[ 孫倩 ]——(2006-5-9) / 已閱18019次
論《公民權利和政治權利國際公約》的個人來文機制
孫倩
摘要：個人向條約監督機構申訴是現代人權領域的一個重要發展。在國際人權保護的實施制度中，個人來文機制是重要的組成部分。有若干個人權條約建立了這一制度，其中包括《公民權利和政治權利國際公約》。個人來文制度是通過公約監督機構的工作得以運作。人權事務委員會是《公民權利和政治權利國際公約》的實施機構，它主要從事三方面的工作：審議締約國報告、做出一般性意見和受理個人來文。人權事務委員會通過審議個人來文，對締約國履行《公約》義務起到了一定的促進作用。同時，由于某些原因，人權事務委員會在個人申訴機制中的作用發揮的有限，其工作面臨挑戰。
關鍵詞：監督機構，人權事務委員會，個人來文，
承認個人人權包括在國際法的內容中，承認國際審判或監督機構可以受理個人關于人權受到侵犯的申訴，是長期以來意識形態領域、社會和政治領域演化的結果。1977年成立的人權事務委員會是這種演化中的里程碑。 人權事務委員會是根據《公民權利和政治權利國際公約》（下稱《公約》）設立的條約監督機構，自成立以來，在促進締約國履行《公約》義務方面起到了一定的作用，尤其是通過對個人來文的受理。但由于《公約》沒有授予人權事務委員會進行管轄的強制權力，沒有對其做出的裁決賦予有法律拘束力的性質，使得人權事務委員會在個人來文機制中作用的發揮受到限制。
一、個人來文機制的概況
《公約》任擇議定書規定了個人來文制度，個人來文制度是締約國政治妥協的產物。但只有締約國加入《議定書》時，委員會才有權受理聲稱該締約國侵犯《公約》所保護的個人權利的來文。議定書條款在規定該制度時采取了審慎的態度，采取“來文”的措辭而不是“申訴”，對委員會就來文做出的決定只是“意見”而不是“判決”，表明了委員會不是司法機構，也不具有準司法性質的職權。根據議定書第1條，委員會有權接受并審查締約國管轄下的個人聲稱為該締約國侵害公約所載任何權利的受害者的來文。如果向委員會提交來文的個人不能自認自己是或適當代表依《公約》所享受的權利遭到侵犯時，該來文不予受理，如第816/1998號來文（Tadman訴加拿大）正是基于這項理由而被宣布為不予受理的。在有些情況下，聲稱權利受到侵犯的個人并不了解向委員會申訴的程序和格式，這就需要律師的幫助。這點委員會是允許的，但律師必須證明他們得到真正受害者請其作為代表的授權或有具體情況證明阻止律師得到此種授權，或鑒于律師過去與據稱受害者之間的密切關系，可以正當地假定受害者實際上授權律師向委員會提交來文。當然，代理人不一定是律師，如果聲稱受害的人不能親自提交來文，委員會可以受理由另一個人代為呈交的來文，但必須證明他或她是上述受害者的代理。凡與聲稱其權利受到侵害者無明顯聯系的第三方不得送交來文。 委員會收到個人來文后，６個月內被控違反公約的締約國應書面向委員會提出解釋或聲明，說明原委。《公約》第3條規定，如果被認為是濫用此項呈文權、或不符合公約的規定者，委員會將不予受理。為了防止有人濫用來文機制，《議定書》規定來文應具名。根據《公約》第5條，委員會不得審查任何個人來文，除非已斷定：同一事件不在另一國際調查或解決程序審查之中或該個人對可以運用的沒有不合理拖延的國內補救辦法悉已援用無遺。委員會應舉行非公開會議審查個人來文，他們的來信和委員會關于個人案件的其他文件均予以保密。審查過程中，委員會參照該個人及關系締約國所提出的一切書面資料并把提出申訴的個人和被指稱侵害這些個人權利的國家置于平等的地位，每一方都有機會對方的論據提出意見。