[ 呂為錕 ]——(2006-3-19) / 已閱23404次
中國的社會團(tuán)體為什么具有行政管理權(quán)？
呂為錕
內(nèi)容提要：社會團(tuán)體是指由中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織�！扼w育法》等法律規(guī)定社會團(tuán)體具有一定的行政管理權(quán)，與《社會團(tuán)體管理?xiàng)l例》相沖突。立法機(jī)關(guān)許可社會團(tuán)體行使行政管理權(quán)，使其成為“二政府”，嚴(yán)重影響了最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院的權(quán)威，違背《憲法》。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立違憲審查制度，取締社會團(tuán)體的行政管理權(quán)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
關(guān)鍵詞：社會團(tuán)體 行政許可 法律沖突 違憲審查
一、社會團(tuán)體的定義和特征以及行政管理權(quán)的產(chǎn)生
《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第2條明確規(guī)定社會團(tuán)體指“由中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。社會團(tuán)體也被稱為“行業(yè)協(xié)會”、“民間組織”和“非營利組織”等，它具有六個基本特征：（1）正規(guī)性，即具有正式登記的合法身份；（2）民間性，即在組織機(jī)構(gòu)上與政府分離；（3）非營利性，即不得為其擁有者謀取利益；（4）自治性，即能夠控制自己的活動；（5）自愿性，即在其活動和管理中有顯著的自愿參與的成分；（6）公益性，即服務(wù)于某些公共目的。［注1］世界各國社會團(tuán)體具有相同的基本特征，沒有強(qiáng)制性，但是中國的許多社會團(tuán)體具有行政管理權(quán)，具有強(qiáng)制性，喪失民間性和自愿性。
中國的社會團(tuán)體為什么具有行政管理權(quán)？是因?yàn)樯鐣䦂F(tuán)體取得了授權(quán)，一是行政機(jī)關(guān)授權(quán)，二是立法機(jī)關(guān)授權(quán)。社會團(tuán)體經(jīng)行政機(jī)關(guān)授權(quán)后，雖然以自己的名義行使行政管理權(quán)，但它受行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和指導(dǎo)，并受《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》和《行政訴訟法》等法律的制約，對于由此產(chǎn)生的責(zé)任，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)承擔(dān)，行政行為相對人有權(quán)通過行政復(fù)議和行政訴訟程序解決行政糾紛，社會團(tuán)體的這種行政管理權(quán)具有表面性和暫時性的特征，行政機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷授權(quán)，本文對此不進(jìn)行詳論。全國人大常委會制定的許多部門法中對社會團(tuán)體的職權(quán)作出規(guī)定，許可社會團(tuán)體以自己的名義獨(dú)立行使行政管理權(quán)，不受《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》和《行政訴訟法》的制約，由此產(chǎn)生的責(zé)任，行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)，立法機(jī)關(guān)也不承擔(dān)，行政行為相對人不能通過行政復(fù)議和行政訴訟程序取得司法救濟(jì)，引起了許多社會新問題。這種行政管理權(quán)具有實(shí)質(zhì)性和永久性的特征，行政機(jī)關(guān)無權(quán)干預(yù)和撤銷，只有立法機(jī)關(guān)通過修改或者廢止法律才能撤銷行政管理權(quán)，人們把立法機(jī)關(guān)授予行政管理權(quán)的社會團(tuán)體稱為“二政府”，頗值得研究。
二、社會團(tuán)體具有行政管理權(quán)是法律沖突的結(jié)果
