[ 翟峰 ]——(2025-12-4) / 已閱304次
城市保障性公租房地方立法意義探論
•翟 峰
【內容提要】 城市保障性公租房地方立法之意義，即有利為國家層面相關的法律或行政法規的制定提供必要的經驗或借鑒，有利把城市保障性公租房的基本概念與主要特征通過法規條文予以規范，有利切實解決城市保障性公租房法治管理與現實需要制度相應銜接的問題，有利依法規范城市保障性公租房所具有的公共物品屬性，有利為城市保障性公租房建設促進當地經濟社會發展提供相應的法治保障。
【關 鍵 詞】城市保障性公租房 地方立法 意義 探論
2025年10月20日至23日在北京舉行中國共產黨第二十屆中央委員會第四次全體會議明確提出，“堅持盡力而為、量力而行，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，解決好人民群眾急難愁盼問題，暢通社會流動渠道，提高人民生活品質”“健全社會保障體系，推動房地產高質量發展，加快建設健康中國，促進人口高質量發展，穩步推進基本公共服務均等化”。筆者在學習領會四次全會公報的過程中，想到了城市保障性公租房地方立法的問題。因為，該問題既與“加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，解決好人民群眾急難愁盼問題，暢通社會流動渠道，提高人民生活品質”息息相關，又與“健全社會保障體系，推動房地產高質量發展” 切切相聯。
由此，筆者又聯想到近些年國務院出臺的《關于加快發展保障性租賃住房的意見》。其中，提到了要在有效改善城鎮戶籍困難群眾住房條件的同時，針對我國各地新市民、青年人等群體住房困難問題仍較突出的現狀，加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系，加快發展保障性租賃住房，促進解決好城市住房突出問題，全面促進全體人民住有所居目標的盡快實現。
據此，筆者即感到，若有關方面相應加快了發展和完善包括城市公租房（城市公共租賃房）在內的城市保障性租賃住房的地方性立法進程，這對于促進解決好大中城市符合條件的新市民、青年人（即既不屬于低收入階層，又不足以通過市場來買或者承租住房的群體——包括從大專院校畢業不久、剛踏入社會的學生，以及從外地遷移到城市來工作的群體）的住房突出問題，顯然是非常有必要的。
于此，筆者還回憶起了多年前自己尚在任職于省、市兩級人大代表期間，即在依法履行人大代表法定職責的相關調研和視察中，結合省域范疇內城市公共租賃房地方性立法時屬薄弱環節之實情，而對省域城市公共租賃房地方性立法意義曾進行過相關調研思考，并形成了當時領銜提交省人大會議并被大會主席團確定為專委會審議處理的《關于制定〈四川省城市公共租賃房管理辦法〉的議案》，從而為撰寫題為《城市保障性公租房地方立法意義探析》的本文奠定了相應基礎。
當時調研和思考的基本情況為：
筆者尚在任職于省、市兩級人大代表期間，即在省、市兩級人大常委會組織的省、市人大代表相關調研和視察中，結合本省域范疇內城市公共租賃房地方性立法尚屬空白之實情而展開了對省域范疇內城市公共租賃房地方性立法的調研。爾后，即形成了領銜提交省人大會議并被大會主席團確定為相關專委會審議處理的《關于制定〈四川省城市公共租賃房管理辦法〉的議案》。
爾后，筆者接著又先后在國家住建部主辦的《中國建設報》和《城鄉建設》雜志的有關版面和板塊發表了《盡早著手公租房管理》和《制定公共租賃房管理地方性法規的基本要點》等文，從而為本文撰寫奠定了相應基礎。
當時開展相關工作的具體方式為：
一是主要采用了問卷調研、座談調研、網上調查等方式，并多次到政府住房保障部門、保障性住房承建企業和城鎮“夾心層”進行實地調研和走訪調研。二是針對省、市當時地方政策的相關實際，結合省域范疇內城市公共租賃房的現狀，從而較為準確地把握了調研領域、調研內容和調研對象。
三是通過積極主動聯系和溝通而及時得到了省人大法制委相關立法專家的支持和指導，并以此為契機而充分調動了各方資源，從而使調研工作取得了事半功倍之效。
四是充分挖掘和利用好了當時特有的城市公共租賃房地方性立法的相關信息及其相應數據資源，從而開闊了思路，并在對其系統歸納和總結之后及時進行了整理和分析，以此發現了其中具有采用價值的相關調研素材。
如今，筆者根據過去已奠定的相關調研、思考和相應工作基礎，并結合當今相關方面的具體實情，于是即構成了這篇題為《城市保障性公租房地方立法意義》將要闡述的如下內容——
當年，國務院總理在全國人大會上作政府工作報告時即已特別強調要“重點發展公共租賃住房”，并具體提到了中央財政預算應擬安排比上年有一定增幅的相應規模的補助資金，并明確要求各級政府要多渠道籌集資金，大幅度增加相關投入。
據此，當時乃至此后的若干年，重點發展公共租賃住房即已成為我國建立和完善城市多層次、全覆蓋的住房保障和供應體系的重要和主要的舉措。
