[ 賈冬 ]——(2006-2-9) / 已閱31968次
構建和完善社區矯正機構設置體系研究
賈 冬
（江蘇省江寧監獄 江蘇南京市 211122）
[摘要]：現行法律規定由公安機關負責對非監禁刑和監禁刑的社會執行的監督、考察存在著明顯缺陷；當前由人民法院、監獄管理機關或安置幫教部門負責社區矯正執行工作的機構設置模式在理論和實踐中行不通；應由政法委統一指導，在司法行政部門內設立社區矯正執行機構，司法所具體執行，監獄派駐警察協助；應設立假釋委員會，負責對假釋的裁定工作；監所檢察機構應升格為刑罰執行檢察機構，負責對社區矯正執行工作進行監督；應制定社區矯正法律法規，并完善相關法律。
[關鍵詞]：機構設置 社區矯正管理局 假釋委員會 刑罰執行檢察機構 社區矯正法
社區矯正是與監禁刑相對的行刑方式，是指將符合社區矯正條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定和決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。根據現代刑事司法非刑罰化和刑罰執行社會化的發展趨勢，隨著我國刑事政策的不斷調整，社區矯正的適用范圍、適用形式和適用比率將會出現越來越擴大的態勢，其執行任務會逐漸加重，執行要求會逐步提高，社區矯正工作的地位將越來越重要。
社區矯正試點工作開展以來，在理論和實踐中都取得了初步的成就并積累了一定經驗。社區矯正工作的順利進行必然要求實現社區矯正機構設置的制度化和規范化。但是，社區矯正機構設置問題至今未能解決，兩高兩部的《通知》并未明確社區矯正的機構設置，在很大程度上直接制約著社區矯正工作的試點開展和長遠發展。為了適應形勢的變化，推進行刑制度的改革，科學設置社區矯正機構是一個非常必要而又亟待解決的具有重要現實價值的理論課題。本文根據“精簡、統一、效能”的機構設置原則，按照黨的十六大提出的“完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制”的要求，立足我國國情，結合社區矯正試點工作，借鑒國外社區矯正經驗，對社區矯正機構設置從以執行為重點，兼顧決定和監督共三方面作全面而縝密地思考，并提出了社區矯正機構設置的法律保障，希望有助于社區矯正試點工作的進一步開展。
一、現行法律對社區矯正執行機構的規定及其缺陷
按照兩高兩部的《通知》要求，社區矯正的對象主要是被人民法院判處管制、宣告緩刑、裁定假釋或由人民法院和監獄管理機關批準暫予監外執行的罪犯以及被單處剝奪政治權利或附加剝奪政治權利且正在社會上服刑的罪犯。根據刑法、刑事訴訟法和監獄法的相關規定，由公安機關負責對上述五種罪犯實施執行、監督和考察工作。現實中，公安系統內部并未設立專門的執行機構而只是由基層派出所負責執行�，F行機構設置在立法與執行中存在著明顯缺陷。
（一）我國政府所簽訂、加入或承認的國際條約和作為聯合國常任理事國參于起草的有關法律文件，是我國必須遵守的法律依據或淵源。其中，就有《聯合國囚犯待遇最低限度標準規則》第60條第2款規定：“刑期完畢以前，宜采取必要步驟，確使囚犯逐漸納入社會生活。按個別情形，可以在同一監所或另一適當機構內訂定出獄前的辦法，亦可在某種監督下實行假釋，來達到此項目的；但監督不可委之于警察，而應該結合有效的社會援助。”故而立法上由公安機關作為刑罰執行的主體與聯合國的規定相沖突，也成為某些國家利用人權大做文章的依據。
（二）作為專司社會治安保衛工作和刑事偵查工作的公安機關，面對新的時期社會治安形勢嚴峻、犯罪率長期居高不下、刑事案件日漸增多的局面，隨著職責不斷擴大，尤其在基層派出所，警力不足、財力有限、物力緊張的矛盾非常突出。繁重的社會治安保衛工作和刑事偵查工作已使其不堪重負，社區矯正工作實際上并未引起足夠重視，往往難以兼顧被視為次要的社區矯正工作。因此，許多地方的社區矯正工作流于形式，基本處于無序的管理狀態，監管對象處于失控境地，脫管現象嚴重，時刻威脅社會穩定。