《體育法》第31條第2款規(guī)定“全國單項(xiàng)體育競賽由該項(xiàng)運(yùn)動的全國性協(xié)會負(fù)責(zé)管理”，全國人大常委會通過的《體育法》將全國性單項(xiàng)體育競賽管理權(quán)全權(quán)授予社會團(tuán)體，剝奪了國家體育總局對全國性單項(xiàng)體育競賽的管理權(quán)，其弊端在足球競賽中暴露出來。中國足球運(yùn)動協(xié)會依法享有對全國性足球比賽的管理權(quán)，掌握著“中超”、“中甲”的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并且具有處罰權(quán)，如果每個俱樂部主場的廣告牌有40塊，足協(xié)攤派下的要有一多半，萬寶路、飛利浦等企業(yè)用巨額資金冠名，流到各個俱樂部手里的資金只是一小部分，嚴(yán)重影響到各俱樂部的積極性。2004年度有的足球俱樂部以《社會團(tuán)體管理?xiàng)l例》為“矛”，試圖實(shí)現(xiàn)會員的共同意愿，擺脫中國足球運(yùn)動協(xié)會的束縛，以罷賽抵制中超，自愿舉辦聯(lián)賽，被稱為“革命派”；中國足球運(yùn)動協(xié)會以《體育法》為“盾”，主張繼續(xù)進(jìn)行中超比賽，對罷賽的俱樂部以處罰相壓制，被稱為“保守派”。“罷賽風(fēng)波”久久不能平靜，社會輿論嘩然。《社會團(tuán)體管理?xiàng)l例》規(guī)定社會團(tuán)體具有自愿性，《體育法》規(guī)定社會團(tuán)體具有強(qiáng)制性，二者相矛盾，這種現(xiàn)象在法學(xué)理論上叫作“法律沖突”，足球界的“罷賽風(fēng)波”僅是法律沖突的一個結(jié)果，不是全部結(jié)果。由于中國足球運(yùn)動協(xié)會屬于社會團(tuán)體，當(dāng)受到處罰的球隊(duì)和球員不服處罰而對中國足球運(yùn)動協(xié)會提起行政訴訟時，法院必定以中國足球運(yùn)動協(xié)會為社會團(tuán)體而不是行政機(jī)關(guān)為由，依據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，裁定不予受理。中國足球運(yùn)動協(xié)會的行政管理權(quán)不是由國家體育總局授權(quán)的，而是由全國人大常委會許可的，國家體育總局對此不承擔(dān)責(zé)任，全國人大常委會理應(yīng)對此承擔(dān)責(zé)任，如果受到處罰的球隊(duì)和球員起訴國家體育總局，法院受理后必定裁定駁回原告的訴訟請求；如果起訴全國人大常委會，法院必定裁定不予受理�？梢�，中國足球運(yùn)動協(xié)會行政管理權(quán)不受《行政訴訟法》的制約，其處罰決定書的效力高于最高人民法院判決書的效力，——這也是法律沖突的結(jié)果。社會團(tuán)體不是國家行政機(jī)關(guān)，社會團(tuán)體工作人員不屬于國家工作人員，根據(jù)“罪刑法定原則”，他們不能成為貪污、受賄和挪用公款等刑事責(zé)任主體，如果司法機(jī)關(guān)想追究貪污、受賄和挪用公款等刑事責(zé)任，在法律適用方面必然會遇到困惑。比如，2002年發(fā)生的“黑哨”龔建平案件中，檢察機(jī)關(guān)起訴書指控龔建平犯有商業(yè)受賄罪，辯護(hù)律師作無罪辯護(hù)，一審法院經(jīng)延期審理，判決認(rèn)定龔建平犯受賄罪，處十年有期徒刑，雖然二審法院駁回上訴，維持原判，但法院和理論界對此仍然存在不同見解。中國足球運(yùn)動協(xié)會經(jīng)立法機(jī)關(guān)許可取得行政管理權(quán)，其工作人員同國家行政工作人員一樣，如果他們收受賄賂不構(gòu)成受賄罪，或者按照商業(yè)受賄罪判處較輕的刑罰，就是對這種受賄行為進(jìn)行慫恿和支持。法院以受賄罪對被告人龔建平定罪量刑，存在合理性一面，但違反了“罪刑法定原則”，也存在違法性一面。從法院判決結(jié)果看，法院把中國足球運(yùn)動協(xié)會工作人員（足球裁判員）龔建平視同國家工作人員，說明法院把具有行政管理權(quán)的社會團(tuán)體視同國家行政機(jī)關(guān)。法院在刑事審判中把社會團(tuán)體視同國家行政機(jī)關(guān)，而在行政審判中不把社會團(tuán)體視同國家行政機(jī)關(guān)，——這還是法律沖突的結(jié)果。如果《體育法》沒有許可社會團(tuán)體具有行政管理權(quán)，那么上述各種爭執(zhí)均不會發(fā)生。
《律師法》第40條規(guī)定律師協(xié)會履行七項(xiàng)職責(zé)，律師協(xié)會取得一定行政管理權(quán)。2004年7月深圳60多名律師在聯(lián)名提出的“罷免會長提案”中指責(zé)深圳市律師協(xié)會某會長上任一年就將歷屆律協(xié)留下的1200萬元會費(fèi)花光且留下巨額赤字，致使未來的六屆律師協(xié)會將要用20年時間償還欠賬，每年將承擔(dān)200萬元的債務(wù)，花4000萬元巨資（包括貸款利息）購買的1680平方米的律協(xié)辦公樓僅僅為律協(xié)14名工作人員使用，拿律師血汗錢裝點(diǎn)門面等等，“罷免風(fēng)波”說明社會團(tuán)體在履行行政管理職權(quán)過程中存在腐敗現(xiàn)象。