[ 葉知年 ]——(2006-4-17) / 已閱28760次
論人民調解協議的性質和效力
葉知年
摘 要 如何界定人民調解協議的性質和效力，直接影響到我國人民調解制度的發展前景。本文認為，符合條件的人民調解協議具有民事合同的性質；人民調解協議的生效、無效和被撤銷應適用《合同法》及相關法律的規定；人民調解協議不具有強制執行的效力，但有例外情形。
關鍵詞 人民調解 協議 性質 效力
人民調解協議是在人民調解委員會主持下，雙方當事人經協商，自愿達成的解決他們之間糾紛的協議。我國《民事訴訟法》第16條第二款規定：“人民調解委員會依照法律規定，根據自愿原則進行調解。當事人對調解達成的協議應當履行；不愿調解、調解不成或者反悔的，可以向人民法院起訴。”由于這一規定對人民調解協議的性質和效力未作出明確的規定，致使人民調解制度的作用不能得到充分發揮。因此，有必要從理論上和立法上對人民調解協議的性質和效力作一界定。本文擬就這一問題進行探討，以求教于大家。
一
民間調解在我國有著悠久的歷史，已經潛移默化地融合到我國的政治、哲學、宗教、倫理、道德、社會民情和民族心理素質之間。我國的人民調解制度，是從中國古代的民間調解活動逐漸演變而來，是中國共產黨在陜甘寧邊區時期創造發展起來的具有中國特色的法律制度。1931年11月的《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》中便規定了地方政府的調解職能。1942年的《晉察冀邊區行政村調解工作條例》，1943年的《陜甘寧邊區民刑事案件調解條例》等等，將人民調解制度進一步制度化、法律化。①新中國成立半個多世紀以來，在各級黨委政府的領導下和人民法院的指導下，人民調解工作繼承和發揚我國民間調解的優良傳統，經歷了新民主主義革命和社會主義革命與建設的實踐，不斷發展和完善。特別是黨的十一屆三中全會以來，人民調解工作進入了健康快速發展的時期，機構逐步健全，工作逐步規范，在促進經濟發展、維護社會穩定、實行群眾自治、加強社會主義民主法制建設、推動社會全面進步中發揮了重要作用，做出了積極的貢獻。實踐證明，人民調解已成為解決社會矛盾糾紛的重要途徑和有效方法之一，成為開展社會治安綜合治理、維護社會穩定的一支重要力量，是人民群眾自我管理、自我約束和自我服務的一項優良制度，是我國社會主義民主法制建設的重要內容。人民調解制度在國際上享有“東方經驗”、“東方一枝花”的美譽。無論是發達國家還是發展中國家，都在學習我國的人民調解制度，并結合其本國的歷史文化和法律制度加以發展。如挪威制定了《糾紛解決法》，規定訴訟外調解是訴訟的必經程序，經調解達成的協議可強制執行。瑞典95％的民事糾紛都依靠調解（含訴訟外調解和訴訟內調解）來解決。日本頒布了《民事調解法》，規定調解協議書具有與判決書同等的法律效力。近年來，美國也很重視推行調解制度，認為調解能防止矛盾激化，降低司法成本，維護和諧的人際關系。美國制定了《解決糾紛法》，鼓勵各地成立民間調解組織、實行民間調解制度。英國把調解制度稱為“糾紛解決替代措施”，推行的效果也是明顯的。澳大利亞把用調解等替代方式解決民事糾紛作為司法改革的重要內容之一，在20世紀90年代成立了“全國非訴訟調解理事會”，協助政府制定調解政策，指定調解工作。②
隨著社會主義市場經濟的深入發展，人民調解面臨新的形勢。當前，我國正處在從傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡的轉型期，各種體制、觀念和利益的碰撞，引起在整體利益、根本利益一致前提下的社會矛盾糾紛的增多。這些社會矛盾糾紛如果得不到及時化解，就有可能發展為群體性事件，甚至激化為刑事犯罪案件，影響社會穩定和經濟文化的發展。在這樣的情況下，及時化解各種社會矛盾，消除各種不安定因素，維護社會穩定，就顯得更加重要。人民調解作為維護社會穩定的“第一道防線”，任務越來越重。但是，目前人民調解工作還不能完全適應形勢發展的需要，近年來調解糾紛的數量呈逐年下降趨勢，與全國法院第一審民事案件受理數的比例已從20世紀80年代初的17:1降至2001年的1.7:1左右。出現這一狀況的原因有多方面，但是人民調解協議缺乏法律約束力，是制約人民調解工作發展的重要因素。
