訴具體行政行為的實現要通過司法審查轉化為司法強制執行權，并通過司法強制執行活動最終實現具體行政行為確定的內容。因此，非訴行政執行案件審查有著訴訟審理的性質。審查階段執行依據尚未形成，行政機關在符合條件的情形下撤回執行申請應當允許，法院應依據《行政訴訟法》第51條的規定作出裁定，而非依據《民事訴訟法》第235條規定。 筆者建議，對非訴行政案件審查的有關撤回及其法律適用問題在行政訴訟法中作出規定或者通過司法解釋作出規定，以規范各地法院在司法實踐中的做法。
與起訴不停止執行制度沖突的理解。我國《行政訴訟法》第44條明確規定訴訟不停止具體行政行為的執行，即在行政訴訟活動期間被起訴的具體行政行為不因原告的起訴和人民法院的審理而停止其執行，這是行政訴訟所特有的原則，但以下幾種特殊情形下，停止具體行政行為的執行：（1）被告認為需要停止執行的；（2）原告申請停止執行的，人民法院認為該具體行政行為的執行會造成難以彌補的損失，并且停止執行不會損害社會公共利益；（3）其它法律、法規規定停止執行的。與起訴不停止執行制度相似，《行政復議法》第22條也規定：行政復議期間具體行政行為不停止執行，即復議期間也不停止被復議行政行為的執行。起訴不停止執行制度包括兩方面內容，即通常訴訟期間不停止行政行為的執行，但幾種特殊情況，則應停止執行行政行為，即以不停止執行為原則，停止執行為例外。與若干解釋第九十四條的法律沖突如何解決。
執行手段規定匱乏。主要為民事審判的執行手段，對行政事務的適用程度。
隨著行政機關依法行政的意識和水平的提高，目前行政機關在行政處罰和行政征收決定生效后，在法定期限內依法向人民法院申請強制執行時，人民法院在進行合法性審查時，往往因部分相對人（被執行人）去向不明，而無法對處罰決定或征收決定認定的事實和程序進行核實認定，如以相對人去向不明為理由，裁定不予進入強制執行程序，待找到相對人后再申請，一方面會造成行政資源浪費，另一方面會導致不良的司法效果。如何解決這一問題呢？筆者建議在非訴執行案件審查中應引入“中止”審查程序。其理由如下：
一、 建立審查中止的必要性。
最高人民法院〈〈關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋〉〉第八十八條的規定：行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當在被執行人的法定起訴期限屆滿之日期180日內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。第九十三條規定：人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執行作出裁定；……。根據該條規定的審查期間，對一般的非訴執行審查案件均可適用，但在一部分社會撫養費征收案件中行政相對人在行政機關作出處罰或征收決定后，申請強制執行前，舉家外出，不知去向，行政機關如不申請強制執行，則會出現第八十八條規定的逾期后果，如向人民法院申請強制執行，在非訴審查期間，因無法找到相對人核實材料，在30日內根本無法審查結束，因此，在非訴執行案件審查中，在有充分證據證明相對人去向不明的情況下，應適用中止審查的規定，待中止情形消失后，自行恢復。
二、 建立中止審查的可行性。
《中華人民共和國行政訴訟法》中就有訴訟中止的規定，訴訟中止是指人民法院在案件審理過程中，出現某些法定情形使訴訟無法繼續，而暫停訴訟的制度。其中第五十一條第一款第（七）項規定的其他應當中止訴訟的情形，系彈性條款，由人民法院根據實際情況靈活掌握，以使訴訟中止制度與復雜多變的客觀情況相適應。而非訴執行案件的審查，也是人民法院的一項法定職責，在審查過程中出現了相對人下落不明的情況，參照適用此規則，并未損害任何主體的合法權益，因此在非訴執行案件審查中建立中止制度與法律規定的精神并不沖突，而且可以使辦案的實際效果與法律效果有機統一。
綜上，筆者認為在非訴執行案件審查中，如遇上述情形，應適用中止審查程序，待中止情形消除后，即可自行恢復審查。
協調在行政非訴中的應用。
三、改進與完善
（二）實行申辯制。為了彌補對申請執行的非訴行政案件進行書面審查單一做法的不足，人民法院在受理非訴行政執行案件后，先向被申請人送達“行政執行通知書”，明確告知被申請人如果對申請人的具體行政行為有異議，認為申請人辦案程序違法、查證的事實有出入等，可以向人民法院提出書面或口頭申辯。人民法院根據被申請人的申辯理由，通過審查核實后，再決定是否作出準予強制執行的裁定。這樣既有效地保護行政管理相對人的合法權益，又有效地消除和緩解被申請人的對立情緒。德城區法院的做法是，在該法院收到行政機關要求強制執行的申請書后，由行政審判庭向被執行人送達《非訴訟行政強制執行限期申辯通知》，告知被執行人某案件已由行政機關申請法院強制執行，如果被執行人認為行政機關申請執行的具體行政行為有不應強制執行的申辯理由，可在法院規定的時間內向法院口頭申辯或提交書面申辯。《限期申辯通知》中附帶載明人民法院應當裁定不予執行的有關法律規定。
