[ 李長健 ]——(2006-2-10) / 已閱31513次
我國農村法治的困境與解決方略研究
李 長 健
（華中農業大學文法學院，湖北 武漢 430070）
(本文發表于《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2005年第5期)
[作者簡介] 李長健（1965-），男，苗族，湖南湘西人，華中農業大學文法學院副教授，武漢大學國際經濟法學專業博士生，主要從事國際經濟法和“三農”法律問題研究。
[摘 要] 農村法治在我國法治進程中具有重要地位。法治是需要法治基礎的，對法律基礎的再認識是我們推演農村法治困境的前提；多年來農村與城市在經濟、政治、文化、社會生活等多方面的差別決定和影響著中國法治建設的二元狀態。鑒于我國是一個傳統農業國家、農村人口眾多和農村社會主體法治意識不強等原因，農村法治在社會整體轉型的特殊時期面臨著法治困境，需要我們從整體性和差異性著眼探尋現代農村法治的建立，找出現代農村法治的解決方略，以期建立現代整體法治社會。
[關 鍵 詞] 農村法治 困境分析 方略 維護機制
法治，是一種治國模式、治國方略，實指“依法而治”、“法律至上”。這種“法律至上”的觀念在中世紀就已提出，其對現代社會發展具有極為深刻的意義。我國雖在先秦時期由法家提出過“依法治國”，但根深于國民中的傳統人治意識與現代意義上的法治有相當大的差別。實現法治，特別是農村法治，需要良好的外部資源，并需要進行多重的整合。農村法治，是我國社會主義法治的重要組成部分，是我國法治建設中的重點、難點和焦點。在我國，要摒棄千余年封建“人治”思想的影響，實現由“鄉士社會”向“法治社會”的轉變，沒有農村法治的系統推進和整體實現是不可能的，農村法治是我國法治實現的基礎。
一、現狀剖析：我國農村法治現狀的理性思考
由于長期以來的城鄉二元治理結構，我國法治在城市和農村的外延資源不盡相同，我們需要在法治整體性的基礎上，區別認識其各自特殊性。農村是人們最基本生活資源的終極來源地，農業是整個國民經濟的基礎產業；我國農村面積占全國領土的90%，農村人口占全國總人口的70%以上，等等特殊性可以看出農村法治建設的重要性，可以看出如果沒有我國農村這個最大社會區域的法治化也就沒有整個國家的法治化。因此，對農村法治現狀的分析是農村法治走出困境的基礎性工作。法治是國家嚴格依法治國所形成的理想狀態，是法律在國家領域內和國家意義上的現實化。法治社會是法治國家基礎上所追求的一種理想社會狀態，它需要相應的基礎：主體意識、經濟基礎、民主政治、現代文化、社會和諧等。我們分析農村法治現狀也要從這幾個相關方面入手。
第一，農民法治主體的不足——農村法治的主體障礙。法治主體是實行法治必需解決的理論與實踐前提。在民主政治國家，法治的主體只能是人民。就我國而言，法治的主體只能是廣大人民群眾，在農村，就是廣大農民。農民是中國社會最大的群體，是中國法治主體的基礎。作為法治主體的農民存在的不足，已成為農村法治推進的阻礙因素。
1．農民法律意識的淡薄。農民的法律意識是其關于法律的心理、知識、觀念和思想的總和，體現其對法律現象的認知與評價。改革開放以來，我國農民法律意識的增強與經濟發展水平的提高沒有形成合理的正相關關系。一些地區農民法律意識沒有隨經濟的增長和我國立法步伐的加快而明顯增強，表現于農民對權力的崇拜、權利義務的模糊、主體意識的淡漠和法律知識的缺乏等。當自身權利被侵害時，要么渾然不知，以“法盲”、“法愚”的形態展現于社會；要么屈從于權威，忍氣吞聲；要么置法律規定而不顧，“以暴制暴”。“哀其不幸，怒其不爭”，往往成為法律工作者給農民“法肓”的真情告白。農民法律意識是農民法律行為的直接支配因素，是法治輿論力量的基本來源。其法律意識的狀況已成為農村法治進程的硬約束。
