[ 鐘強(qiáng) ]——(2005-12-6) / 已閱31839次
審判委員會(huì)制度的改革與完善
鐘強(qiáng) 陳劍
【論文提要】審判委員會(huì)制度再度成為司法改革的焦點(diǎn)。許多人將懷疑的目光聚集在審判委員會(huì)制度上，對(duì)審判委員會(huì)的實(shí)際功能和存在意義表示出憂慮，一些證據(jù)確鑿的分析將審判委員會(huì)制度推上了司法改革的最前列。誠(chéng)然對(duì)審判委員會(huì)制度做一深刻的剖析和檢討不無意義。審判委員會(huì)到底怎么了？它在人民法院的司法實(shí)踐中到底扮演了什么角色？在確立“公正與效率”為人民法院的生命線的今天，審判委員會(huì)應(yīng)當(dāng)如何適應(yīng)司法改革的發(fā)展，如何適應(yīng)司法獨(dú)立與司法公正的需要？這些正是本文力圖回答的問題。
【關(guān)鍵詞】司法改革 審委會(huì) 審判組織 行政化 法律監(jiān)督 獨(dú)立公正 專職委員
審判委員會(huì)制度是新中國(guó)幾十年來審判活動(dòng)的總結(jié)和審判經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶，是具有中國(guó)特色的審判制度，是我國(guó)司法制度的重要組成部分，其作為中國(guó)特定的歷史條件及特殊的政治體制的產(chǎn)物，具有中國(guó)司法制度“縮影”之稱。①
從八十年代后期開始，法學(xué)界在研究刑事訴訟法修改問題的同時(shí)，對(duì)審判委員會(huì)的改革甚至存廢問題曾展開過討論。法律學(xué)者幾乎普遍地認(rèn)為，審判委員會(huì)制度的存在是導(dǎo)致我國(guó)法院在審判案件過程中出現(xiàn)“審、判分離”、“先定后審”直至法庭審判“流于形式”的關(guān)鍵原因之一。②但是直接正面提出廢除這一制度的人并不多,大多數(shù)學(xué)者主張改革這一制度，對(duì)審判委員會(huì)討論案件的范圍加以限制，明確和擴(kuò)大合議庭在審判中的權(quán)限范圍，保證合議庭對(duì)除重大、疑難或復(fù)雜案件以外的一般案件，既有審理權(quán)，也有最終判決權(quán)。這一建議在1996年修改后的刑事訴訟法中得到了采納。此后，有關(guān)改革審判委員會(huì)制度的討論趨于平靜。
最近時(shí)間里審判委員會(huì)制度的存與廢再次成為法學(xué)理論界和司法實(shí)踐部門關(guān)注的焦點(diǎn)，而司法實(shí)踐部門則把改革審判委員會(huì)制度作為司法改革的重要內(nèi)容。最高人民法院確定的2005年司法改革思路，完善、改進(jìn)審判委員會(huì)制度是其中的重要內(nèi)容之一。
從司法改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來看，取消審判委員會(huì)對(duì)案件的決定權(quán)，直至取消審判委員會(huì)或許利大于弊。但就目前而言，因?yàn)閷徟形瘑T會(huì)是我國(guó)法律明文規(guī)定的對(duì)案件具有決定權(quán)的一級(jí)審判組織，要馬上取消審判委員會(huì)制度還不現(xiàn)實(shí)。
因而作為司法實(shí)務(wù)工作者，需要做的是在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)對(duì)既存的審判委員會(huì)制度改革進(jìn)行探討，對(duì)審判委員會(huì)制度的起源、性質(zhì)和實(shí)際運(yùn)作的特點(diǎn)做出分析，從不同角度對(duì)這一制度的局限性和缺陷做出重新剖析和評(píng)價(jià)，并提出改革這一制度的一些設(shè)想，以期這一制度能揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短、趨利避害。筆者希望本文能引
起讀者對(duì)中國(guó)法院審判委員會(huì)制度的實(shí)際運(yùn)作情況及其缺陷的重視，并希望能一起關(guān)注中國(guó)司法制度的改革問題。
一、審判委員會(huì)制度的創(chuàng)建、性質(zhì)及職權(quán)