《行政許可法》施行前，司法行政部門每年向律師收取高額年檢注冊費(fèi)，《行政許可法》施行后年檢注冊費(fèi)被取消，正當(dāng)律師們歡欣鼓舞時，律師協(xié)會的會費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻讓律師們大吃一驚，律師的負(fù)擔(dān)非但沒有減輕，反而大大加重了。2005年山東多數(shù)地市律師協(xié)會每年征收個人會費(fèi)2000元，團(tuán)體會費(fèi)15000元，比北京團(tuán)體會費(fèi)10000元多5000元，多數(shù)地市律師敢恕而不敢言，乖乖地交納，青島律師聯(lián)合起來了，集體說“不”，掀起大規(guī)模的“抗費(fèi)運(yùn)動”，在市司法局的行政干預(yù)下，一些大的律師事務(wù)所出于自身利益的考量，不得不妥協(xié)，交納了會費(fèi)，6月30日下午青島市司法局召集沒有繳費(fèi)的律師事務(wù)所主任召開緊急會議，有一位副局長宣布：今天晚上12點(diǎn)以前，如果再不繳費(fèi)的話，取消律師事務(wù)所的年檢資格。在“最后通牒”的脅迫下，“青島律師抗費(fèi)運(yùn)動”以律師失敗而告終。有的律師不堪重負(fù)，試圖根據(jù)社會團(tuán)體的自愿性特征退出律師協(xié)會，但無法退出�！堵蓭煼ā返�39條規(guī)定“律師必須加入所在地的地方律師協(xié)會。加入地方律師協(xié)會的律師，同時是中華全國律師協(xié)會的會員”，律師取得律師執(zhí)業(yè)證后，無需申請加入律師協(xié)會，自然成為各級律師協(xié)會會員，多級會員資格的取得是法定的而不是自愿的，哪一級律師協(xié)會也沒有向會員頒發(fā)會員證。如果律師想退出律師協(xié)會，就只有放棄執(zhí)業(yè)。國辦律師事務(wù)所“脫鉤改制”后，我國合作、合伙律師事務(wù)所占絕大多數(shù)，律師事務(wù)所定位不明、管理混亂問題突出，律師協(xié)會具有行政管理權(quán)是主要原因之一。合作、合伙律師事務(wù)所以及外國律師事務(wù)所駐華辦事處都是利用非國有資產(chǎn)舉辦的從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織，屬于“民辦非企業(yè)單位”。中辦、國辦《關(guān)于加強(qiáng)社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位登記管理工作的通知》（中辦發(fā)[1996]22號）規(guī)定對社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位實(shí)行“統(tǒng)一歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理”的管理體制。國務(wù)院于1998年10月發(fā)布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（國務(wù)院令第251號）。1999年11月中辦、國辦又聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知》（中辦發(fā)[1999]34號）。民政部于1999年12月28日發(fā)布《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》(民政部第18號令)，規(guī)定民辦非企業(yè)單位按照教育、衛(wèi)生、文化、科技、體育、勞動、民政、社會中介服務(wù)、法律服務(wù)和其它共十大行業(yè)分類進(jìn)行登記。民政部從2000年初至2001年底在全國范圍內(nèi)開展了一次大規(guī)模地對民辦非企業(yè)單位的復(fù)查登記工作，全國大多數(shù)行業(yè)民辦非企業(yè)單位均參加了民政登記，上海市司法局收到上海市民政局關(guān)于合作、合伙律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)進(jìn)行民政登記的通知后，向司法部提出《關(guān)于合作、合伙律師事務(wù)所是否進(jìn)行民政登記的請示》（滬司發(fā)請［2000］57號），2000年6月7日司法部作出《關(guān)于律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記的批復(fù)》(司復(fù)［2000］4號)。正是因?yàn)樗痉ú控瀼貓?zhí)行《律師法》，作出不進(jìn)行民政登記的批復(fù)，沒有貫徹執(zhí)行國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和“中央統(tǒng)一登記精神”，導(dǎo)致民辦律師事務(wù)所定位不明，其主體合法性受到質(zhì)疑�！