2．農民法律知識的缺乏。法律知識就是法治力量。法治化過程中，在預先的良法規范下人們對法律知識掌握的多少，既影響對自己權利合法維護，又影響自己對法律的遵守。農民法律知識的缺乏不僅嚴重影響其法律意識的增強，而且嚴重影響其行為。農民依賴于各類權威的維權活動模式與信任法律權威所要求的現代法律裁決方式迥然不同。農民很少知道自己的權利；在對權利義務系統的理解中，義務是主詞，少有權利的知識和觀念，“權大于法”是農民心中的“圖騰”，他們往往感到需要“關系”、“金錢”和“權力”，不需要法律，視法律為外物，崇尚“無訟有德”，無視或排斥法律權威。現實生活中，才會出現刑事案件也會有“和解”或用“族規”解決的情況，才會出現“相信權力”而“不相信法律”的現象。農民法律知識的缺乏，使農村宗法勢力有了生存空間，強化了農村法治的障礙。
3．農民法律能力的不強。農民法律能力是指農民運用法律知識，借助法律制度維護自己權利，履行法定義務，實現自己利益的能力。如果說農民法律知識改變農民法律命運的話，那么農民法律能力將在一定程度上決定農民法律命運。“書本的死法”要變成“現實中的活法”，需要法治主體在現實中很好地運用法律。農民法律能力不強集中地表現于法律意識淡薄導致的漠視法律、法律知識缺乏導致的無視法律和法律實踐的缺乏導致害怕法律。
第二，經濟發展的落后——農村法治的物質障礙。基礎不守，地動山搖。農村法治的基礎同樣有如此的表現。歷史已經證明，現代法治社會的基礎是市場經濟。換句話來說，只有市場經濟才是法治社會發展的經濟基礎，是法治建設的經濟動力。農村法治的基礎就是農村經濟，是農村市場經濟，農村經濟的狀況決定著作為上層建筑的組成部分——農村法治的演進。目前，我國農業正處在由自給自足的自然經濟向社會主義市場經濟的轉變和從傳統農業向現代農業的轉變過程中，農村經濟還相當薄弱，遠遠落后于市場經濟的需要。在此狀況下，人們過著較封閉的自給自足的生活，對法律需求不高，對法律調節社會生活的要求不高、不迫切。薄弱和落后的經濟基礎決定了農村法治進程處于先天需求的不足和后天發展的障礙。大多數農民對法律不了解，法制教育匱乏。法制教育的匱乏源于農民文化知識的匱乏，農民文化知識的匱乏源于農民文化水平的低下（目前，占全國90%以上的文肓和半文盲在農村，農村九年制義務教育在大多數農村仍無法真正落實），農民文化水平低下源于農村經濟的落后。如此循環看來，農村法治就缺乏茁壯成長的土壤，缺乏法治社會所要求的市場經濟基礎。農民對糾紛的解決途徑往往普遍選擇村干部調解或和解的方式。農民的低收入和貧困阻礙了農民選擇成本較高的訴訟程序，使人們對訴訟望而卻步，不到萬不得已決不“告官”。農村司法資源嚴重不足，辦案經費的缺乏，使“人情案”、“金錢案”、“創收案”較盛行，嚴重損害司法機關的形象，進而影響人們對法律權威的看法。長此下去，法律的權威、法治的建設會受到嚴重的損害，人們對社會關系的調整就只能“回歸”到人治的老路上去。
第三，村民自治制度實踐的缺陷——農村法治的民主政治障礙。法治是以政治民主作為基礎的，法治建設需要社會絕大多數成員的共同參與。我國農村政治民主的標志是《村民委員會組織法》。《村民委員會組織法》為農村實行民主管理、民主決策、依法治村提供了法律保障。農村基層由群眾按照法律規定設立村委會，自己管理自己的基層事務，已成為我國解決農村基層直接民主的一項基本政策，成為一項農村基層民主的重要制度，是農村政治民主的具體體現。隨著《村民委員會組織法》的頒布，我國農村政治民主程序從制度上得到了根本性改變，取得了一定成功，積累了相當的經驗。但從農村法治要求的標準來看，這種好的制度安排在實踐中尚有較大的缺陷，已成為農村法治進一步推進的障礙。主要表現在：（1）基層政權對村民自治制度的“過度侵蝕”。農村鄉鎮政府、黨組織往往會無視村民自治的制度安排，進行“權力干涉”，使村民自治的民主制度無法真正實現。（2）村民委員會的法律地位仍然不太明確，且無法依法保障。