委員會尚不具備獨立的實情調查職能，但委員會有義務審議當事各方提供的所有材料。委員會認為：對個人的人權受到侵害的申訴只作籠統的駁斥是不夠的。在審查各方提交資料的基礎上，委員會僅就案件的是非曲直發表意見。到目前為止，委員會在審查個人來文時，沒有尋求以被控違反公約的締約國的口頭辯論形式來補充書面材料，更沒有證人證言。議定書對個人來文的程序及委員會如何處理可受理的個人來文沒有做出具體規定。受理個人來文后，委員會必須決定公約締約國是否侵犯了公約項下的權利并向關系締約國及該個人提出其意見。對于委員會應采取什么樣的形式提出其意見及這些意見的地位如何：建議性的還是有拘束力的，議定書沒有相關規定，更沒有受害個人如何獲得補償的規定。盡管如此，議定書確立的個人來文機制在某種程度上加強了對締約國的監督力度。從個人來文機制的建立過程，我們可以看出許多公約締約國畏懼并排斥此機構的建立，所以《公約》本身條款沒有建立個人來文機制的規定，而是規定在晚于其后多年的議定書。因為議定書是任擇性質的，所以締約國有權選擇接受或不接受議定書，只有當來文指控的國家是《公約》及其議定書的締約國時，人權委員會才可以接受和審議這類來文。目前，很多人口大國，如中國，美國等不是議定書的締約國。毫不奇怪，只要參加議定書是完全自愿的話，那么，這種情況就不會有所改變。
二、委員會對個人來文的裁決及目的
（一）、委員會對個人來文的裁決
個人來文程序首先要求呈送到委員會的來文所涉及的問題已經經過國內司法或行政程序的處理。因此議定書規定該來文者必須用盡可以運用的沒有不合理的拖延國內補救辦法。但委員會處理個人來文決不是國內司法或其他救濟程序的延續，它是獨立的程序。盡管委員會在它的處理意見中可能會要求關系國對侵權行為給受害人合理的補償，但它不會再把案件發回關系國，也不會把它的意見直接送給關系國的國家機關，它只把處理的意見直接交給關系國。《公約》及其議定書沒有在締約國與人權事務委員會之間建立組織上的關系，同樣其他人權條約建立的監督機構與締約國之間也是相互獨立的，不存在隸屬關系。這些獨立的監督程序與傳統的審判或法院組織機構的區別是很明顯的。首先從委員會的委員選擇標準來看，《公約》第28條規定，委員應具有崇高道義地位和在人權方面有公認的專長，僅僅是建議締約國考慮使若干具有法律經驗的人參加委員會的有用性，但事實上委員會基本是由從事律師、法官或檢察官的人員組成的。在每年三次的為期三周的會議日程外，委員們一般會繼續從事他們初始的工作。盡管他們被要求是以個人身份而非政府代表的身份從事工作，但從人權事務委員會的歷史我們可以看到有些委員會成員還同時在其政府部門中擔任職務。所以委員們或多或少還是會受到本國的一些影響，在具體的工作中可能維護其本國的利益。
委員會只接受書面形式的個人來文及關系國向委員會提出解釋或聲明的書面資料，盡管從議定書第5條（1）中并不能得出禁止口頭程序的結論。 根據議定書第5條（3）的規定，所有審查個人來文的會議都是不公開的。審查個人來文時的程序過程，被委員會視為機密 ，盡管委員會在隨后的“意見”中會對此詳細敘述。委員會秘書處首先做出“意見”的初稿，然后交給會前工作組，工作組在修改后把它交給委員會全體成員會議討論。委員會18個成員應全都出席會議以達成一致意見，如果有的成員確實不能到會的話應寫出書面的贊成或反對意見。議定書沒有規定委員會“意見”對締約國的法律效力和救濟措施。所有對委員會及其職能的條款規定都與國內法院對法官和司法程序的要求形成鮮明對比，如委員會審查案件的不公開性。