為進一步規范和發展人民調解工作，充分發揮人民調解工作對化解社會矛盾、維護社會穩定的作用，促進全社會“誠信”意識的培養和良好社會風氣的形成，有利于社會穩定長效機制的形成，最高人民法院于2002年9月5日通過了《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》（以下簡稱《若干規定》），第一次從司法解釋上對人民調解協議的性質和效力作了明確的規定。這一規定具有重要意義：（一）為人民調解工作注入新的生機與活力，促進人民調解制度的進一步完善。由于《民事訴訟法》第16條第二款對人民調解協議的性質和效力規定不明確，當事人可以隨意反悔，這就挫傷了調解人員的積極性，影響了人民調解工作的開展。結果是，不少地方的人民調解沒有起到“第一道防線”的作用，增加了人民法院的負擔，人民調解的作用得不到充分發揮。《若干規定》對人民調解協議的性質和效力作出明確的規定，必將充分調動廣大調解人員的積極性，推動人民調解工作的發展。（二）為人民法院公正審理涉及人民調解協議的民事案件提供依據。由于《民事訴訟法》第16條第二款對人民調解協議的性質和效力規定不明確，人民法院往往不認可人民調解協議的效力，而是針對原來發生的民事糾紛作出裁判。《若干規定》對人民調解協議的性質和效力作出明確的規定，為人民法院公正高效地審理這類案件奠定良好的基礎，有利于實現“公正與效率”的工作主題，人民法院將真正成為化解社會矛盾的最后一道防線。（三）為當事人建立一種人民調解和民事訴訟協調發展的良性糾紛解決機制。民事訴訟機制與非訴訟機制相比，盡管有諸如權利實現的直接強制性和復雜的程序權利保障機制，但同時存在若干短處。最突出的有：1、解決糾紛的成本高。2、解決糾紛的周期長。3、解決糾紛的剛性化。③人民調解制度正好可以克服上述弊端，它具有方便快捷、成本低、效率高的優點，具有廣泛的可適用性。但是，人民調解在解決民事糾紛方面的功效完全建立在當事人之間的道德自律基礎上。沒有較強的道德自律，人民調解便很難發揮作用。要解決這一問題，就必須借助于國家強制力。《若干規定》對人民調解協議的性質和效力作出規定，可以通過人民調解制度與民事訴訟機制的連接，確保人民調解協議的法律約束力，并通過人民法院的強制執行力保障當事人權利的實現。
二
人民調解協議的性質如何界定，是人民調解實踐中不可回避的問題。對此，學者間存有爭議。第一種觀點認為，人民調解協議是人民調解委員會依照職權對具體的法律關系依法加以確認的法律文書，具有強制執行的效力，其理由是人民調解協議具備了法律行為效力的四個要件：1、組織合格。制作人民調解協議的主體是國家法律規定的人民調解委員會。2、內容合法。人民調解協議的內容符合國家法律法規、政策的規定。3、意思表示真實。人民調解協議的達成完全出于當事人的自愿。4、形式合法。人民調解協議采用了書面形式。第二種觀點認為，人民調解協議不是人民調解委員會依照職權對具體的法律關系加以確認的法律文書，當事人不履行協議，不能由人民法院強制執行，而應通過訴訟程序來解決。其理由是：1、人民調解委員會既不是審判機關，也不是仲裁機構，不具有審判權和仲裁權。2、調解人員的法律政策水平普遍較低，難以勝任判斷違法與否的工作。3、歷史上雖然曾經把人民調解協議視為與人民法院調解協議具有同等效力的法律文書，但那是當時法制不健全的產物。第三種觀點認為，人民調解協議是人民調解委員會主持協商、認可和制作的糾紛雙方當事人同意的、具有一定權威性和社會約束力的群眾自治組織的調解文書。它既不是一種民事合同，也不是一種法律文書，其性質從屬于人民調解的性質，是由調解主持者人民調解委員會決定的。而人民調解委員會是基層群眾自治組織，它調解民事糾紛，是一定范圍或者社區內群眾的一種民主自治活動。第四種觀點認為，人民調解協議是雙方當事人訂立的一種特殊形式的民事合同。其理由是：1、人民調解協議與一般民事合同具有不少共性。