[ 熊曉峰 ]——(2005-12-7) / 已閱16761次
加強和改進政法委對政法工作的領導 推進依法執政
南昌市司法局 熊曉峰
中國共產黨的執政黨地位決定了黨對各項工作包括政法工作的領導權。政法工作堅持黨的領導是社會主義國家不可動搖的基本原則，也是社會主義政法工作的一大特色。進一步加強和改進黨對政法工作的領導，這是加強黨的執政能力建設的一個重要方面，是政法部門忠實履行職責、順利完成各項工作任務的根本保證。特別是在維護社會穩定任務更加艱巨繁重的情況下，加強和改進對政法工作的領導顯得尤為重要。
各級黨委政法委是黨領導和管理政法工作的職能部門，是黨委的參謀和助手，肩負著領導、監督、協調、管理、指導、服務政法工作的職能。在當前政法工作任務越來越繁重，黨對政法工作的領導面臨許多新情況、新問題的形勢下，必然要求進一步提高認識，采取切實有效的措施，大力加強黨委政法委建設，充分發揮黨委政法委的職能作用，明確職責范圍，完善工作機制，落實保障手段，提高領導和管理能力。
一、依法執政實現了黨領導方式的轉變
從廣義上說，黨的領導包括黨的執政，但黨的領導與黨的執政畢竟有差別，長期以來，我們忽略了對執政和領導的區分，將執政視同為領導，也將領導泛化為執政。但如果我們只看到或強調這一方面，而忽略它們相區別的一面，就容易導致黨政不分、以黨代政。
領導特別是民主革命時期和建國初期的領導，具有直接性的特點，它通過黨的路線、方針、政策和群眾運動直接對群眾進行政治動員，直接向社會發號施令。而執政則具有間接性。執政主要是執政黨通過執掌政權來治理國家，是以國家政權為主體所從事的政務管理活動，是一種國家行為。黨不能繞開國家最高權力機關和立法機關———人民代表大會來治理國家，黨也不能越過憲法、法律和司法機關行使領導權和執政權，而只能通過立法、守法、支持司法機關執法來依法治國。這就要求黨具備通過國家機器執政的能力。領導與執政的區別還在于：黨的領導主要是政治、思想和組織領導，而執政是黨的領導在國家政權活動中的具體體現和實現形式。因此，不能把政治領導的手段和方法簡單地搬到執政活動中來，不能把政治領導與執政行為混為一談。
黨的十六屆四中全會指出，要將加強“執政能力”建設作為今后一段時間內加強執政黨自身建設的工作重點，將執政能力建設上升到一個前所未有的高度來加以認識。中共中央《關于加強黨的執政能力建設的決定》對黨的執政能力給出了一個科學而簡明的定義：“黨的執政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領。” 。
執政能力的核心是依法執政的能力。中國共產黨執政的性質、任務和現代化建設跨世紀的發展需要我們黨實現領導方式尤其是執政方式的變革，實行依法執政。依法執政是法治國家對于政黨活動的基本要求。作為法定的執政黨，黨的各級領導機構從法理上講雖不是國家機構的組成部分，但是實際上黨的執政活動總是同國家機構管理活動緊密聯系在一起的。作為各級國家機構的政治中心和領導核心，黨始終擁有決定國家前途和命運的實質性權力，從這個意義上講，黨的執政方式科學化、標準化是保證社會主義事業成功的關鍵。
依法執政是黨的十六大提出、十六屆四中全會又進一步明確的“黨執政的一個基本方式”，是指黨依照法律進入國家政權并在其中處于主導地位，且依照法律從事對全體社會成員發生約束性影響的國家政務活動。提出“依法執政”是黨的十五大提出依法治國基本方略以來，黨從治國方略的高度，從法治的層面上解決領導方式和執政方式問題的重大舉措。執政黨對社會事務和國家事務的管理活動主要是通過國家的法律制度來進行的，因此，執政黨能否科學有效地運用法律制度來管理好國家，能否樹立法治在社會管理和國家管理中的權威，是考驗執政黨執政能力的重要標志。