如與村黨支部的關系、與鄉鎮基層政府等政權組織的關系不順，導致以“黨代民”、“以政代民”的問題十分嚴重。（3）村民委員會的議事、決策民主程度仍不高，對村干部沒有硬約束，使村民自治流于形式。村民自治成為村干部說了算，無法真正體現政治民主的本意。（4）村民自治在一些地區超越了經濟發展的水平，成為“亂哄哄的民主”。民主是需要經濟基礎的，如前所述，我國農村很多地區的經濟條件還不能滿足村民自治的需要。民主在貧困經濟的“挾持下”不得不低下“高貴的頭”。村民的民主意識被貧困的經濟狀況所左右，才會出現“賄選”、“家族控選”等不和諧的現象。（5）村民民主自治的積極性、主動性不高。民主是有成本的，民主更要為社會主體帶來利益。目前，我國村民的民主意識走向兩個極端，也有村民自治帶來的好處不明顯的原因，有經濟原因導致農民參與基層民主的途徑和能力有限等多種原因。
第四，傳統農村文化的不足——農村法治的思想障礙。中國的傳統文化以儒家學說為思想根基，強調人治而輕視法治，漠視法律的地位和作用，把治理國家的好壞寄希望于“清官”、“圣君”、“賢達”。我國農村深深受到中國傳統文化的影響。這種農村一直以來以宗法觀念為中心，強化“人治”傳統，視法律為統治工具，與法治所要求的全社會樹立法律至上、權利本位、權力制約和公正、平等等法律理念相違背。長期以來，大量的制定法在農村被“宗法”、“土政策”所規避，眾多糾紛游離于法院之外，輕視法治、漠視權利觀念盛行。民間文化、宗教信仰、傳統宗法組織等在農村社會生活中不斷表現出強大的生命力。
第五，法治秩序的缺位——農村法治社會環境基礎的障礙。法治社會是高層級社會，需要相應的社會秩序為基礎，需要一種現代和諧社會秩序相呼應。法治化不僅意味社會治理結構的變化，而且帶來社會秩序的變化，這種社會變遷的順利實現，伴隨舊秩序的打破和新秩序的建立。但在我國農村，新的秩序尚未建立。依法而治，維護和發揚人類美德，追求和諧有序的社會秩序，仍是人們奮斗的目標。法治秩序的缺位，使城鄉之間由分割走向協調處于困難的境地。隨著農民之間兩極差距的拉大，社會矛盾的增多，用法律來協調利益、和諧農村內部之間和農村與城市之間的和諧秩序顯得尤其重要。
二、困境分析：我國農村法治困境的合理解讀
法律是維護社會秩序的制度，一直以來中國農村依靠的是熟人社會的宗法以及村干部的權威等形式去解決社會生活中的問題。一位美國的諾貝爾經濟學獎獲得者曾說過“中國不缺少經濟學，缺的是法律”，[1] （第11頁）可見法律在中國的重要性。我國農村一般都屬于經濟發展相對落后、生活水平差的地區，通常人們首先都會想到先發展這些地區的經濟，然后才會有其他的諸如法律意識、社會結構等因素的考慮，因此我們在分析農村法治的困境時，首先從經濟方面去解析。
第一，農村法治成本與收益的經濟學分析——經濟困境解讀。我國自改革開發以來，相繼制定了許多法律，為經濟建設給予了良好的制度支撐，然而這些制度一直都無法在農村很好的實行，不能發揮其應有的社會效益，很重要的一點就是守法的收益小于成本。首先從成本與收益角度分析。成本與收益是經濟學考慮的重點問題，在實行法治的時候也必須考慮，因為人都是社會經濟人，人們在進行社會活動時總會對成本和收益進行一番盤算，如果守法的成本大于收益，則必然會選擇其他途徑解決問題。選擇法律的成本包括：社會成本、經濟成本以及可能的司法腐敗所帶來的成本。[1] （第11頁）我國農村面積廣大，居住較為分散，村民的接觸面也相對狹窄，通常發生的糾紛在群族鄰里之間，彼此之間熟悉，而且可能有一定的連帶關系。“熟人之間一般不需要法律，或者需要很少的法律”[2] （第110頁）因此村民之間訴諸法律會承受相當大的社會成本，而其承受的其他成本也是非常大的。在成本與收益權衡之間，村民往往選擇眼前成本小的非訟方式。其次，從制度基礎分析。法經濟學認為法治應以市場經濟、財產權制度和完善的契約等為基礎。