審判委員會(huì)制度起源于新民主主義革命時(shí)期革命根據(jù)地的審判制度。1931年，中華蘇維埃共和國(guó)誕生后，逐步建立起系統(tǒng)的司法機(jī)構(gòu)，審判機(jī)關(guān)在地方采取“合一制”， 各省、縣、區(qū)設(shè)立裁判部，由各級(jí)裁判部兼理司法行政工作，并設(shè)立裁判委員會(huì)。后來裁判委員會(huì)逐步演變成為人民法院或人民法庭的審判委員會(huì)，這可以說是新中國(guó)法院審判委員會(huì)制度的雛形。在20世紀(jì)40年代，因?qū)W習(xí)前蘇聯(lián)司法制度，強(qiáng)調(diào)黨對(duì)審判工作的具體領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步加速了審判委員會(huì)制度的形成。1948年1月1日東北解放區(qū)頒布的《東北解放區(qū)人民法庭條例》規(guī)定，村、區(qū)人民法庭組織審判委員會(huì)，由農(nóng)民代表大會(huì)選舉的若干人、上級(jí)政府委派一人組成，有權(quán)判決有罪或者宣布無罪。該條例首次正式在立法上使用“審判委員會(huì)”的名稱。雖然當(dāng)時(shí)革命根據(jù)地的審判委員會(huì)與現(xiàn)行的人民法院審判委員會(huì)在名稱、議事規(guī)則、目的和任務(wù)方面相同或類似，但當(dāng)時(shí)的審判委員會(huì)并不是人民法院的審判組織，而是集行政、司法于一體，掌管司法決定權(quán)的政府機(jī)構(gòu)。新中國(guó)成立后，1950年第一屆全國(guó)司法會(huì)議上，司法主管機(jī)關(guān)提出了一個(gè)初步的法院組織草案，其中也提到了建立審判委員會(huì)。 1951年中央人民政府委員會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)法院暫行條例》第15條規(guī)定，省、縣級(jí)人民法院設(shè)審判委員會(huì)，由院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判庭長(zhǎng)及審判員組成。審判委員會(huì)負(fù)責(zé)處理刑事、民事的重要或者疑難案件，并為政策上和審判業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。審判委員會(huì)在建國(guó)初期確實(shí)發(fā)揮了重要作用，如在鎮(zhèn)壓反革命及“三反”、“五反”運(yùn)動(dòng)中，因當(dāng)時(shí)實(shí)體法和程序法不健全，加之司法工作人員中絕大數(shù)是從工農(nóng)干部和復(fù)員軍人中抽調(diào)的，在此情況下，由審判委員會(huì)把關(guān)確實(shí)有利于保障案件審判質(zhì)量。1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)制定的《人民法院組織法》，對(duì)新中國(guó)的司法制度進(jìn)行了一些改革，確立了審判機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)等基本原則，并在各級(jí)人民法院內(nèi)設(shè)審判委員會(huì)，其任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，討論重大、疑難案件和其他有關(guān)審判工作的問題，從而進(jìn)一步擴(kuò)大了審判委員會(huì)的職權(quán)。 1955年3月召開了最高人民法院審判委員會(huì)第一次會(huì)議，宣布最高人民法院審判委員會(huì)成立，并制定了一些審判委員會(huì)的工作制度。隨后，全國(guó)各級(jí)法院都相繼組建了審判委員會(huì)，至此審判委員會(huì)作為一種法定制度確立起來。1983年9月修訂的《人民法院組織法》，仍然肯定了這一制度。①
從審判委員會(huì)制度的創(chuàng)建過程，可以看出，中國(guó)審判委員會(huì)是由歷史和政治兩重因素共同作用的結(jié)果。