執政黨領導人民制定了憲法和法律，也要領導人民遵守憲法和法律。憲法和法律體現了執政黨的主張、人民意愿和國家意志的統一。黨的正確主張與法意志在本質上是統一的。黨領導人民制定和修改憲法，把黨的主張上升為憲法，反映的就是人民的意志，因為黨的路線和方針政策是廣大人民群眾愿望、要求、利益的體現。憲法是黨的正確主張和人民共同意志相統一的法律體現。黨員遵守憲法和法律，就是遵從人民的意愿，維護國家的利益，服從執政黨的領導。所有的黨組織、黨員尤其是黨員干部的言行，都不得同憲法、法律相抵觸。一切違憲、違法的執政行為都可能給執政黨、國家和人民的事業造成損害，都是同黨的先進性以及“三個代表”的要求格格不入的，應當予以防止和避免。
黨必須在憲法和法律的范圍內活動，黨不是存在于國家之外而是存在于國家之內，不是存在于憲法和法律之外而存在于憲法和法律之內，黨不能置身于憲法和法律之外更不能超越于憲法和法律之上。執政黨應當對國家政權機關、經濟文化組織、群眾團體和各方面的工作實行統一領導；有關立法工作、行政工作、司法工作、經濟工作和其他重大事項的決策，都應當在執政黨的領導下進行。但是，執政黨不是國家權力機關、行政機關和司法機關，不應直接行使國家機關的職能。執政黨的執政職能是支持和保證它們依法行使職權、履行職責。各級黨組織應按照黨章的要求，切實“保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。”
二、依法執政要求改進黨對政法工作的領導方式
要實現黨對政法工作的領導，首先必須保證黨的各項路線、方針、政策在政法各部門中不折不扣地貫徹落實。黨對政法工作的領導不能簡單地理解為對政法部門或對其工作的領導，其根本要求是保證黨中央關于政法工作的重大方針政策和國家憲法法律在全社會得到全面貫徹落實。加強黨對政法工作的領導，必須堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷地改進黨對政法工作的領導方式。要善于通過發揮黨的政治、思想、組織優勢實現黨的領導，善于運用憲法和法律來實現黨的領導，善于通過國家政權機關來實現黨的領導。
從世界各國的法治實踐來看，一國法治的成敗，關鍵在于是否能將法律制度有效地貫徹實施。也就是有無一套良好的法律實施機制，確保法律被良好施行。我國法律從實體和程序等各個方面都對政法機關的活動做出了較為周密而合理的規定，這些規定都是在黨的領導下進行的。衡量政法機關在具體的執法活動中是否堅持了黨的領導，不是看它是否堅持了某個組織、某個領導的意見，而是要看它是否堅持了法律。政法機關依法獨立辦案，保證憲法和法律得到忠實貫徹執行就是堅持了黨的領導。
１９８０年１月，鄧小平同志在《目前的形勢和任務》的報告中說：“我們堅持黨的領導，問題是黨善于不善于領導。黨要善于領導，不能干預太多”，“干預太多，搞不好倒會削弱黨的領導”。“黨要管黨內紀律的問題，法律范圍的問題應該由國家和政府管。黨干預太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念。這是一個黨和政府的關系問題，是一個政治體制的問題。”