按照亞當·斯密的觀點，實現人們安居樂業、民富國強的法律條件是建立完備的財產權制度、契約制度和保障公民自由、適當政府形式。[3] （第48頁）70年代末，中國農村改革才實行了家庭聯產承包責任制，農民才有了一定相對的財產權，而我國的財產權制度仍舊是極不完善的，如現行的農村土地承包制，由于相應財產制度的缺失，往往導致許多地方農村土地的不穩定性，甚至公權力的濫用，影響了法律的權威。從自然經濟和計劃經濟發展而來的農村經濟自然缺乏市場經濟生存的土壤，即使政府在大力推進市場經濟，其作用也是十分有限的。我們知道：市場經濟是以“契約”為基礎的；我國農民所具有的非市場個體性限制了其成為“契約”的一方主體；以其他諸如血緣、宗親等關系為基礎建立的社會關系，抑制了中國農村的法治化。通過以上簡單的解析，我國農村實現法治化存在的生產力、經濟、制度等方面的困境整體影響了農村法治的建設，使農村法治成為我國法治的桎梏。
第二，鄉土自生秩序與現代法律秩序的沖突——社會困境的解讀。哈耶克把秩序區分為三種：一是純自然的自生秩序，二是理性設計的人造秩序，三是人之行為但非人之設計的社會自生秩序。[4] （第81頁）我國鄉土自生秩序受傳統文化的積淀，已經深深植根于人們心中，遇見糾紛問題通常尋求私力的救濟或者家族的權威等形式成為農民自然而然的選擇，而目前社會發展需要進行法治建設，這就必然對原生社會秩序產生沖擊。如果一種法律制度發生急劇的變化，隨之必然會出現關于法律權威性的淵源的合法性問題，法律中大規模的革命性變化實際上是“不自然”的。[5] （第11-12頁）這里有一個理性設計的人造秩序嵌入自然秩序中的問題。中國特色的法治進程更體現出人造秩序與自生秩序的互融問題，人造秩序向自生秩序合理轉化問題。真正的法律其實是構成一個有序化的社會所遵循的規則，從根本上來說是那些由一系列習慣、慣例、禮儀等組成的規則體系，它們才是一個內部秩序生成所要遵循的，[4] （第92頁）哈耶克的思想在我國農村現實中得到充分的體現。社會的發展對原生秩序進行改變，也即第三種秩序，人之行為但非人之設計的社會自生秩序，需要對鄉土自生秩序進行協調引導，最終產生一種鄉土內生的現代法律秩序。目前在我們社會轉型的特殊時期，城鄉交流的增加、國際間交往頻繁、農村生產力急速發展、許多農民進城成為農民工，均會加速他們接受法治思想，進而提速農村法治秩序的建立。
第三，法文化與法制度的雙重不足——文化與制度困境的解讀。法文化是社會文化整體中的重要組成部分，主要包括潛于人內在的隱文化和嵌于社會外在的顯文化。隱性法文化是指人們的法律思想、意識。其包括不同的層次內容，法律意識應是主要的表現層次。法治社會需要人們不僅要守法，而且應該從運用法律保護自己的權益發展到運用法律主動維護社會公共利益，這一點在我國農村尤其缺乏。顯性文化則表現為法律制度、法律設施和法律組織等。我國相繼制定了一些治理農村的法律制度，這些制度與深根于農村的潛規則往往會發生沖突，進而會影響其效力。與此同時，我國有關農村的法律又以行政法規或地方性法規形式出現的較多，層級較低。這些法律制度不能一次性改變隱性文化層面的潛規則，需要經過多元、長期的競爭，反復、不斷的搏弈，使這些法律制度獲得正當性的認可，并被農村社會所遵守。這將是一個漫長的過程。法律制度如果不能與潛在的隱性文化相吻合則會導致法律正當性的否定。從另一個層面看，法治化還需要司法的獨立、法律組織的健全、相應監督體系的制度完善，而我國農村法律服務所極為缺乏，法院也基本建立在縣級及縣級以上，其經費也十分缺乏，需要當地財政撥款支持運作，這些必然影響法院審判的獨立性和公正性，進而影響人們對法律的評價，使農村法治文化的生長不斷受到其他因素的挾持，導致其從內、外兩個層面上走入文化困境。
三、路徑選擇：我國農村法治困境的解決方略
法治是中國社會轉型的必然選擇，也是世界發展趨勢的必然要求。在我國農村社會正處于轉型的特殊時期，我們應抓住這個關鍵時期，作好法制的實施工作，力求走出農村法治的困境，從而建立農村法治社會。