豆ｋU條例》規(guī)定企業(yè)單位以及國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位等五類社會組織可以按照規(guī)定參加工傷保險，合作、合伙律師事務(wù)所具備民辦非企業(yè)單位的實(shí)質(zhì)要件，因未進(jìn)行民政登記而不具備形式要件，成為無照經(jīng)營單位，無權(quán)參加工傷保險，即使勞動和社會保障部門準(zhǔn)許參加，也難以得到社會保障。2004年夏天，我在青島參加山東省勞動仲裁員培訓(xùn)班，后取得勞動仲裁員資格，在培訓(xùn)學(xué)習(xí)《工傷》時我特地向老師遞一紙條，請教一個問題，“已由業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)成立但尚未進(jìn)行民政登記的民辦學(xué)校、民辦律師事務(wù)所等民辦非企業(yè)單位，員工發(fā)生工傷后申請工傷認(rèn)定的，是否認(rèn)定為工傷？”講課老師是山東省勞動和社會保障廳醫(yī)保處長，他說：“這個問題非常復(fù)雜，暫不受理�！碑�(dāng)律師在工作途中或者上下班路上發(fā)生交通事故受傷而提出工傷認(rèn)定申請后，勞動保障行政部門依法根據(jù)雙方是否存在勞動關(guān)系決定是否受理，必以單位沒有取得營業(yè)執(zhí)照即用人單位主體不適格為由認(rèn)定雙方之間沒有形成勞動關(guān)系，從而決定不予受理，不可能作出工傷認(rèn)定書。農(nóng)民工受工傷后一般可以通過勞動仲裁程序獲得賠償，而律師受工傷后一般不能通過勞動仲裁程序獲得賠償，可以按照合伙或者雇傭關(guān)系處理，適用最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》，或者按照勞動和社會保障部《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》的有關(guān)規(guī)定處理，這就是民辦律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記的“好處”。根據(jù)國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和民政部《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》之規(guī)定，民辦非企業(yè)單位有個體、合伙和法人三種形式，這種體制具有科學(xué)性，而司法部根據(jù)《律師法》制定的登記條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國務(wù)院的規(guī)定，并且均不具備法人資格，程序上須經(jīng)省級以上司法行政部門審批，沒有科學(xué)性可言。2005年11月北京有一位律師在收取當(dāng)事人千萬元巨款后卷款失蹤，合伙人面臨承擔(dān)連帶責(zé)任，家庭財(cái)產(chǎn)朝不保夕，如果該律師事務(wù)所取得了法人資格，那么合伙人的家庭財(cái)產(chǎn)將受到法律保護(hù)，此案向律師敲響了警鐘，規(guī)范登記管理并建立法人制度十分必要，刻不容緩。早在2001年夏天，我曾以律師和法學(xué)會員雙重身份到日照市民政局民間組織管理局進(jìn)行調(diào)研，有一位科長熱情地接待了我。我問：“到底合作、合伙律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)在哪一個部門進(jìn)行登記？”科長答：“根據(jù)中央統(tǒng)一登記精神和國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民政部門是民辦非企業(yè)單位的唯一法定登記管理機(jī)關(guān)，其他任何單位和個人均無權(quán)登記，合作、合伙律師事務(wù)所是典型的民辦非企業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)由民政部門登記�！薄半y道司法行政部門沒有登記管理權(quán)嗎？”我一邊爭辯，一邊把司法部制定的《律師事務(wù)所登記管理辦法》和《關(guān)于律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記的批復(fù)》復(fù)印件拿出來，讓科長看�？崎L不屑一顧，說：“司法行政部門是民辦律師事務(wù)所的業(yè)務(wù)主管單位，但不是登記管理機(jī)關(guān)，行業(yè)管理與登記管理是兩碼事，你們當(dāng)律師的人一聽就明白，還用問嗎？”我的臉紅了起來，沒有一點(diǎn)兒爭辯的勇氣，象學(xué)生請教老師一樣問如何申請登記�？崎L詳細(xì)介紹了進(jìn)行民政登記的條件和程序，與企業(yè)進(jìn)行工商登記相類似，但必須具有有關(guān)行政部門作出的審批文件，否則不予登記�？崎L強(qiáng)調(diào)說：“如果民辦非企業(yè)單位不來民政部門進(jìn)行登記，它在稅收、勞動保障等方面享受不到國家賦予民辦非企業(yè)單位的優(yōu)惠待遇，遲早有一天，非來進(jìn)行登記不可。