黨應當通過完善國家司法機構及其機制，發揮政法機關的最佳效能，保證法的全面實施來實現自己對政法工作的領導。一個國家的司法機構完備，它的政法工作就能有效地全面開展；司法機構的機制完善，就能保證司法機構和諧一致地良好運行，并確保其固有的方向和方針。黨領導政法工作的一個重要方面就是指導國家加強司法機構建設，確保法的充分實現，實現司法公正。早在1979年9月9日發出的《中共中央關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》中，黨中央就明確指出：“今后，加強黨對司法工作的領導，最重要的一條，就是切實保證法律的實施，充分發揮司法機關的作用，切實保證人民檢察院獨立行使檢察權，人民法院獨立行使審判權，使之不受其他行政機關、團體和個人的干涉。”
司法是實現社會正義的一種方式，一切社會矛盾和糾紛在其他途徑和方式不能解決時，就要通過司法渠道得到公正處理。司法是法治國家使一個社會保持穩定和實現社會公正的最后的也是最有力的救濟手段。司法公正是司法的最本質要求。司法就是要公正地解決一定社會矛盾及其相應的法律沖突。它是國家這一公共權力因沖突著的各方無法自主地解決糾紛，而為其設定的由國家專門機關予以裁決的糾紛解決機制。沖突著的雙方都存在著利益的差異或分歧。如果依其任何一方單方面的意愿裁決，都可能導致裁決的不公正。如果裁決不公正，首先就不可能平息糾紛，甚至可能使矛盾更加激烈，司法的目的就不可能得以實現，也就違反了司法應有的本質。 如果司法喪失了公正，這個國家或者社會就不是一個法治國家或者法治社會。而實現司法的公正性，主要取決于司法機關能否依法獨立行使審判權和檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。黨的十六大報告提出，社會主義司法制度必須保障在全社會實現公平和正義，這就應當按照公正司法和嚴格執法的要求,完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度,進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制，從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。
司法獨立絕對不是排斥黨的領導和執政，而恰恰是以適應司法專業特點的方式來維護和堅持黨的領導地位，實施黨的執政行為。司法公正獨立完全是有利于維護和堅持執政黨領導與執政的制度設計。這是因為，我們的憲法和法律是執政黨領導人民制定的，我們的政法機關是依據憲法和法律設置并在執政黨的政治領導和人大民主監督下進行活動的，因此，政法機關以獨立的方式保證司法公正實現的程度越高，其維護執政黨的領導權威和人民利益的作用就越大。相反，如果各方面的“婆婆”都對政法機關的辦案活動發指示、批條子，隨意干預，使政法機關和辦案人員不能獨立地、公正地依法做出裁判，則勢必損害執政黨的威信、動搖執政黨的地位。即是說，我們國家法律是黨領導制定的，司法機關是黨領導建立的，任何人不尊重法律和司法機關的職權，這首先就是損害黨的領導和黨的威信。當然我們也要防止那種借口政法機關要獨立辦案而游離于黨的領導之外，甚至企圖削弱、擺脫黨的領導的思想和行為，這是極端錯誤的，也是十分危險的。在堅持黨對政法隊伍的絕對領導的問題上，政法戰線的每一位同志都必須頭腦清醒，立場堅定，決不容許有任何不同的“政見”，必須在思想上、政治上與黨中央保持高度一致。政法工作必須堅定不移地執行黨的路線、方針、政策，必須不折不扣地執行國家的憲法、法律和法規。
三、切實改進黨對政法工作的領導