此前，國家在相應的一個時期，其“住房策”的重點一直落在“保障性住房建設，包括中央財政加大對廉租房建設和棚戶區改造的投資支持力度，有條件的地方試點把部分住房公積金閑置資金補充用于經濟適用住房建設”這個方面。
隨著2021年6月24日國務院辦公廳《關于加快發展保障性租賃住房的意見》的發布，全國各地堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，堅持以人民為中心，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，因而不僅突出了住房的民生屬性，擴大了保障性租賃住房供給，緩解了住房租賃市場結構性供給不足，而且加快推動了建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的保障性住房制度，加速推進了以人為核心的新型城鎮化，全面促進了全體人民住有所居目標的盡快實現。
尤其是圍繞保障性租賃住房的推行和實施而出臺的保障性住房租售并舉新政策，不僅有利保障性租賃住房與公租房、共有產權房共同構成的我國住房保障體系的完善，而且為解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題提供了小戶型、低租金、可租可售等多渠道的便利途徑。
正是由于國務院辦公廳《關于加快發展保障性租賃住房的意見》的及時出臺，因而近些年隨著我國各地扎實推進住房保障工作，在有效改善城鎮戶籍困難群眾住房條件的同時，針對我國各地新市民、青年人等群體住房困難問題仍較突出的現狀，加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系，加快發展保障性租賃住房，促進解決好大城市住房突出問題等，即明顯擺在了各地各級政府及其相關部門的重要議事日程上。
于此，筆者認為，“重點發展公共租賃住房”這一政策顯然針對的是符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題———即不屬于低收入階層，又不足以通過市場來買或者承租住房的群體———包括從大專院校畢業不久、剛踏入社會的學生，以及從外地遷移到城市來工作的群體。
而且，由于公共租賃住房是由政府或公共機構所有、用低于市場價或者承租者能夠承受起的價格向新就業職工出租的一種新型的保障形式，因而一方面體現了其充當與經濟適用房一樣的“以廉租房為主體”的補充角色，而另一方面則體現了作為中央政府的國務院可謂立意高遠的“住房策” ——即認清了自己所承擔的角色，不再以限地價限房價等“微觀調控”去控制市場房價漲落，而是回歸政府本分，提供公共產品，著力于建設“以廉租房為主體，以重點發展公共租賃住房和適度發展經濟適用房”的我國保障性住房體系。而與此相關的國家層面的政策、法規亦在逐步完善。
鑒于上述，筆者認為，我國各地在當前國家大政方針指導下結合本地實際完善其城市保障性公租房地方立法不僅已是時候，而且顯得尤為必要。若歸納，筆者認為這種必要性體現出來的意義主要表現在以下“五個有利”上：
其一、制定城市保障性公租房管理的地方法規，有利為國家層面相關的法律或行政法規的制定提供必要的經驗或借鑒。
多年來，隨著《立法法》的出臺和修改完善，雖然標志著中央與地方立法權限的劃分開始正式進入越來越完善的法治新時代，但中央與地方立法關系的基調則是由作為“法治化”最高依據的憲法確定的。
在憲法這一最高法律規范的指導下，我國無論何地，都有實施憲法、法律、行政法規和國家大政方針的義務。
一方面，地方立法可以使國家憲法、法律、行政法規和國家大政方針得以具體化，并使其在情況各異的全國各地得以有效推行。
另一方面，地方立法可以對國家憲法、法律、行政法規和國家大政方針的欠缺或不便操作之處，或中央立法不能獨力解決，或暫時不宜由中央立法解決的問題，加以補充，或使其通過地方性立法，而得以施行并便于操作。
因此，我國各地制定城市保障性公租房管理的地方法規，除了可為國家層面相關的法律或行政法規的制定提供必要的經驗或借鑒，亦可解決國家立法不能獨力解決或暫時不宜由國家立法解決的有關城市公共租賃住房管理方面的問題。
鑒此，我國各地制定城市保障性公租房管理的地方性法規，既可使我國各地按中央和國務院的總體要求及其相關大政方針，通過制定規范其城市保障性公租房管理的地方，促進其公共租賃住房管理工作的有序進行，又可使其以先行的城市保障性公租房管理的地方性法規，為國家層面相關的法律或行政法規的制定或完善提供必要的經驗或借鑒。
正因如此，所以筆者認為，我國各地在當前國家大政方針指導下結合本地實際制定其城市保障性公租房管理的地方性法規，既已是時候，又大有必要。
其二、制定城市保障性公租房管理的地方法規，有利把公共租賃住房的基本概念與主要特征等通過法規條文予以規范。