實行該做法后，有效地緩解了被執行人與作為申請執行人的行政機關和人民法院之間的對立情緒，提高了非訴行政案件的執行效率，優化了辦案社會效果，受到行政機關和行政管理人的普遍歡迎。
（三）推行聽證制度。聽證程序是指國家機關作出決定之前，給利害關系人提供發表意見、提出證據的機會，對特定事項進行質證、辯駁的程序，其實質是聽取利害關系人的意見。《解釋》第九十三條規定，行政機關申請執行其具體行政行為的案件受理后，人民法院組成合議庭對具體行政行為合法性進行審查。《解釋》沒有對審查的程序和方式作出規定。在實踐中，法院大多是遵循傳統的職權主義執行模式，對行政機關申請執行的具體行政行為只作書面審查，審查的理由不對外公布。這種“暗箱操作”的審查方式存在的最大問題是，由于沒有當事人的參與和監督，人民法院往往迫于行政機關實際或習慣上的壓力，使審查流于形式。因此，應當引入聽證程序以公開法院的審查過程。中江縣人民法院行政審判庭從今年起開始試行在行政非訴案件審查過程中引入聽證制度，取得了明顯的效果。
人民法院對申請執行的行政行為的合法性進行審查過程中，傳統的方式是從書面材料上審查具體行政行為的合法性。但由于各種原因，行政非訴案件的執行往往十分困難，出于對行政執法的懷疑和對法律程序的陌生，被執行人的對立情緒很大，簡單的通過書面審查而后裁定進入執行不僅難于消除被執行人的對立情緒，促使其自動履行義務，反而有可能進一步激化矛盾，加大執行的困難程度。由此，中江縣人民法院行政審判庭在行政非訴案件審查中引入了聽證制度。
聽證是指由審判人員組成合議庭，組織行政機關和行政相對人雙方當庭就具體行政行為的合法性進行面對面的舉證、質證，然后由合議庭當庭認證，并根據聽證的結果作出是否準予執行的裁決。通過引入雙方面對面的抗辯、對質，一是充分聽取被執行人的理由、意見，以充分保護被執行人的合法權益；二是使執法程序更加公開、透明，消除被執行人對執法公正性的懷疑和對執法機關的對抗情緒，并起到很好的法律宣傳作用；三是維護行政機關依法行政，并通過聽證的互動作用，監督和促進其提高執法水平。
該院行政審判庭僅今年上半年就審查行政非訴案件３１件，其中舉行聽證２１件。經過聽證程序后自動履行具體行政行為的１２件。在實行聽證的案件中：房屋拆遷安置案件４件，自動履行率１００％；衛生行政處罰案件１７件，自動履行８件；衛生行政處罰審查后最終進入強制執行程序的只占申請執行案件總數的５５％。目前該院行政庭除當事人放棄聽證的而外，其余有條件的非訴行政案件均引入了聽證
內容摘要：非訴行政案件聽證審查制度的確立有助于促進行政機關依法行政，提高人民法院強制執行的社會公信力。因此，對此研究不僅具有理論價值，更具現實意義。文章從實際出發，對該制度的設立與完善進行了探討。
關鍵詞：非訴行政案件 聽證 審查制度
《最高人民法院關于執行(行訴法)若干問題的解釋》(下稱《若干解釋》)第93條，僅規定了人民法院在30日內對行政主體申請執行的行政行為進行審查，并作出是否準予強制執行的裁定，但對審查的形式未作具體界定。審判實踐中，各地或以書面審查或仿庭審模式，做法不一。2001年初，筆者所在法院嘗試性地將“聽證”引入非訴行政案件的初始審查程序之中，并逐步加以完善，形成了一套完整的聽證審查制度。2002年，試點工作得到了江蘇省高級法院的首肯，并在全省范圍內予以推廣。
一、聽證制度的設立
非訴行政案件的顯著之處在于相對人未依法行使復議權或訴權。由于當事人雙方缺乏必要的溝通，抵觸情緒較大，矛盾易于激化。究其原因，既有相對人自身因素的影響，也有行政主體程序不當所致。由于人民法院對非訴行政案件的審查，畢竟不同于訴訟程序，加之對行政主體所提交材料書面審查的局限性，客觀上增加了審查的難度，難以保證裁定的準確性和穩定性。而聽證審查制度的設立，則有效彌補了上述缺陷與不足。首先，通過一定形式的“對話”，增加了當事人雙方對案件處理結果的再認識，弱化了雙方的對立與抵觸。其次，通過當事人雙方的陳述、申辯和質證，切實保證了人民法院正確行使司法審查權，提高了裁定制作的公正性。第三，充分保護了相對人的知情權，極大促進了相對人履行行政義務的主動性和自覺性。第四，通過相對人的“質疑”，切實增強了行政主體以后工作的責任心。最后，聽證審查制度的設立，不僅鈍化了當事人雙方的“官民”矛盾，也有效緩解了司法執行程序中當事人雙方與人民法院之間的障隔與猜疑。
二、聽證案件的范圍