1、加強政法委對政法干部隊伍的管理。堅持黨的絕對領導關鍵在干部，政治路線確定之后，干部是決定性的因素。鄧小平同志指出：“黨要管黨，一管黨員，二管干部。對執政黨來說，黨要管黨，最關鍵的是干部問題，因為許多黨員都在當大大小小的干部。”（《目前的形勢和任務》）。堅持黨對政法工作的領導，必須保證政法工作的主動權永遠掌握在忠于黨的人手里，要切實加大黨管干部的力度，認真按照“嚴格要求、嚴格教育、嚴格管理、嚴格監督”的要求，堅持黨的干部路線，嚴格按政策，按程序辦事，把政治標準放在第一位，把始終堅持黨對政法工作的領導，自覺同以胡錦濤同志為總書記的黨中央保持高度一致，作為考察和選拔干部的首要條件，真正把那些對黨忠誠、有能力、作風好的人選拔到各極領導崗位上來，切實把好用人關。
近年來，黨中央反復強調：“黨委政法委協助黨委和組織部門考察管理干部”，并要求政法委積極主動地履行好協助黨委及其組織部門考察、管理政法部門領導干部的職責。但在基層，由于領導體制不規范，在實際運作中遲遲得不到落實，發揮不了應有的作用，使政法委的職能和職權不統一，管事與管人相脫節，在政法各部門中不能很好地起領導、管理和指導作用。各級政法委要根據新的形勢和任務的要求，協助黨委及組織部門管理好政法部門的領導班子和干部的任免，按干部管理權限，由組織部門會同上級政法委和同級政法委共同協商推選出一定數額的候選人，政法委對候選人進行詳細考察，在此基礎上形成考察材料，提出任免意見，按有關程序報批，使政法委更好地承擔起協管政法部門領導和指導政法隊伍建設的職責。同時要加強政法干部隊伍的建設，要從政法工作實際出發，把好進人關，政法部門的工作人員要堅持凡進必考，政法部門的人員進出必須經過政法委，把那些懂法律、責任心強、執法監督水平高、適宜在政法工作的人調整到政法崗位上來，對不適應做政法工作的人員進行清理調整，保持政法隊伍的純潔性。此外要注重培養年輕干部建設好干部隊伍。有覺悟、有才華、有作為的年輕干部是我們事業的保證，我們所從事的事業離不開各類優秀人才，要通過大力加強干部隊伍建設，培養和造就一大批德才兼備的革命事業接班人，以確保黨對政法隊伍絕對領導的實現。
2、加強和改進政法委調研工作。作為黨領導和管理政法工作的職能部門，政法委要主動做好黨委的參謀助手，經常向黨委匯報政法工作情況，特別是對一些重大問題要及時向黨委匯報，并提出合理意見，這就要求政法委要及時掌握政法工作的動態，了解工作中存在的問題以及解決問題的思路和方法。新時期，政法機關面臨著艱巨的任務，在社會主義政法體制建設方面，還有許多方面需要完善。政法委處于承上啟下的地位，能否解決實際工作當中存在的問題，能否貫徹落實好上級工作部署，離不開深入一線調查研究。要為上級當好參謀和助手，使安排部署的工作更加符合客觀實際、有的放矢，必須深入調查研究，掌握第一手情況。調查研究歷來是我黨工作的優良傳統，是掌握第一手資料的有效途徑，沒有調查研究就沒有發言權。調查研究是提高認識問題、分析問題、解決問題能力的重要手段。日常工作當中許多部門做了大量的工作，付出了很多辛勞，但由于不能很好地提煉升華，工作事倍功半。這其中的關鍵是分析問題能力不強，沒有抓住工作的關鍵。只有分析問題，才能解決問題，抓住工作的主要矛盾。
調研對政法工作具有特殊的重要性，必須加大投入，強化調研工作。政法工作是一項高度專業化的公共權力運作過程，政法干警是專業人士，不能按照一般“機關”的方式來運作，也不能將政法干警視為一般的機關干部對待，要求他們在工作之余完成一定的調研任務。即便在法治發達國家，作為學識、水平、地位最高的法官來說，絕大部分也都只是勤勤懇懇、默默無聞的法務專才，真正如霍姆斯、卡多佐、波斯納等人有心又有力，著書立說的，只是極為少數的，而且，終其一生，著述也一定有限。況且整體而言，作為事后救濟，政法工作天然具有“保守性”，政法工作的“權威性”常常意味著以政法工作的“保守性”為前提，因為只有穩定的體制和程序，才能賦予司法乃至法律本身以可預見性，從而使得公民能夠事前即可預測后果，善予措置。