（三）公安機關雖然對社區矯正工作制定了一系列執行的規定，但行刑效益低下。當前公安機關對罪犯基本依據各類法律文書（判決書、釋放證明、解教證明）采用派出所管片民警帶領治保積極分子組成“監督考察小姐”，落實責任人，納入視線管理并在居民委員會協助下開展工作。但由于缺乏專門的執行機構與執行人員，當前只能做到3點：第一，嚴格材料接轉手續，仔細檢查出獄證明、釋放證明或解教證明，并列入重點管理范疇；第二，嚴格內勤入戶登記；第三，建立監控檔案，上報分局和檢察院。如果按照西方發達國家的標準，對社區矯正的真正執行實際上都未開始。
（四）社區矯正工作要求對罪犯既要進行監督和管理，也要進行有效地教育、改造、幫助和服務。目前，公安機關對于前者作了一定工作，但對于后者則幾乎是一片空白，沒有涉及�，F行法律并未賦及公安機關以教育改造罪犯的職責。就罪犯教育本身而言，它需要專業性較強的矯正知識，而公安機關由于其專業分工的不同，在這方面則明顯不足。當前社會服刑罪犯的教育基本是自我教育，改造并未真正的開展。
當前，由于上述顯而易見的缺陷和弊端，理論界對于公安機關作為社區矯正的執行機關基本形成了否定意見。在目前的社區矯正試點工作中，只不過為了確保試點工作在較短時間內正式啟動，順利開展，減少阻力，各試點省（市）采取了不爭論的態度，在以公安機關為執法主體、維持現行法律框架不變的前提下，組織司法行政部門負責具體實施，走一條所謂執法主體與工作主體適度分離的權宜模式運用。試點�。ㄊ校┤绱税才�，實際上已改變了公安機關作為非監禁刑及監禁刑社會執行的執行主體地位,具有明顯的過渡色彩。在條件允許時，剝離公安機關的執行主體地位勢在必行。
二、對當前理論和實踐中社區矯正執行機構設置模式的評析
目前，理論界與實踐界與時俱進，開拓創新，對社區矯正執行機構的設置相繼作出了一系列理論設計和實踐探索，對于正式、科學的設置社區矯正執行機構提供了許多可借鑒之處。筆者擬對相應較為突出的三種設置模式作較為客觀、辯證的分析和評價。
（一）由人民法院作為社區矯正執行機構。該種理論認為人民法院作為刑事案件審判機關，有責任努力配合好有關部門落實非監禁刑的監管措施。在監管措施落實問題上，要探索多種有效的方式，人民法院可以承擔社區矯正執行任務。2001年5月，北京市密云縣人民法院正式成立了由主管院長牽頭，刑庭庭長任副組長，以及副庭長、內勤、審判長和獨任審判員參加的“監管幫教小組”，并確定了6項公益活動供緩刑人員選擇。并制定了《成年緩刑人員守則》和《未成年緩刑人員守則》，增強回訪工作力度。1
密云縣法院的試點雖然取得了一些社會效益，但更多的在理論和實踐中存在諸多問題和困難：1、憲法規定，人民法院作為國家司法機關，專司審判工作。刑事執行權不屬于司法權，而是一種行政權。由人民法院負責社區矯正工作有違司法機關的性質，有違國家機構職能的原則，有違黨的十六大提出的“逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離”的要求，不利于司法機關隊伍的職業化和工作的專業化；2、法院負責審判的案件逐年增加，積案率居高不下，審判任務繁重，執行難問題難以解決，人員減少、精力不足的問題又相當突出，許多應回訪的沒有回訪。故負責社區矯正工作明顯增加法院負擔，影響審判本職工作。3、工作存在“死角”。由于聯系不緊密，被判緩刑的外地人員無法監管，給當地基層組織寫的信也石沉大海，無法了解真實情況。由此可見，由人民法院直接負責社區矯正工作的執行，在理論與實踐中都行不通。