咱市有的民辦律師事務(wù)所已經(jīng)注冊登記了，尚未登記的，請趕快前來登記�！蔽衣犃诉@話后感到非常意外，脫口而出：“誰說的？不可能吧！哪一家登記了？”我請求看看登記檔案，眼見為實(shí)，科長欣然同意，從檔案櫥中抱出幾個檔案盒放在我的面前，里面均有由東港區(qū)司法局蓋公章的審批文件。原來，東港區(qū)司法局主管的民辦律師事務(wù)所和民辦法律服務(wù)所全部進(jìn)行了注冊登記，均取得“民辦非企業(yè)單位營業(yè)執(zhí)照”，律師事務(wù)所的名稱被核準(zhǔn)登記為 “（日照）山東××律師事務(wù)所”。科長辦公桌上還放有一份《民間組織登記聯(lián)絡(luò)員表》，排列著市級有關(guān)行政部門名稱及其聯(lián)絡(luò)員姓名、職務(wù)和電話等，其中日照市司法局聯(lián)絡(luò)員姓名邊永生，職務(wù)為政策研究室主任。我特地來到市司法局政策研究室，直問邊主任：“你是民間組織登記聯(lián)絡(luò)員嗎？為什么不聯(lián)絡(luò)？”邊主任認(rèn)真地答：“市局指派我擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員后，我參加了由市政府組織召開的全市有關(guān)行政部門聯(lián)絡(luò)員會議，開展了一段時間的聯(lián)絡(luò)工作，后來省司法廳發(fā)來一個不準(zhǔn)進(jìn)行民政登記的文件，我根據(jù)市局領(lǐng)導(dǎo)的安排停止了聯(lián)絡(luò)工作�！彼麖奈募䴔n案中找出《山東省司法廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<司法部關(guān)于合作、合伙律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記的批復(fù)>的通知》（魯司發(fā)通［2000］67號）。我又特地拜訪了日照市東港區(qū)司法局律師管理科長劉忠賢，問：“全國各地合作、合伙律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記，為什么你們登記了？”“合作、合伙律師事務(wù)所同民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院一樣，只有經(jīng)民政部門注冊登記后才算依法成立�！眲⒅屹t科長興致勃勃地說：“合作、合伙律師事務(wù)所屬于非營利性組織，收費(fèi)受物價部門限制，稅務(wù)部門征收企業(yè)所得稅是不合理的，我區(qū)合作、合伙律師事務(wù)所進(jìn)行民政登記后，僅憑著民辦非企業(yè)單位營業(yè)執(zhí)照，以非企業(yè)為由拒交企業(yè)所得稅，非常有效，稅務(wù)機(jī)關(guān)從此不再來征收了……”在全國各地各級司法行政干部中，象劉忠賢一樣貫徹落實(shí)黨的統(tǒng)一登記政策的人，廖若晨星，——這就是法律沖突的后果。劉忠賢科長后因病去世，但他永遠(yuǎn)活在律師們的心中。某市有一家合伙律師事務(wù)所苦于無照經(jīng)營，試圖進(jìn)行民政登記，但市司法局沒有作出審批文件，市民政局拒不給予登記，無奈之下該律師事務(wù)所向市人事局提出登記申請，通過“走后門”取得了《事業(yè)法人登記證書》，放在抽屜里而不敢掛在墻上，擔(dān)心被司法局發(fā)現(xiàn)并給予處罰。司法部根據(jù)《律師法》實(shí)行“兩結(jié)合”管理體制，即行政部門與社會團(tuán)體共同行使管理權(quán)，司法行政部門對不應(yīng)當(dāng)管的登記管理工作拒不交給民政或者人事部門，抓而不放；對應(yīng)當(dāng)管的業(yè)務(wù)管理工作交給律師協(xié)會，放而不抓，國辦和民辦律師事務(wù)所的登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)均錯位，完全違背黨的統(tǒng)一登記政策和國務(wù)院行政法規(guī)，司法部規(guī)定民辦律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記，就象規(guī)定律師結(jié)婚不進(jìn)行民政登記一樣，十分荒唐�！堵蓭煼ā返�19條規(guī)定律師事務(wù)所經(jīng)省級以上司法行政部門審批后設(shè)立，沒有明文許可司法行政部門進(jìn)行登記管理，司法部規(guī)定國辦所不進(jìn)行人事登記、合作、合伙所不進(jìn)行民政登記，屬于對法律作擴(kuò)大意義解釋，被全國人大常委會默認(rèn)。“兩結(jié)合”管理體制具有“三違一符”特點(diǎn)，即它違背黨的統(tǒng)一登記政策，違背國務(wù)院的行政法規(guī)，違背科學(xué)，“符合”《律師法》。