盡管委員會與法院有根本不同的特征，但很明顯，個人來文程序也是做出裁決的一種形式。從本質上說，它是獨立專家裁決個人對締約國侵犯條約規定的個人權利的控訴的過程，委員會專家依據個人來文中列明的事實和國家提出解釋或聲明中的事實或本委員會發現的事實，運用公約對有關權利的規定做出有利于一方的裁決。委員向關系締約國提出裁決“意見”并提出對其侵犯公約權利所造成的傷害進行適當補償的建議。但對具體人權問題缺乏后續行動。近二十年來，委員會為了使個人來文機制更接近典型的裁決體系而不斷地對公約及議定書進行解釋，如委員會認為，議定書沒有規定委員會對個人來文處理決定對締約國有拘束力并不意味著締約國可以自由選擇遵守或不遵守委員會的決定。締約國有義務提供委員會決定中建議締約國采取的補救措施，這一義務來源于公約和議定書的規定。是否能通過對議定書的修改的方式來規定委員會的決定對締約國有拘束力以彌補議定書的不足，至少在目前還不能確定，因為這要取決于締約國的意愿。
（二）裁決的目的
委員會通過個人來文的裁決程序要達到什么目的？要回答這個問題，我們首先可以考慮一下國內裁決程序設立的目的：法院可以提供非武力解決爭議的方式，可以使受到政府或其他個人濫用權利傷害的人獲得補償而且通過法院解決爭議促進社會發展等等。當然，人權事務委員會不能實現上述任何目的，它不是國家體系的一部分，事實上與國家司法體系也沒有關系。人權事務委員會的職能是對國家侵犯公約權利的行為做出裁決。無論如何，它僅能處理一小部分案件。在國家法律體系內，只有歐洲國家的憲法法院的工作更類似于委員會的工作。從委員會成立的目的來看，委員會可以行使其他類型的裁決機的三種功能的任何一種：（a）對其管轄范圍內的個人案件做出公正判決、解釋法律原則 (b)保護公約項下的權利(c)解釋公約以使委員會與締約國、政府組織、非政府組織開展有效的對話與合作。雖然委員會與法院有根本的區別，委員會也可以像歐洲和美洲人權法院一樣為人權法的解釋與發展做出貢獻。如前所述，委員會對人權案件的裁決很類似于歐洲國家的憲法法院，然而，不同的是委員會缺少正式授權和聲望地位，基于此，它對普遍人權發展的作用會相應減弱，但這種差距會逐漸縮小。提高委員會的法律地位可以提高它的裁決的影響力。公約及議定書都沒有規定委員會的裁決對締約國的拘束力，但由于委員會是公約的唯一監督機構，它的主要三個方面的活動也只與公約有關。即使是把公約納入國內法的國家法院也不能像委員會一樣對公約做出引起國際關注的解釋。作為解釋公約的一種形式，裁決比“一般性”意見更有優勢，因為它來自于具體的爭議，而“一般性意見”則很抽象。
三、委員會在個人來文機制中的作用及當前面臨的挑戰
委員會在促進和實施《公約》規定權利方面到底起了多大作用呢？委員會步履為艱的實踐表明：在《公約》及議定書的起草階段，起草者應該明確賦予委員會履行不同職責的權利并確定這些職責的目的。而且在敘述委員會的職責時應采用更強有力的文字，例如，《公約》可以規定授權委員會對締約國依具體的方式“適用”公約，“實施”或“發展”公約規定的權利，也可以規定委員會可以通過在審議締約國報告后作出的意見、向所有締約國做出一般性意見及審查個人來文后的意見的方式詳盡地解釋公約規定的權利。事實上，起草者們沒有這么做，導致委員會在履行職責時時常陷入困境。實踐中，委員會解決困境的方式就是盡可能地少做評價，在必須做時就以極其謹慎的態度，采取謹慎的措辭。《公約》第40條以蒼白無力的語言規定了委員會的功能和工作的程序。根據第40條，締約國的定期報告交由委員會“審議”， 委員會應“研究”本公約各締約國提出的報告，并應把它自己的“報告”以及“它可能認為適當的一般建議”送交各締約國。