（二）由司法行政部門負責社區矯正執行工作，已為理論上公認，并在試點工作中得到各�。ㄊ校┮恢虏捎茫P者認為原因有：1、按照黨的十六大提出的“進一步健全權責明確、相互配合，相互制約、高效運行的司法體制”的要求，從有利于建立偵查權、檢察權、審判權、行刑權的配合和制約機制出發，專門的社區矯正執行機構應設在司法行政部門，如此一來，刑事權力配置趨于均衡；2、按照機構設置中“統一”的原則，從法律分工角度講，社區矯正作為刑罰執行的一部分，理應由司法行政部門統一負責；3、司法行政部門長期負責監禁刑的執行，在教育改造罪犯中積累了豐富的經驗，又負責管理律師、公證、法律宣傳、教育及法律援助等相關法律工作，人員法律水平較高，負責社區矯正工作具有先天優勢；4、目前司法行政部門的職能隨著律師、公證管理的社會化與法律宣傳、教育的多元化而趨于弱化，尤其是市、縣兩級司法行政部門，無權管理刑罰執行工作，有相當多的司法行政資源處于閑置狀態。如果賦予其管理社區矯正工作的職能，可以優化資源配置，充分利用其潛在的巨大功能；5、從國際情況看，國外多數國家都設有專門的或者相應的機構負責社區矯正工作。盡管這些機構在不同國家有不同稱謂，但在隸屬關系上，多數國家都是由司法行政部門管理。基于以上原因，大多數專家、學者都認同由司法行政部門負責社區矯正工作，但在微觀層面--社區矯正執行機構的具體設置上，有學者依據我國現實國情卻存在著一定分歧，主要有兩種意見。
1、有學者認為，社區矯正執行機構管理應以條為主，以塊為輔，即以監獄管理局為主，地方政府部門為輔。監獄管理局在各街道或鄉鎮設立社區矯正辦公室，作為監獄管理局的派出機構，專門從事社區矯正工作，受監獄局直接領導，同時受街道或鄉鎮政府部門監督、領導，屬雙重領導體制。該觀點所持理由確有其一定道理：①社區矯正人員的真正身份是罪犯決定了社區矯正工作的本質是對罪犯的刑罰執行，必須由具有刑罰執行權的人員來實施；②社區矯正工作得以實現的前提條件是對罪犯的有效監管，而實施有效的監管是專業性很強的工作，需要專門的機構來管理。尤其是在我國，沒有現成的經驗可借鑒，更需要由專門機構即監獄管理局集中精力創造性的開展工作。2
筆者認為，固然監管改造工作與社區矯正工作具有相同的性質，都是刑罰執行工作，都是以改造人為宗旨，都是以將罪犯教育成守法公民、維護社會穩定、預防犯罪為目的，社區矯正工作必然要求監獄管理部門的緊密參于和大力協助，但由此脫離實際地認識不清二者之間的差異，過分強調、人為拔高監獄管理部門的條件和作用，從而主張監獄管理部門在社區矯正工作中負主導作用則無疑相當片面，理由有四：
首先，監管改造（監禁刑的執行）與社區矯正（非監禁刑執行和監禁刑的社會執行）具有明顯的差異，是兩種截然不同的刑罰執行方式。具體表現為：①執行場所不同。前者是封閉的監獄，后者是常態的社會環境；②執行對象不同。前者包括各種罪犯，后者是刑期較短、社會危害較小，不需要在監獄服刑的特定種類的罪犯；③執行方式不同。前者具有管理和執法上的強制性和嚴厲性，后者更傾向于自律性、人性化和福利性；④執行要求不同。前者要求集中關押，后者是分散的家居生活為主的管理；⑤執行主體不同。前者是監獄及其人民警察，后者需要多個部門、團體及個人參加；⑥執行內容不同。前者主要是刑罰執行、監管改造，后者還包括在思想、心理、法律、生活、就業等方面提供多種手段和方法的幫助和服務；⑦執行理念不同。前者客觀上追求刑罰的一般預防目的，后者強調刑罰個別化的矯正理念，更多的是追求刑罰的個別預防目的；⑧經費來源不同。前者由國家供給，后者國家只保證部分經費。故而，指望照搬監獄管理部門的監管改造經驗用于指導社區矯正工作的想法不具有適用性。
其次，現行的省垂直管理的監獄管理體制很難使地方各市、縣政府承擔一定社區矯正管理職能，缺少相應的組織機構和相配套的組織體系分管這項必須緊密依靠地方的社區范疇的刑罰執行工作，導致政出無門，工作無法歸口，社區矯正工作無法有效開展。事實上，監獄自身長期以來存在的諸如財政撥款不到位等種種困難在很大程度上也根源于現行的監獄管理體制。