黨的“十六大”報告中提出“規(guī)范和拓展法律服務(wù)業(yè)”，2004年司法部開展了大規(guī)模的律師集中教育整頓活動，加強(qiáng)律師隊(duì)伍建設(shè)，但《律師法》沒有修改，“兩結(jié)合”管理體制沒有改變。2005年我給司法部長致信，對“兩結(jié)合”律師管理體制提出質(zhì)疑，呼吁貫徹“中央統(tǒng)一登記精神”，全面改革律師管理體制，并贈送了一幅對聯(lián)，“千規(guī)范萬規(guī)范無照經(jīng)營不規(guī)范，舊拓展新拓展自己登記丟拓展”，橫批“法律沖突”。在《律師法》與黨的統(tǒng)一登記政策、國務(wù)院的行政法規(guī)相沖突的情況下，我認(rèn)為司法部應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行黨的統(tǒng)一登記政策和國務(wù)院行政法規(guī)，允許民辦律師事務(wù)所具有個體、合伙和法人三種組織形式，由各級司法行政部門進(jìn)行業(yè)務(wù)管理，并由同級民政部門進(jìn)行登記管理，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)規(guī)范和拓展，這種管理體制可稱為“兩分離”管理體制，即登記管理與業(yè)務(wù)管理相分離，律師協(xié)會沒有任何行政管理權(quán)，社會團(tuán)體自律性管理不能與行政管理相提并論。
目前，我國社會團(tuán)體除在體育、律師行業(yè)具有行政管理權(quán)外，在會計(jì)、金融、保險和證券等眾多行業(yè)中也具有行政管理權(quán)，都是部門法與行政法規(guī)相沖突的結(jié)果。
三、法律沖突是法學(xué)理論和法律制度落后的結(jié)果
進(jìn)入20世紀(jì)，西方法治社會中政府行政職能和行政權(quán)開始大擴(kuò)張、大膨脹，西方學(xué)者稱為“行政國”現(xiàn)象。［注2］新中國成立后，我國長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，西方國家把中國稱為“行政國”。改革開放以來我國逐步向市場經(jīng)濟(jì)過渡，有的學(xué)者主張實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會”改革目標(biāo)，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，把政府管的事情交給社會團(tuán)體管，社會團(tuán)體的職權(quán)呈現(xiàn)膨脹趨勢，這種思潮不符合法人制度理論。法人制度理論要求各類法人各負(fù)其責(zé)，行政機(jī)關(guān)具有行政管理權(quán)，社會團(tuán)體沒有行政管理權(quán)，均不應(yīng)當(dāng)從事經(jīng)營活動。《德國民法典》首次以法律形式規(guī)定了系統(tǒng)、完整的法人制度，至今已有一百多年的歷史，我國從1986年《民法通則》施行開始建立法人制度，僅20年。我國法學(xué)理論界主流學(xué)者主張法人共分為機(jī)關(guān)法人、企業(yè)法人、事業(yè)法人和社會團(tuán)體法人等四類，這一理論沒有全面反映我國現(xiàn)行法人制度，不能正確指導(dǎo)立法工作，《中華人民共和國民法（草案）》沒有把民辦非企業(yè)法人與其他法人并列作出規(guī)定，說明法人制度理論研究工作滯后�！芭c民事主體問題相關(guān)聯(lián)的還有法人分類，民法通則將法人分為企業(yè)法人，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體法人，現(xiàn)在社會中介組織越來越多，民辦、合資辦學(xué)校、醫(yī)院等日益增加，很難歸入民法通則劃分的四類法人。有關(guān)民事主體以及法人分類，如何規(guī)定為好，需要進(jìn)一步研究�！保圩�3］2001年我在中法網(wǎng)發(fā)表《論民辦律師事務(wù)所的發(fā)展方向》一文，根據(jù)《民法通則》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，首次提出“法人五分法”法人制度理論，即我國法人共分為機(jī)關(guān)法人、企業(yè)法人、事業(yè)法人、社會團(tuán)體法人和民辦非企業(yè)法人等五類。2003年4月國務(wù)院《工傷保險條例》規(guī)定五類社會組織應(yīng)當(dāng)參加工傷保險，符合“法人五分法”法人制度理論，同時說明“法人五分法”法人制度理論是對我國法人制度的正確反映。2004年10月我在法律圖書館網(wǎng)站發(fā)表《論中國法人制度新理論及其對市場經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的影響》一文，改稱為“法人五類說”。