《公約》議定書中有關個人來文的規定更能說明以上的問題。議定書第1條和第5條規定，委員會有權“接受”并“審查”個人來文；委員會舉行“不公開 ”的會議審查個人來文；委員會應向關系締約國提出其“意見”。但議定書的序言中明確地表明為了《公約》達成的目標和實施《公約》各項規定，授權委員會接受并審查個人來文，筆者認為由于議定書具體條款對委員會審查個人來文的規定限制太死，委員會能在多大程度上實現《公約》對個人權利的保護目的是有疑問的。委員會不是司法機構，也不具有準司法性質的職權，它就個人來文做出的決定只是“意見”，對締約國沒有法律約束力。 人權事務委員會也沒有自己的執行機構，這些意見要通過成員國得到落實。遵不遵守委員會的“意見”，完全取決于關系國的自覺，議定書本身沒有規定任何防止關系國不遵守“意見”的有效措施。相比較《公約》規定委員會職責的無力的措辭，《公約》在規定締約國的義務方面采取了強有力的語言，規定了直接的強制性義務。如，《公約》第2條在規定締約國的義務指出：“本公約每一締約國擔尊重和保證在其領土內和受其管轄的一切個人享有本公約所承認的權利，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身分等任何區別；本公約每一締約國承擔按照其憲法程序和本公約的規定采取必要的步驟，以采納為實施本公約所承認的權利所需的立法或其他措施；保證任何一個被侵犯了本公約所承認的權利或自由的人，能得到有效的補救；保證合格當局在準予此等補救時，確能付諸實施。” 然而，如果締約國違反它應承擔的條約義務該如何承擔責任，是通過人權事務委員會還是由公約其他締約國采取措施？《公約》沒有明確的規定。事實上，盡管人權事務委員會是監督《公約》實施的機構，但由于委員會本身性質的局限性，它在強制締約國履行義務方面沒有起到應有作用。除《公民權利和政治權利公約》外，其他公約也有類似情況存在，即公約規定了締約國的嚴格義務，而監督公約實施的機制卻在真正促進公約實施方面軟弱無力。筆者認為，為了更好地實現《公約》規定的個人權利，防止締約國違反《公約》規定的義務，應加強人權事務委員會的監督力度，在一定情況下賦予人權事務委員會采取制裁措施的權利。
人權事務委員會是根據《公民權利和政治權利公約》成立的，它的三個方面的活動沒有涉及其他人權公約及習慣法，但考慮到《公約》規定的權利范圍和它的締約國數目，它們并沒有在多大程度上限制公民權利和政治權利的范圍。《公約》規定的權利范圍主要反映在五個大類的權利，締約國對這五類的侵犯權利可能會通過個人來文的方式呈送到委員會。這五大類的權利是：第一：個人人身的權利，如生命權、免受酷刑、不得被任意逮捕或拘禁。第二：逮捕或拘禁等限制人身自由應符合合法的程序及剝奪個人自由時司法的公正。第三：不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身分等，平等保護的原則。第四：人人有權享受思想、良心和宗教自由、有權持有主張、有自由發表意見的權利、人人有權享受與他人結社的自由；對這些權利的限制僅限于法律所規定的以及為保障公共安全、秩序、衛生或道德、或他人的基本權利和自由所必需。第五：直接或通過自由選擇的代表參與公共事務的權利。《公約》還有些條款不在上述歸類的范圍內，如《公約》第1條規定的“民族自決權”，委員會在其 “意見”中指出此權利不在個人來文的范圍內，以及《公約》23條規定的有關家庭關系的權利 和第 27 條規定的基于人種的、宗教的或語言的少數人享有自己的文化、信奉和實行自己的宗教或使用自己的語言的權利等。