第三，監獄工作的現狀使監獄管理部門無法擔負起社區矯正工作的重任。當前監獄本職工作非常繁重，監管、教育、改造、生產、維護安全等任務艱巨，監企不分、監社不分的負擔加劇，監獄體制改革、監獄工作“三化”建設、監獄布局調整、隊伍建設和創建現代化文明監獄等才是監獄工作的重心所在，加之監獄基層警力嚴重不足，經費不能正常到位，自身的軟硬件建設仍有待發展，故而對于社區矯正工作既缺少計劃安排，又無目標任務，負責社區矯正工作無疑力不從心。況且，探索社區矯正這一刑罰執行新方式，本身就是為了緩解監獄押犯增多，結構變化，責任加重，行刑成本巨大，行刑效益低下的問題而開展試點的，再由監獄管理部門負責社區矯正工作顯然混淆因果，違背初衷。
另外，上文提到的《聯合國囚犯待遇最低限度標準規則》中規定的相應內容也成為監獄管理部門負責社區矯正工作的法律障礙。
2、筆者曾考慮應將社區矯正的執行工作交由司法行政部門中的安置幫教機構負責，統一管理這兩項工作。該觀點在實踐中亦有反映，上海市司法局于2003年11月印發的《關于進一步推進社區矯正試點工作的意見》就明確在區縣層面上，區縣司法局在已有的編制內指定基層科或安幫科具體負責。如此安排，筆者有如下考慮：
首先，社區矯正與安置幫教工作有其相似性，二者都位于常態的社會環境，都有教育、幫助就業和生活，預防犯罪的任務，都是具有親和力、人性化和福利性的社會工作，都需要多個部門、團體及個人的廣泛參與，管理模式相近。
其次，社區矯正與安置幫教具有工作上的關聯性，安置幫教是社區矯正工作的延伸。近年來安置幫教工作的規模不斷擴大，形式不斷增多，內容不斷完善，外延更加廣泛，形成了罪犯改造工作的良好氛圍，為開展社區矯正工作打下了良好的社會基礎，故應充分利用安置幫教工作形成的有利條件開展社區矯正工作，二者在工作上應緊密結合。
第三、社區矯正是彌補現今安置幫教工作缺陷的有效手段。目前我國的安置幫教工作的實際成效并不樂觀，刑釋人員的安置率越來越低，重新犯罪率大幅上升，安置幫教工作的作用難以發揮。究其主要原因，在于我國現行的刑釋回歸制度存在法理上的難題。因為，除被剝奪政治權利外，罪犯一旦釋放，就恢復了憲法規定的法律權利。根據其法律地位，不得再限制其在法律許可范圍內的行為自由權。故安置幫教工作只能建立在刑釋人員自愿基礎上，這種自愿性質，就決定了管理的軟弱性，即只能依賴于引導性、幫助性的方法，缺乏強制的管理措施，這便導致了安置幫教工作難以發揮作用。而被執行社區矯正的罪犯雖然身處社會，卻是有條件的釋放，執行部門具有強制性管理的法定權力，法律還明了其中某些人員諸如假釋罪犯特定的義務，如不得離開居住地，定期向執行部門匯報并隨時接受檢查，對于違反者還可重新收監執行。故而社區矯正解決了出獄后一段過渡時間的有效控制，使罪犯既有一個在有效管理和控制下逐步的適應社會的條件，又有一個在社會環境中相對自由的逐步建立起適應社會的生活模式和取得就業機會的條件，一定程度上彌補了安置幫教工作沒有強制性的缺陷，提前分流了安置幫教的部分工作。故將二者統籌管理，便于協調做好相關工作。
雖然社區矯正與安置幫教工作聯系緊密，但要將這兩項職能統一交由某一具體機構如現有的安幫科負責，卻又有所不妥。理由有二：第一，社區矯正與安置幫教的性質不同，是二者不能由同一機構負責管理的根本原因。社區矯正是針對罪犯的刑罰執行活動，這個本質屬性，決定了其具有刑罰的強制性、處罰性特征，體現刑罰懲罰犯罪、改造罪犯的目的，這是區別于安置幫教工作的根本標志。性質的不同，從而導致工作對象、工作方法、管理處遇和任務職責等方面的不同，尤其是將罪犯與非服刑人員置于一個機構共同管理，明顯不合法治要求，難以區別對待。第二，雖然各級政府都設立了安置幫教領導小組，由多個部門參加，但實際負責該職能的司法行政部門的安置幫教機構編制少，人手緊，任務重，一個機構承擔兩種職能的工作明顯無法勝任。故現在某些省（市）將社區矯正試點工作交由安幫科具體負責的做法，只是在機構設置不完善的情況下作的合適的權宜之策。