二者均是雙方當事人意思表示一致的結果；二者都是雙方當事人為確立、變更、終止民事權利義務關系所達成的協議；二者都是雙方當事人在地位平等的基礎上自愿達成；二者均具有一定的法律約束力。2、人民調解協議具有某些不同于一般民事合同的特殊性。諸如人民調解協議的達成是為了解決當事人之間的糾紛；人民調解協議是雙方當事人必須在人民調解委員會的主持下達成；人民調解協議應當有調解人員的簽字和人民調解委員會加蓋的印章方能成立等等。第五種觀點認為，人民調解協議是一種民事程序合同。其理由是人民調解協議符合民事程序合同的兩個特征：1、具有典型的合同契約形式。它是雙方當事人在平等自愿的基礎上意思表示的一致，但不屬于任何一種民事合同。2、具有程序上的法律效力。即它的法律效力是階段性的，若當事人依法啟動解決同一糾紛的新程序，盡管它仍然具有一定的法律意義，但其法律拘束力自然喪失。④
上述諸觀點中，第一種觀點違背了《人民調解委員會組織條例》第9條“人民調解委員會主持下達成的調解協議，當事人應當履行。經過調解，當事人未達成協議或者達成協議后又反悔的，任何一方可以請求基層人民政府處理，也可以向人民法院起訴”的規定和《民事訴訟法》第16條第二款的規定，不符合我國現階段基層司法工作的實際。第二種觀點在內容上雖然沒有錯誤，但未明確界定人民調解協議的性質。第三種觀點在內容上亦沒有錯誤且比較明確，但將人民調解協議定性為一種“調解文書”，有語義循環之疑。第五種觀點將人民調解協議界定為民事程序合同，但又不承認這種合同在訴訟程序上的法律拘束力，本身是自相矛盾的。第四種觀點抓住了人民調解協議的實質，對人民調解協議的性質作了準確的定性。正因為如此，《若干規定》采第四種觀點，將人民調解協議的性質界定為一種特殊的民事合同。
《若干規定》第1條規定：“經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協議，具有民事合同性質。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除調解協議。”根據這一規定，對人民調解協議的性質應從以下三個方面理解：
（一）人民調解協議是民事合同。民事合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。它具有如下法律特征：1、是兩個或者兩個以上當事人的民事法律行為；2、是以設立、變更、終止民事權利義務關系為基本內容或者目的協議；3、必須具有確定性和可履行性。因此，凡是在民事主體之間就財產利益或者某些身份利益所自愿達成的協議，均屬民事合同。當事人在合同訂立過程中所采用的不同協商方式，不能改變民事合同本身的性質。人民調解協議無論是設定當事人之間的民事權利義務關系或者是變更當事人之間既存的民事權利義務關系，或者是終止當事人之間既存的民事權利義務關系，均不影響其民事合同的性質。人民調解委員會主持并促使雙方當事人通過自愿協商達成調解協議，如同當事人通過中間人的協助或者協調而達成的買賣協議一樣，并不改變人民調解協議的合同性質。⑤
（二）人民調解協議是特殊的民事合同。根據《若干規定》第1條的規定，人民調解協議要具有民事合同性質，應當符合下列條件：1、雙方當事人的糾紛經人民調解委員會調解。依《人民調解委員會組織條例》第7條第一款的規定，人民調解委員會根據當事人的申請及時調解糾紛；當事人沒有申請的，也可以主動調解。2、人民調解協議具有民事權利義務內容。雙方當事人經過協商，對如何解決他們之間的糾紛達成一致意見，這實際上是對其民事權利的處分，因而這種協議具有民事權利義務內容。3、人民調解協議必須采取書面形式。依《人民調解委員會組織條例》第8條第二款的規定，人民調解協議有兩種書面形式，即調解筆錄和調解協議書。4、人民調解協議應當由雙方當事人簽字或者蓋章，并加蓋人民調解委員會的印章。可見，人民調解協議不同于一般民事合同，具有自己的特點，比一般民事合同真實合法。