第一，農村法治主體的培育。農民是農村法治的重要主體，是農村法治實現基礎的基礎。改革開發以來，中國農民創造了村民自治、依法治村這種適合農村經濟社會發展狀況的管理形式，使中國農村逐步由“政治秩序”向“法治秩序”取向轉變。在這一轉變過程中，進一步提高農民的法律意識和素質，努力改變其缺乏適應現代民主法治需要的主體意識和缺乏獨立人格的自主能力等狀況已成為農村法治面臨的重大挑戰。農村法治與農村其他建設一樣，沒有農民的參加是不可想象的。實踐中，我們應按法治的標準要求，在提高農民教育水平的同時，進行必要的法制教育，不斷培養其法治主體意識，增加其法治主體的知識，強化其法治主體的能力。
第二，農村法治的模式選擇。模式的選擇對實施的結果具有決定性意義。首先我們需明確中國農村法治的實施模式。諸多學者對中國法治模式做過多角度的探討，其中：有學者認為中國法治建設應選擇政府推進型與社會演進型的法治；有學者認為中國法治只能是政府推進型，也有學者認為只能是社會推進型；還有學者認為中國法治應該走政府推進型與社會推進型相結合的道路，以政府推進法制的改革為主導，輔之以社會民間自然生存的具有現代法制精神的制度、規范和力量；可謂見仁見智。我們認為農村社會有其自身的特點，必須以整體性和差異性的眼光去審視這個問題，就目前而言政府推進肯定是必要的。因為我國農村社會受“人治”思想影響深遠，對“政府權力”往往較為敬畏，通常這樣的模式推進效果也較為明顯。但僅靠政府推進是不夠的，農村社會有其自身的秩序和發展規律，我們需要培養法律在農村生存的現實基礎，實現法治秩序與社會自身秩序的融合，這需要一個漫長的過程。在社會轉型、城鄉結合更為緊密的今天，我們不僅必須注意城鄉法治的整體性問題，還必須注意農村內生法治力量的培育與壯大。因此，我國農村法治應走政府推進為基礎，結合社會與民眾內在推動演進的道路。
第三，農村法治基礎的加強。建立法治社會需要相應的基礎，包括經濟基礎、民主政治、現代文化和社會和諧。如果沒有良好的基礎，即使政府強力推行效果也是暫時的。經濟基礎、民主法治、現代文化對農村法治的重要性是顯而易見的。社會和諧對法治社會建立亦是至關重要的。據調查，農村人員無視法律直至犯罪的原因許多是由于貧富懸殊，從而產生了“仇富”心理，并在此心理推動下走向法治社會的反面。另外從法律的價值來看還應包括寬容，法治社會要求社會道德維護，法治社會也是以發揚社會美德為目的。這四個基礎是相互的，其中以經濟基礎為起點，以社會和諧為落腳點，最終構建一個和諧的法治社會。
第四，農村法治維護機制的完善。[6] （第128-167頁）一個和諧的社會需要一定的機制維護，法治社會更是如此。首先，約束政府權力、依法行政，完善行政執法制度。政府代表國家行使權力，其權力既便是由法律授權也需要由法律來限制，同時政府又為法律提供強力支持，政府必須為全民樹立守法形象，從而維護法律的權威。農村還有村干部問題，村干部某種程度代表著政府和法律的形象，必須提高村干部的法律意識。其次，堅持司法獨立，完善司法制度。法治社會里只有堅持司法的獨立性，才能維護法律的公正、公平。我國一般法院設在縣上，幾個鄉鎮合一個法院，經費又由當地財政撥款，這樣就勢必使其地方權力與法院建立千絲萬縷的聯系，必然干擾司法獨立判案，從而使農民尋求法律救濟的成本加大。為保證司法獨立、維護法律權威、提高司法效率，對農村基層司法組織的合理架構是必需考量的問題。一些如巡回法庭、臨時法庭的措施可進一步完善實施。最后，完善法律監督體系。法律監督包括司法對其他機構的監督，也包括外部對司法監督，還需相應的社會監督。法律監督應制定或完善相應的監督制度，如完善冤假錯案責任追究制度、行政執法責任制度和考核評議制度，盡快出臺監督法以完善監督體系。