多年來，“自決權”等上述權利在國際和國內社會引起了包括政府行政機關、立法機關、法院及學者、非政府組織等在內的廣泛討論，它們主要強調了實施這些權利的困難。其中大部分的困難也是實施其他權利所面臨的問題。人權條約和各國憲法規定的權利范圍，對確定一個社會的性質有重要作用。在這些條款中，它們以莊嚴的形式表達了人類崇高的理想。但是由于語言、文化的差異，不同文化背景的國家對這些權利時可能會有不同理解，這些權利自身產生矛盾或與政府言論矛盾就不可避免，如隱私權和言論自由、公正審判和新聞自由、平等保護和宗教自由及保護國家安全等。為了更好地實現公約的目標，統一解釋各項權利的含義和它們之間的界限是有必要的，也是急需解決的問題。在解釋這些權利的同時還應該擴大締約國在尊重、保護和促進這些權利的義務。當然，這些解釋的工作應該由國際社會而非各締約國國內程序來完成。長期以來，國際法從國家實踐中發展了很多與大部分國家利益和行為有關的法律原則，如，外交特權與豁免、公海及專屬經濟區的航行權等。但國際人權條約及相關的國際法如維護和平的原則、武裝沖突中的人道主義規則等的發展卻與國際法發展的一般規律不一致。對大多數國家來說，人權條約規定的權利是它們追求的夢想，而不是它們現在的成就。它們的理想不是置身于政府行為之中，而是超越政府行為以上。
理想與現實之間的差距及各國文化的差異是人權目標實現的障礙。國際裁判機關不可避免地對這一差距和它產生的緊張局勢反映敏感。即使是擁有自由與民主傳統的國家在，法院在判決涉及個人權利的案件時，也很少能得到政治支持。法院自由裁量的余地也相應地受到限制，至少是在做出指責和規制政府行為的判決時是如此。 與國內法院比較起來，國際人權機構面臨更難以克服的文化和傳統的差異，就這些差異的問題在國際社會中引起了文化的普遍性與相對性的討論。就《公民權利和政治權利公約》來說，它包括了從締約國一致同意的禁止酷刑的條款（事實上很多國家都存在違反此條的行為），到爭議激烈的權利條款，如男女平等或信仰平等，對言論自由或結社自由的限制，有關家庭的權利及參與公共事務的權利等。這正是《公約》給人權事務委員會帶來的挑戰，締約國對一些權利的爭論和理解的不一致，使得人權事務委員會在處理個人來文時面臨很大困難。《公約》個人來文程序的嚴格性也說明了這一問題。人權事務委員會在成立后的15年里,共處理了有關36國的468件申訴,接受率僅為3%,而歐洲人權監督機構接受個人申訴的比例為50%。 另外，隨著來文數目的增加，處理來文的專業人員的減少；越來越多的來文是以現有專業人員無法掌握的文字提交的；工作人員抽不出人力來尋找資源和人力支持委員會對違反行為的案件采取后續行動等等都是委員會在工作中面臨的困難和挑戰。
目前，雖然國際社會已制訂大量的人權文件，但在人權規范與人權理想的實現仍取決于政治意愿的今天，這些普遍性的文件作用沒有充分發揮。但可喜的是大部分國際人權公約成立了監督機構，這是半世紀前人權運動的成果。盡管這些機構有自身的不足，但起碼比僅靠宣言性的文件來保護人權的方式更進步，為我們促進人權發展提供良好開端。隨著批準《公民權利和政治權利國際公約》和《議定書》的國家數目日益增多及締約國對委員會工作的重視和支持，人權事務委員會的影響力完全有可能具有普遍性。通過公約的解釋和加強與締約國的對話與合作，人權事務委員會也將會在保護公約權利方面扮演重要角色。
參考書目：
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