（三）既然人民調解協議具有民事合同性質，當事人就應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除調解協議。當事人一方不愿履行人民調解協議，另一方向人民法院起訴的，人民法院將依法審查人民調解協議的效力。只要人民調解協議符合法定有效條件的，人民法院就應當維護人民調解協議的效力，當事人就應當按照人民調解協議的約定履行自己的義務，不得再以原民事法律關系為根據向人民法院起訴。
三
人民調解協議是否具有法律效力，是人民調解實踐中不可回避的又一問題，這可能也是許多人對人民調解制度持懷疑態度的重要原因。日本學者谷口安平認為，“今天我們的社會生活的意識中已經滲透了法和權利的觀念，完全不問法律上誰是誰非而一味無原則地要求妥協的調解方式已不可能再獲得民眾的支持”，因為“申請調解的當事人雖然沒有選擇利用訴訟制度，卻也是為了實現自己的權利才提出要求調解”。⑥對于人民調解協議的效力，我國有學者認為，可以由人民調解委員會有選擇地將簽名、蓋章的調解協議報基層人民法院審批，由人民法院按簡易程序對調解協議的合法性進行確認，并予登記，或者在調解協議達成后，由一方當事人向人民法院提起確認之訴。亦有學者建議，當反悔一方向人民法院起訴時，應先由人民法院對此進行審查。人民法院如認為該協議的形式和內容都是合法的，就應尊重原調解協議，并給予明確的支持，駁回起訴；如認為該協議的形式和內容不符合法律規范的，或者是不合理的，則應宣布該協議無效，宣告撤銷，方可進入起訴階段。⑦
上述諸觀點中，各有一定的合理之處，但欠周全。如前所述，人民調解協議具有民事合同性質，故其法律效力的認定應適用《合同法》及其他有關法律的規定。《若干規定》基于這樣考慮，對人民調解協議的法律效力分別情形作了規定。
（一）人民調解協議的生效要件。民事合同的生效要件是指民事合同能夠產生法律約束力并為法律所保障而必須具備的條件。根據合同自由原則，民事合同只要真實地反映了雙方當事人的意志且不損害社會公共利益和他人合法權益，就具有法律強制力。根據《合同法》等法律的規定，民事合同的一般生效要件包括：1、訂立合同的當事人具有相應的民事行為能力；2、意思表示真實；3、合同不違反法律或者社會公共利益；4、合同的標的可能與合法。人民調解協議作為民事合同的一種，其有效自然亦應具備相應的條件。根據《若干規定》第4條的規定，人民調解協議具備下列條件的為有效：1、當事人具有完全民事行為能力；2、意思表示真實；3、不違反法律、行政法規的強制性規定或者社會公共利益。可見，依法成立的人民調解協議是雙方當事人真實的意思表示，即使該協議的內容確定了一方當事人對于某些權利或者利益的放棄，只要該權利或者利益的放棄是出于當事人的真實意愿，仍然對其具有法律約束力。
人民調解協議生效后，是否具有強制執行的效力？答案是否定的。因為民事合同本身不具有強制執行的效力，當事人之間發生糾紛后，不能直接申請強制執行，只能向人民法院起訴，通過訴訟程序解決，所以有效的人民調解協議亦不具有強制執行的效力。但是，依照《公證暫行條例》第4條和第24條的規定，經過公證處證明有強制執行效力的債權文書，一方當事人不按文書規定履行時，對方當事人可以向有管轄權的基層人民法院申請執行。據此，《若干規定》第10條規定：“具有債權內容的調解協議，公證機關依法賦予強制執行效力的，債權人可以向被執行人住所地或者被執行人的財產所在地人民法院申請執行。”
（二）人民調解協議的無效條件。民事合同的無效是指民事合同因欠缺法定生效要件而受到法律的否定性評價，該合同得不到被賦予合法的法律效果的一種狀態。《合同法》第52條規定了合同無效的條件，第53條規定了合同中的免責條款無效的條件。依《若干規定》第5條的規定，人民調解協議有下列情形之一的為無效：1、損害國家、集體或者第三人利益；2、以合法形式掩蓋非法目的；3、損害社會公共利益；4、違反法律、行政法規的強制性規定。人民調解委員會強迫調解的，調解協議無效。從中可以看出，人民調解協議的無效條件與一般民事合同的無效條件基本相同，只是不將一般民事合同無效原因之一“一方以欺詐、脅迫手段訂立合同，損害國家利益”作為人民調解協議無效的原因，同時考慮到人民調解應當遵守自愿原則，不得搞強迫調解，所以人民調解協議的無效原因中增加了“人民調解委員會強迫調解的”。