目前，我國對公共租賃住房的內涵和特性的理解主要依據的還是多年前由國家住建部、發改委、財政部、國土資源部等七部委（局）聯合出臺的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（以下簡稱“意見” ）。因為，該“意見”在解釋公租房政策時稱，“由于有的地區住房保障政策覆蓋范圍比較小，部分大中城市商品住房價格較高、上漲過快、可供出租的小戶型住房供應不足等原因，一些符合條件的新市民、青年人等住房困難的群體，以及城市中一些中等偏下收入住房困難家庭因無力通過市場租賃或購買住房的住房問題較為突出的群體。而隨著城市化、城鎮化的快速推進，新職工的階段性住房支付能力不足矛盾日益顯現，外來務工人員居住條件也亟需改善。
鑒此可見，大力發展城市公共租賃住房，確實應是完善住房供應體系，培育住房租賃市場，滿足城市中一些符合條件的新市民、青年人等住房困難的群體，以及城市中一些中等偏下收入住房困難家庭因無力通過市場租賃或購買住房的住房問題較為突出的群體基本住房需求的重要舉措。
正是鑒于上述，所以我國各地在制定城市保障性公租房管理的地方性法規時，即有必要把公共租賃住房的基本概念與主要特征通過法規條文予以規范。
也就是說，我國各地制定的城市保障性公租房管理地方性法規，有必要把公共租賃住房的基本概念與主要特征規范為：⑴是國家住房保障體系的一部分；⑵需求對象的限制性，即著重滿足城市符合條件的新市民、青年人等住房困難群體的基本住房需求；⑶帶有明顯的社會福利性質；⑷政府干預或參與；⑸租售并舉；⑹非營利性；⑺租賃價格的優惠性，租金低于同地段同品質市場租賃住房租金；⑻退出的靈活性；⑼以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主等。
同時，制定城市保障性公租房管理的地方性法規，還有利把公共租賃住房在土地、金融、稅費、價格等主要方面的支持政策，用法規條文予以規范。
如對其土地支持政策，可通過法規條文作如下規范：利用集體經營性建設用地、企事業單位自有閑置土地、產業園區配套用地等發展公共租賃住房，相關用地使用權出租、出讓及其最高年限等參照住宅用途的國有建設用地執行。
而對其金融支持政策，可通過法規條文作如下規范：支持銀行業金融機構以市場化方式向保障性租賃住房自持主體提供長期貸款，支持發行金融債券、企業債券等用于公共租賃住房建設運營。
而對其價格支持政策，可通過法規條文作如下規范：公共租賃住房的用水、用電、用氣價格按照居民階梯價格標準執行。
而對其稅費支持政策，可通過法規條文作如下規范：利用非居住存量土地和非居住存量房屋建設公共租賃住房，取得公共租賃住房項目認定書后，可享受住房租賃增值稅、房產稅等稅收優惠政策；對于公共租賃住房的建設用地以及按照政府規定價格租賃給保障對象的用地，免征城鎮土地使用稅、土地增值稅、印花稅等。
其三、制定城市保障性公租房管理的地方法規，有利切實解決公共租賃住房法制管理制度滯后的問題。
由于我國公共租賃住房建設剛剛起步，其管理制度暫時滯后在所難免。因此，我國各地有必要通過制定其城市保障性公租房管理的地方性法規，切實解決公共租賃住房法制管理制度相對滯后的問題。
例如，我國各地有必要通過其城市保障性公租房管理法規的制定，針對本地政府持有公共租賃住房房源現狀、后續維護、更新改造及管理方面等方面需要投入大量人力、物力和財力等問題，以及相對其省域范疇內的部分城市雖有公共租賃住房管理辦法，但從省域范疇內層面上來看還缺乏統一規范的法規的問題，以及公共租賃住房的資格審核和后續管理將是一項非常復雜的工程和各地建設標準差異較大，缺乏統一的約束性等問題，有必要通過制定其城市保障性公租房管理的地方性法規，切實解決上述本域范疇內公共租賃住房法制管理制度相對滯后問題。
此外，制定城市保障性公租房管理的地方性法規，還有利通過完善其相關管理法治制度，確保其通過公平合理分配公共租賃住房而逐步達到既解決中等偏下收入家庭的住房困難問題，又實現合理遏制部分城市房價過快上漲的目標。
例如，針對近年來我國一些城市中等偏下收入家庭、新就業職工以及外來務工人員的住房困難問題，通過省域范疇內的城市公共租賃住房管理的地方性法規的及時制定，依法規范并促進其加快發展和大幅度增加公共租賃住房供應，以便在逐步解決中等偏下收入家庭的住房困難問題的同時，也做到進一步貫徹落實好2021年6月24日國務院辦公廳《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，從而使我國各地省域范疇內的大中城市，特別是房價過高、上漲過快的城市的房地產市場能夠得到平穩健康發展。
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