根據對上述三種機構設置模式的評析，可以得出一個最主要的結論：職能的單一性和工作的特殊性決定了必須在司法行政部門內設立專門的機構負責社區矯正執行工作，而不能由其他職能部門兼管，但需要多個相關部門緊密參與，尤其要重視監獄管理部門的大力協作。
三、社區矯正執行機構的科學設置
立足于我國試點工作的有益探索，筆者認為，科學設置的社區矯正執行機構應形成科學、協調、高效的工作機制，其總體格局應是“政法委統一指導，司法行政及其職能部門組織實施，政法部門協作配合，多個單位積極參與，司法所具體執行，監獄派駐警察協助”的模式。
（一）成立社區矯正工作領導小組，由各級黨委政法委和綜治委牽頭，由司法行政、公安、檢察、法院、民政、勞動和社會保障及工會、共青團、婦聯等多部門和團體組成，采取聯合辦公的形式，研究、指導和協調本地區的社區矯正工作。社區矯正作為一項系統、復雜的工作，牽涉到社會的方方面面，刑罰執行和公正執法需要各政法部門的參與，對執行對象提供有力幫助、給予指導需要政府各職能部門和社會團體的大力協助，對執行對象的教育需要一批熱心矯治事業、有豐富思想政治工作經驗的社會志愿者的加盟，甚至還不能忽視矯正對象家屬和親友的作用。因此，成立領導小組非常必要。凡涉及本地社區矯正的發展規劃、重要方針政策、工作總體部署等重要問題，都要由領導小組乃至當地黨委政府討論決定。
（二）在司法部成立社區矯正管理局，與監獄管理局并列。作為職能部門，該局負責全國社區矯正執行工作的組織和管理，并取消公安機關作為非監禁刑和監禁社會執行的執行主體資格。社區矯正執行機構實行條塊結合，以塊為主的管理體制，在各省司法廳（局）和市、縣司法局內分別設立相應的社區矯正職能機構組織和管理本轄區的社區矯正執行工作。要盡快建立專門的社區矯正職業隊伍，各級機構應確定編制、確定崗位、確定任職條件。待時機成熟時，應建立專職矯正執行官制度，欲成為矯正執行官，必須通過國家司法考試。因社區矯正工作涉及部門多，任務重，為利于和級別較高的公、檢、法開展工作，根據其刑罰執行的特殊性，可借鑒省級監獄管理部門的經驗，行政級別應相應提高，即省司法廳社區矯正管理局為副廳級，市、縣分別為副處級和副科極。當然，某些基層縣（區）在人員配備尚未到位時，可暫與安置幫教部門合署辦公。
（三）為充分利用現有基層司法行政部門資源，發揮司法所的作用，應賦予司法所以刑罰執行權，負責社區矯正工作的具體實施。司法所在刑釋解教人員的安置幫教、人民調解等方面具有較好的管理經驗，能夠推動社區矯正工作的開展。為了加強社區矯正的工作，司法所的行政級別應同許多地方的公安派出所一樣，相應提升一級。司法所的主要工作職責是：依法辦理刑法、刑事訴訟法和監獄法規定的相關法律手續，具體實施對矯正對象的監督管理和教育工作，建立起相應的教育制度，對矯正對象適時進行談話教育，組織社會志愿者對矯正對象進行幫教，幫助矯正對象解決就業及生活等方面困難。
同時，由于社區矯正與監獄工作緊密關系需要加強工作間的協調、配合，且社區矯正工作確無經驗可循，而監獄警察長期從事對罪犯的教育改造，具備一定的專業能力和經驗積累，易在罪犯中樹立威信，故在有條件的地方，省監獄管理局應負責向當地司法局社區矯正科派駐警察，協助司法所具體實施社區矯正工作。派駐的監獄警察行政上隸屬于監獄管理局，業務上受當地司法局領導。派駐的監獄警察的職責是：協助司法所指導司法助理員應對矯正對象開展的日常管理和教育工作，根據需要不定期組織矯正對象集中到監獄接受教育，對矯正對象進行監督和考核。對違反有關法律規定，但未構成重新違法犯罪的保外就醫等監外執行人員，及時報請省監獄管理局收監；對違反規定但未構成重新犯罪的假釋人員，向假釋委員會提出撤銷假釋的建議；對違反有關法律，構成重新犯罪的矯正對象，協助公安機關依法予以處理；對違反規定，故意逃脫監控的矯正對象，協助公安機關進行抓捕。
四、社區矯正決定機構的優化配置