由于非訴行政案件的審查對象為生效行政行為，顯然有別于對法院生效裁判文書的審查，具有“非訴”的性質和特點。因此，從審判效率的角度出發，對需要聽證案件的范圍應當加以明確。既不能任意擴大確立聽證案件的標準，對全部案件或當事人申請聽證的所有案件一律聽證，也不能刻意限定聽證案件的范疇，而輕意剝奪相對人的知情權和申辯權。依審判實踐，筆者以為符合下列情形之一的，應當舉行聽證：(一)案件有重大影響的：(二)案件有較大爭議的；(三)申請執行標的額巨大的；(四)執行后果難以補救的；(五)僅以書面審查方式難以查清案件事實的；(六)其他認為需要聽證的。
為保證行政主體對重大案件處罰的公正性，行政處罰法第42條對行政主體作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等案件，設置了嚴格的聽證制度。若行政主體在行政程序中已行聽證，且認定案件事實較為清楚的，則無需在司法程序中再予聽證，以免無謂之作，浪費審判資源。
三、聽證主持的形式
由于此類案件的“非訴”性，使聽證審查的程序設計，不宜照搬訴訟程序。在利于查明案件事實的基礎上，當簡則簡，以求事半功倍。因此，在聽證主持的形式問題上，應當確立“合議庭組織聽證與主審法官組織聽證相結合”的原則，由合議庭視案件具體情況而定。對案情重大、復雜或者合議庭認為需要適用一般程序的案件，則由合議庭組織聽證。其他案件則適用簡易程序，由主審法官組織聽證。該原則的設立，有的放矢，繁簡得當，使聽證審查制度既不拘泥于形式，又注重了審查的實效，便于實際操作，能夠為大家所普遍接受。片面強調聽證案件一律由合議庭主持審查或一律由主審法官獨任審查，皆不足取。
四、聽證的告知與申請
許多行政行為的作出，多涉及其他公民、法人或者其他組織的利益。既然行政訴訟的理論和實踐已經賦予了利害關系人作為行政案件原告或第三人的訴訟地位，那么作為非訴行政案件的利害關系人當然有權對涉及自身利害關系的已被申請強制執行的行政行為提出異議，并申請聽證。
人民法院在立案后，應當向被申請人及利害關系人送達聽證告知書，告知書應當載明以下事項：(一)當事人的姓名或者名稱；(二)行政主體申請的事項；(三)據以執行的行政法律文書；(四)告知當事人有權要求聽證；(五)告知當事人申請聽證的期限。由于司法實踐中個別行政主體向法院所提交的行政文書與相對人簽收的文書不一致，也為了便于相對人或利害關系人了解非訴行政案件的啟動程序，有必要在送達告知書的同時，一并送達申請文書及行政文書的副本。聽證申請人請求聽證的，應當在收到告知書的合理期限內(一般以3日為宜)，書面提出聽證申請。聽證申請人無正當理由逾期未申請聽證的，視為放棄。但案情重大、復雜或者合議庭認為需要聽證的除外。為了合理配置審判資源，切實提高案件審查實效，不宜由合議庭全體成員對聽證案件直接進行審查，可以考慮由主審法官提前介入并先行書面審查，然后經合議庭決定是否適用聽證程序。對不符合規定情形的聽證申請，應當在收到申請之日起3日內書面告知聽證申請人不予聽證。
五、聽證的舉行
除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，聽證案件應當公開進行。人民法院應當在聽證3日前，將聽證的時間、地點、參加聽證的組成人員以及當事人的權利和義務書面告知當事人。當事人無正當理由拒不到庭參加聽證或者未經許可中途退庭的，不影響案件的裁決。依《若干解釋》第45條的精神，聽證應當采用“適當審查”的標準，主要圍繞以下內容進行：(一)行政行為是否生效并具有可執行內容；(二)申請是否超過法定期限；(三)被申請人是否履行行政義務；(四)案件是否屬人民法院管轄；(五)申請人和被申請人的主體資格；(六)行政行為是否符合主要程序；(七)行政行為是否具有主要根據、依據；(八)行政行為是否有其他明顯違法并損害被申請人合法權益的情形。由于案件的“非訴”性，聽證審查順序的設計應以利于查清案件事實為原則，突出實質，以簡為宜。整個聽證活動緊扣爭議焦點，按下列順序操作：(一)宣布聽證開始；(二)行政相對人或利害關系人宣讀聽證申請書；(三)行政主體陳述并舉證；(四)當事人陳述、申辯和質證；(五)宣布聽證結束。聽證筆錄是審查程序操作的載體，它客觀反映了整個聽證活動的全過程，真實載錄了雙方爭議的實質以及共同認可的內容。因此，它對于當事人雙方均具約束力，應當成為人民法院作出裁定的重要的參考依據。制作聽證筆錄，并由聽證組成人員以及當事人簽名或者蓋章，是固定證據的一種方式。聽證結束后，采取獨任聽證審查的，主審法官應當寫出聽證意見書，并經合議庭評議。采取合議聽證審查的，合議庭可以當庭評議，并作出是否準予強制執行的裁定。
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