如果“法人五類說”法人制度理論在法學(xué)理論界得到認(rèn)同，用于指導(dǎo)立法工作，那么全國人大常委會將廢止或者修改一批法律，撤銷社會團(tuán)體的行政管理權(quán)，法律與行政法規(guī)、憲法相沖突的問題就能夠得到解決，未來的民法典能夠?qū)Ω黝惙ㄈ诉M(jìn)行全面調(diào)整。2002年12月28日全國人大常委會通過的有關(guān)刑法第九章瀆職罪主體適用問題的解釋，將瀆職罪的主體定義為“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制，但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員”，具有行政管理權(quán)的社會團(tuán)體的工作人員被納入其中。有的學(xué)者認(rèn)為，社會團(tuán)體具有處罰權(quán)而不受《行政訴訟法》的制約，成為立法空白，呼吁全國人大常委會作出立法解釋，將其納入《行政訴訟法》調(diào)整的范疇。我認(rèn)為，全國人大常委會將社會團(tuán)體行政管理權(quán)納入《刑法》和《行政訴訟法》調(diào)整的范疇具有一定的積極作用，但同時默認(rèn)了社會團(tuán)體的“二政府”地位，其消極作用更大，社會團(tuán)體行政管理工作是否應(yīng)當(dāng)接受全國人大代表和人民群眾的監(jiān)督？“二政府”是否也應(yīng)當(dāng)在全國人民代表大會上作工作報告？由誰作報告？只有取消社會團(tuán)體的行政管理權(quán)才能從根本上解決問題，如果任由社會團(tuán)體繼續(xù)行使行政管理權(quán)，民眾反抗“二政府”統(tǒng)治的“風(fēng)波”、“革命”和“運(yùn)動”將不斷涌現(xiàn)，“小政府、大社會”的理想必將變成“兩政府、亂社會”的現(xiàn)實(shí)。
法律具有穩(wěn)定性，行政法規(guī)具有靈活性，二者之間難免發(fā)生沖突。當(dāng)法律與行政法規(guī)相沖突時，部委應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行法律還是行政法規(guī)呢？許多學(xué)者認(rèn)為，法律的效力高于行政法規(guī)，根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定，部委應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行法律，不應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行行政法規(guī)。我認(rèn)為，部委應(yīng)當(dāng)以《憲法》為依據(jù)并以黨的政策為指導(dǎo)進(jìn)行選擇，違背憲法和黨的新政策的法律是“惡法”，必定與國務(wù)院依據(jù)《憲法》和黨的新政策制定的行政法規(guī)相沖突，部委應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行行政法規(guī)而不應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行“惡法”，只有這樣才能與黨中央、國務(wù)院保持高度一致，才能促進(jìn)法律修改，如果部委一味地貫徹執(zhí)行法律而不貫徹行政法規(guī)，就會出現(xiàn)部委依法規(guī)避國務(wù)院行政法規(guī)和黨的政策的結(jié)果，部委可以找出貫徹執(zhí)行法律的借口掩蓋其沒有與黨中央、國務(wù)院保持高度一致的事實(shí)，把法律視為“瓶頸”，把管理不善的責(zé)任推給全國人大常委會。全國人民代表大會通過的基本法律均經(jīng)眾多專家學(xué)者多年論證，具有較高的立法水準(zhǔn)，而全國人大常委會通過的大多數(shù)法律是由部委起草的，不乏社會團(tuán)體參與并爭分行政管理權(quán)，立法質(zhì)量普遍較差，許多法律與行政法規(guī)、憲法和黨的政策相沖突，立法過程和社會效果呈現(xiàn)出“關(guān)門立法→法律沖突→惡法亂國”的特點(diǎn)。例如：《道路交通安全法》出臺后，人們在理解和適用方面存在諸多分歧，遭受眾多學(xué)者批評。又如，《民辦教育促進(jìn)法》第9條規(guī)定“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具備法人條件”，即不允許成立不具備法人條件的個體和合伙學(xué)校，將國務(wù)院確立的個體、合伙和法人等三種組織形式封堵兩種，顯然不利于民辦教育的發(fā)展，尤其不利于民辦學(xué)前教育的發(fā)展，名為“促進(jìn)法”，實(shí)為“限制法”。再如，我國《憲法》規(guī)定國務(wù)院為國家最高行政機(jī)關(guān)，國務(wù)院依法享有最高行政許可權(quán)，而全國人大常委會通過的《行政許可法》規(guī)定自己享有比國務(wù)院更高的行政許可權(quán)，顯然違背《憲法》，等等。