（三）人民調解協議的變更或者撤銷條件。民事合同的變更或者撤銷，是指因民事合同當事人意思表示存在瑕疵，一方當事人因此享有變更權或者撤銷權，通過權利人行使變更權或者撤銷權，使已經生效的合同發生變更或者歸于消滅。《合同法》第54條規定了合同的變更或者撤銷的條件及行使變更權或者撤銷權的方式。依《若干規定》第6條的規定，下列人民調解協議，當事人一方有權請求人民法院變更或者撤銷：1、因重大誤解訂立的；2、在訂立調解協議時顯失公平的。一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實意思的情況下訂立的調解協議，受損害方有權請求人民法院變更或者撤銷。從中可以看出，人民調解協議的變更或者撤銷條件及變更權或者撤銷權行使的方式與一般民事合同的完全相同，并無二樣。人民調解協議變更權或者撤銷權的行使，應當注意兩個問題：一是當事人是行使變更權或者撤銷權，應由當事人自己決定，人民法院不能干涉。當事人請求變更的，人民法院不得撤銷。二是撤銷權的行使是有時間限制的。有下列情形之一的，撤銷權消滅：1、具有撤銷權的當事人自知道或者應當知道撤銷事由之日起一年內沒有行使撤銷權；2、具有撤銷權的當事人知道撤銷事由后明確表示或者以自己的行為放棄撤銷權。
（四）人民調解協議無效或者被撤銷的法律后果。民事合同無效或者被撤銷后，雖然不能產生當事人所預期的法律后果，但并非不產生任何法律后果。在民事合同無效或者被撤銷后，仍然存在如何承擔法律責任的問題。《合同法》第56條對無效合同和可撤銷合同的法律約束力作了規定，第58條和第59條對合同無效或者被撤銷的法律后果作了規定。依《若干規定》第8條的規定，無效的調解協議或者被撤銷的調解協議自始沒有法律約束力；調解協議部分無效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效。但關于人民調解協議無效或者被撤銷的法律后果，《若干決定》未作規定，可否依《合同法》第58條和第59條的規定處理？應分別不同情形而定。當事人一方不愿履行調解協議，另一方向人民法院起訴的，不存在法律后果問題。義務方因反悔而向人民法院起訴的，如果調解協議未履行，亦不存在法律后果問題；如果調解協議已履行，可依《合同法》第58條和第59條的規定處理，即人民調解協議無效或者被撤銷后，因該協議取得的財產，應當予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應當折價補償；有過錯的一方應當賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任；當事人惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益的，因此取得的財產收歸國家所有或者返還集體、第三人。
人民調解協議無效或者被撤銷后，當事人可以原民事法律關系為根據向人民法院起訴。但人民調解協議被變更后，當事人民不得以原民事法律關系為根據向人民法院起訴，只能向人民法院申請強制執行生效的變更調解協議的裁判。
參考文獻：
①張晉藩主編：《中國法制史》，中國政法大學出版社1999年版，第560頁。
②張福森：《與時俱進 改革創新 努力推動新時期人民調解工作更快更好地發展》，《法制日報》2002年9月28日第三版。
③張衛平：《人民調解的新發展》，《人民法院報》2002年9月30日第三版。
④參見hkjudy：《人民調解協議性質之探析》，北大法律信息網（http://211.100.18.62/）2002年7月3日。
⑤尹田：《人民調解協議應視為民事合同》，《人民法院報》2002年9月30日第三版。
⑥[日]谷口安平著、王亞新、劉榮軍譯：《程序的正義與訴訟》，中國政法大學出版社1996年版，第45頁。
⑦參見齊樹潔主編：《民事司法改革研究》，廈門大學出版社2000年版，第325頁。