結束語：農村法治化是農村社會發展的必然，面對發展中存在的問題，必須在發展中解決。實現和諧法治社會要求我們從社會整體和城鄉差異的實際探尋走出農村法治實施的困境途徑，期望更多人士能關注并參與到中國農村法治進程中來。
[參 考 文 獻]
[1] 此乃莫頓·米勒（美國芝加哥大學經濟學教授，1990年諾貝爾經濟學獎獲得者）所言, 轉引自周林彬著.《法律經濟學論綱》[M]. 北京：北京大學出版社, 1998.
[2] 費孝通. 鄉土中國與鄉土重建[M]. 北京：時代風云出版社, 1993.
[3] 張乃根. 法經濟學——經濟學視野里的法律現象[M]. 北京：中國政法大學出版社, 2003.
[4] 高全喜. 法律秩序與自由正義[M]. 北京：北京大學出版社, 2003.
[5] 伯爾曼. 法律與革命——西方法律傳統的形成 [M]. 賀衛方等譯，北京：中國大百科全書出版社, 1993.
[6] 于向陽等. 法治論[M]. 濟南：山東人民出版社, 2003.
On the Dilemma and Strategy of Rule of law in Chinese Countryside
LI Changjian
(School of Law and Literature, Huazhong Agriculture University, Wuhan 430070, Hubei, China.)
Biography: LI Changjian (1965--), male, Associate professor of School of Law and Literature, Huazhong Agriculture University, Doctoral candidate, majoring in international economic law in the Institute of International Law of Wuhan University.
Abstract: Rule of law in the countryside plays an important role in the process of rule of law in China. It is necessary for us to learn the base of rule of law, which is the premise of the conclusion of the dilemma in promoting the process of rule of law in the countryside. And it is the difference in the fields of economy, politics, culture and social life between the city and the countryside that determines the dual systems of rule of law in China. Rule of law in the countryside has been experiencing many difficulties at the period of social transformation. So it is necessary for us to go from the whole and diversity to search the strategy of the establishment of rule of law in the countryside, so that we can form the society of rule of law on the whole.
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