2005年國慶節(jié)放假期間，我向全國人大常委會和中共中央政法委員會分別寄交《關(guān)于體育法等六部法律違背憲法的審查申請書》，為防止當(dāng)?shù)剜]政局當(dāng)作上訪信件暗扣，特地從日照市跑到江蘇省贛榆縣郵政局，在得到郵遞員保證投遞的承諾后用掛號信寄發(fā)，至今沒有回音。當(dāng)法律違背憲法時，應(yīng)當(dāng)通過什么程序解決呢？從西方國家的經(jīng)驗(yàn)看，違憲審查制度（或稱司法審查制度）是憲政得以成立的一項(xiàng)關(guān)鍵性制度，是判斷一個國家有無憲政的重要標(biāo)志。如在美國，聯(lián)邦憲法的起草者就認(rèn)為，司法審查乃是一部憲法中必要的且不證自明的部分。而在美國憲政實(shí)踐中，司法審查已經(jīng)成為“憲法拱門上的拱頂石”，是“憲法機(jī)器中絕對必要的部件，抽掉這個特制的螺栓，這部機(jī)器就化為碎片”�，F(xiàn)代憲政國家必須確立憲法的至上權(quán)威并建立違憲審查制度來予以保障。我國現(xiàn)行憲法在序言的最后一段宣布：憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。但遺憾的是，我們并沒有依據(jù)這一規(guī)定建立起違憲審查制度。其結(jié)果，違憲現(xiàn)象大量存在得不到糾正，長此以往，憲法作為法律規(guī)范效力盡失，權(quán)威掃地，根本大法，根本無用。［注4］正是因?yàn)槲覈鴽]有建立違憲審查制度，導(dǎo)致全國人大常委會制定的許多法律違背憲法而得不到及時修改，成為“惡法”，社會團(tuán)體具有行政管理權(quán)，成為“二政府”，全國人大常委會行使行政許可權(quán)，成為“二政府總部”，社會團(tuán)體依據(jù)法律獨(dú)立行使行政管理權(quán)而不向全國人民代表大會作工作報告，國務(wù)院的政府工作報告沒有囊括社會團(tuán)體的行政管理工作，民眾從國務(wù)院政府工作報告中不能獲取全面的行政工作信息。
四、建議和懸賞
兩軍相沖突是戰(zhàn)爭，兩法相沖突是沒有硝煙的戰(zhàn)爭。我國許多法律與行政法規(guī)、憲法相沖突，導(dǎo)致許多社會團(tuán)體具有行政管理權(quán)，被貶稱為“二政府”，嚴(yán)重影響了最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院的權(quán)威，有損于共產(chǎn)黨的執(zhí)政形象，不利于構(gòu)建和諧社會，特建議中共中央恢復(fù)成立“中央法律委員會”，并列于中央軍事委員會，象重視維護(hù)領(lǐng)土完整、反對“兩國論”、加強(qiáng)軍隊(duì)建設(shè)一樣，重視維護(hù)憲法尊嚴(yán)，建立健全違憲審查制度，取締“二政府”，確保行政法規(guī)、憲法和黨的政策不受“惡法”所沖突，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
為了解決法律沖突問題，取消社會團(tuán)體的行政管理權(quán)，我甘愿奉獻(xiàn)自己的全部積蓄，特發(fā)布懸賞：凡中華人民共和國公民，不分年齡、姓別、民族、黨派和職業(yè)，無論誰取消了中國社會團(tuán)體的行政管理權(quán)，我自愿立即支付賞金二十萬元。
注
1、孫玉芝，經(jīng)濟(jì)法教學(xué)大綱（2004年）。
2、參見姜明安主編：行政法與行政訴訟法，北京大學(xué)出版社1999年版，第4頁。
3、顧昂然，關(guān)于《中華人民共和國民法（草案）》的說明——2002年12月23日在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議上。
4、謝維雁，中國五十年憲政建設(shè)的困頓與前景，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2005年第1期。
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作者簡介：呂為錕，男，1964年6月出生，參加高考、成人高考和自學(xué)考試先后分別畢業(yè)于臨沂師專外語系、曲阜師范大學(xué)英語系和山東大學(xué)法律自學(xué)考試，1993年考取律師資格，1994年從事律師工作至今，現(xiàn)任山東名律律師事務(wù)所律師，擅長辦理經(jīng)濟(jì)糾紛、人身傷害賠償、勞動爭議和刑事辯護(hù)等律師業(yè)務(wù)，在省級以上雜志上發(fā)表論文三篇、自傳一篇，在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)表論文多篇，堅(jiān)持“用律師從社會實(shí)踐中總結(jié)出來的法學(xué)理論變革中國”的學(xué)術(shù)理念，2000年8月曾被中共日照市委、日照市人民政府授予“日照市專業(yè)技術(shù)拔尖人才”榮譽(yù)稱號。
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