而調研工作的突出特點是前瞻性和創造性，需要我們發揚創新精神，要在堅持黨的路線、方針、政策以及遵循憲法法律精神的前提下，突破思想障礙和思維定勢，努力破除一些條條框框的約束和制約，從那些陳舊的、不合時宜的思想和做法中解脫出來，與時俱進，大膽創新，把握時代脈搏，順應時代潮流，努力推出一些能夠解決問題的新思路和新方法。這就與政法工作者的實際工作特性不相容，政法工作的這一特殊性要求我們轉變觀念、更新思路，改變以往全民調研的分配任務性的作法，把政法部門的調研工作統一到政法委來，加強政法委調研部門。目前，市級政法委的研究室一般就是3-5人，他們承擔著機關大量的文字任務，獨立進行研究的力量顯得比較薄弱。而縣、區由于編制所限，設研究室的很少，對機關來說，也只有一到兩個干部，最多不過3人，調研力量高度分散，不能適應工作需要。為了強化調研，在干部配備上應該有更大的投入，從力量的重新整合上探索出一條新路子來。如果能將政法部門的調研力量統一到政法委最好，由政法委負責政法系統的調研任務；如暫時無法做到這一步，可將政法部門的調研力量由政法委統一領導、統一調度，調研任務由政法委統一布置，調研課題由政法委統一確定、統一調度政法各部門力量共同完成，這樣既加強縱向和橫向的聯系，加強交流與溝通，又把各級研究的力量聯合起來，能對一些具有重大影響的、帶有普遍性和典型性的問題合作開展研究，使得政法調研工作能脫離政法各部門的局限性，加強前瞻性、共通性，更好地反映政法工作中存在的問題，分析面臨的形勢，提出工作的方向和思路，更好地為黨委決策提供參考，做好黨委的參謀和助手。
3、進一步完善執法監督工作。維護司法權威，是黨對政法工作領導的一個十分重要的方面。各級黨委、政府和黨委政法委員會都要從維護黨的權威、國家權威的高度出發，堅決防止和糾正影響司法權威的各種問題。加強政法委的執法監督工作具有積極意義與作用。首先，黨委執法監督對執法司法中造成的失誤具有補救作用。黨委開展執法監督對執法司法過程中已經造成的冤假錯案,或顯失公平，或另有與法院已認定事實有重大出入的案件，建議進一步調查取證或再審,以此避免因權力濫用所帶來的社會負面影響。其次，黨委執法監督對司法腐敗具有超前防范的作用。黨委及其政法委按照黨管政法工作的要求，督促和引導政法機關特別是審判機關建立完善各種內部監督機制和錯案責任查究機制，從制度建設上設防，可以有效地解決司法體制上存在的許多漏洞，為預防和遏制司法腐敗發揮積極的作用。
政法委做好執法監督工作的重點在于完善執政黨通過人大和法定程序對司法機關的監督制度。在當代中國，由于中國共產黨領導地位，黨的監督尤其重要，起著關鍵的作用。但進行監督不等于黨委批案、黨委包案、黨的個別領導可以批案，黨的組織必須摒棄那種以黨代法、以言代法，不按法律規定辦事，包攬司法事務的做法。對于政法機關的監督，關鍵是要保證它們依法獨立公正地行使審判權、檢察權、偵查權，而不是要代替它們，或者要求它們依照政策、指示、命令、決定來履行職責。只要其依法行使職權，做到了程序與實體合法，就應當保證它們的法定獨立性；即使政法機關在行使職權過程中，對于其行為是否合法有異議，甚至已經違法，也應當由法院、檢察院依法獨立解決，或者在人大依照法律的監督下，由司法機關獨立地予以糾正。如果執政黨、人大或者其他組織、機構、當事人等認為司法機關的終局裁判不公，或者司法機關做出的司法解釋不當，違反了憲法，還可以啟動由執政黨和人大控制的合憲性審查機制，來發揮“安全閥”的作用，解決糾紛，化解矛盾。執政黨通過人大和法律對于司法機關的監督，最好的制度安排是首先確保它們獨立行使職權，其次才是在它們越權或者失職的最必要的時候，開動監督機器。