根據我國刑法、刑事訴訟和監獄法的規定，判處管制、剝奪政治權利和宣告緩刑的權力由人民法院行使，批準監外執行的權力由人民法院和監獄管理機關行使，如此配置是合適的。但爭議較大的問題是假釋的裁定權歸屬及其機構設置。
刑法規定，假釋案件的裁定權由中級以上人民法院行使，對此筆者有三點疑議：（一）從假釋的性質來看，它不是改變原判決，只是刑罰執行方式的變更，并非改變法院的判決，不涉及法院的職能--行使審判權的問題。（二）假釋的依據是罪犯在服刑期間的悔罪和改造表現。法院審理假釋案件時，只能通過對監獄管理機關所報材料進行書面審查，往往使法院的審理流于形式，又增加了法院的工作量。（三）由于法院無法切身體會到假釋對調動罪犯改造積極性的作用，審理人員在裁定假釋案件時，更多的不是考慮假釋對罪犯的改造和回歸社會的意義，而是考慮假釋出去以后，如果再危害社會，是否會承擔責任，故而往往對假釋的數量控制較嚴。根據司法部預防犯罪研究所統計的數字，就緩刑和假釋兩項，2000年加拿大適用社區矯正的比例最高，達到79.76%，澳大利亞達到77.48%，美國為70.25%，韓國、俄羅斯較低，但也分別達到45.9%和44.48%，而我國緩刑適用率為15.85%，假釋率僅為1.63%。3
由于沒有專門的假釋決定機構，既造成法院職能的越位和虛化，又反過來制約假釋的適用，造成行刑政策過于苛刻，不利于及時、有效地應用這一法律手段調動罪犯的改造積極性，導致惡性循環。況且世界上實行假釋制度的多數國家均是把罪犯的假釋作為刑罰執行過程中的問題，規定由專門的行政機關來裁定�；谝陨显颍P者認為，法院不宜再承擔假釋裁定權。
但同時，亦不可將假釋裁量權交由監獄管理機關行使。筆者有如下考慮：選擇適當的罪犯作為社區矯正的對象，是一項非常嚴格的執法活動，也是罪犯普遍希求的處遇。故不僅需要對執行過程進行監督，更要把假釋的決定階段置于制度性的有效監督之下。要避免監獄管理人員利用體制上的便利和防范上的漏洞，以個人的情感和利益，進行權錢交易和司法腐敗，從而將應在監獄服刑的罪犯移交社區，使之提前假釋。同時，罪犯的評估工作需要專業性、多學科的知識，要求專門部門組織實施，而非取決于監獄管教警察的主觀印象。因此，假釋決定權既不授予司法機關，也不可授予監獄管理機關，而必須由專門機構行使。
對于社區矯正決定機構的優化配置，筆者有以下思考：
（一）應在司法部和各省司法廳（局）中單獨設立專門的假釋委員會。該委員會依照法定程序對假釋案件進行審理和裁定，行使對假釋的批準、否決、取消和中止權。假釋委員會成員實行任期制，要具有較高的資格和條件，一般由監獄管理機關警官、社區矯正機關人員、法官、檢察官、律師、犯罪學家、醫務人員（司法精神病方面）、心理學家等組成。待時機成熟時，應建立專職假釋官制度，欲成為假釋官必須通過國家司法考試。在裁定假釋時要采取聽證會的形式，公開聽取罪犯本人匯報和基層監區的建議，認真進行專家論證，嚴格評估罪犯在獄中的表現及在社區中的危險性程度。罪犯的危險性評估不是采用現行模式的模糊不清的結論，而是要通過各項具體量化的危險性評估指標，從而決定罪犯是否應獲得假釋。決定形成后，應在罪犯所處監區進行公示。針對我國罪犯假釋率過小的現狀，在嚴格執法基礎上，應加大假釋的裁定數量。隨著社區矯正工作的開展，假釋不僅是對罪犯的刑事獎勵措施，還應成為罪犯普遍享有的權利。
（二）人民法院繼續負責判處管制和剝奪政治權利、宣告緩刑和暫予監外執行的工作。法院應重視控制自由刑總量，依法加大對上述四種非監禁刑的適用力度，緩解監獄人滿為患的壓力，推動社區矯正工作的開展。
（三）監獄管理機關繼續負責暫予監外執行的審批工作。要放寬監外執行的適用條件，擴大老殘犯監外執行率，同時要進一步規范監外執行的審批程序，嚴防違法違紀和司法腐敗的發生。
五、社區矯正法律監督機構的健全
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