關(guān)于審判委員會(huì)的性質(zhì)，理論界意見不一致，主要有以下三種觀點(diǎn)：（1）審判委員會(huì)是審判組織。②（2）審判委員會(huì)既是審判組織，又是法院內(nèi)部集體領(lǐng)導(dǎo)組織。③（3）審判委員會(huì)僅是法院內(nèi)部行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)�！�
筆者認(rèn)為，判定審判委員會(huì)的性質(zhì)，既要看它是否具有審判組織的外在形式，更要看其實(shí)際上是否承擔(dān)著審判的職能。根據(jù)訴訟法對(duì)審判委員會(huì)的規(guī)定，其職權(quán)、功能主要有三：第一，法院院長(zhǎng)任審判長(zhǎng)的回避，由審判委員會(huì)決定；第二，重大、疑難案件，院長(zhǎng)認(rèn)為需要提交審判委員會(huì)討論的，由院長(zhǎng)提交審判委員會(huì)討論決定。第三，各級(jí)人民法院院長(zhǎng)對(duì)本法院已發(fā)生法律效力的判決、裁定，如果發(fā)現(xiàn)事實(shí)認(rèn)定或者法律適用上確有錯(cuò)誤，必須提交審判委員會(huì)討論決定�！度嗣穹ㄔ航M織法》第11條也規(guī)定，審判委員會(huì)有權(quán)討論重大或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。由此可見審判委員會(huì)雖不直接主持或參加法庭審判，卻實(shí)際承擔(dān)著審判職能，成為一種審判組織。這樣，我國(guó)人民法院的審判組織實(shí)際上就有三種：獨(dú)任審判庭、合議庭和審判委員會(huì)，審判委員會(huì)制度成為我國(guó)司法制度的組成部分。審判委員會(huì)與獨(dú)任審判庭、合議庭不同的是，審判委員會(huì)一般不親自參加法庭審判活動(dòng)，只是聽取案件主審人的口頭匯報(bào)而進(jìn)行裁決；審判委員會(huì)的決定可以否決獨(dú)任審判庭、合議庭的意見�！�
審判委員會(huì)有權(quán)對(duì)所謂“重大”、“疑難”案件進(jìn)行討論和做出決定，還有權(quán)決定法院內(nèi)部其他方面的重大事項(xiàng)，如總結(jié)審判工作的經(jīng)驗(yàn)，討論并決定當(dāng)事人及其法定代理人請(qǐng)求對(duì)本院院長(zhǎng)擔(dān)任審判長(zhǎng)的回避問題，討論并通過助理審判員臨時(shí)代行審判員職務(wù)的問題等。與地方各級(jí)法院不同的是，最高人民法院的審判委員會(huì)還有權(quán)討論并通過院長(zhǎng)或副院長(zhǎng)提請(qǐng)審議的司法解釋草案，討論并決定《最高人民法院公報(bào)》刊登的司法解釋和案例等。但是在上述各項(xiàng)權(quán)力之中，“討論”和“決定”具體案件目前已成為審判委員會(huì)最主要的一項(xiàng)活動(dòng)。這一點(diǎn)在地方各級(jí)人民法院表現(xiàn)得尤為明顯。
二、對(duì)審判委員會(huì)制度實(shí)際功效的考察
審判委員會(huì)制度的產(chǎn)生和存在有其歷史原因和現(xiàn)實(shí)意義。審判委員會(huì)制度有利于發(fā)揮個(gè)人的聰明才智和集體智慧，形成正確的意見。審判委員會(huì)制度是《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》規(guī)定的一項(xiàng)基本制度，三大訴訟法也有相應(yīng)的規(guī)定。在人民法院幾十年的審判活動(dòng)中，審判委員會(huì)發(fā)揮了極為重要的作用。事實(shí)證明，審判委員會(huì)制度是適合中國(guó)國(guó)情的，是具有中國(guó)特色的審判制度，資本主義國(guó)家沒有，其他社會(huì)主義國(guó)家也沒有。審判委員會(huì)實(shí)行民主集中制，少數(shù)服從多數(shù)以形成審判委員會(huì)的決議，這既有利于發(fā)揮審判委員會(huì)的每一位委員的積極性，使每一位委員都積極參與案件的討論，各抒己見，充分發(fā)表自己的意見、看法，又有利于集思廣益，集中審判委員會(huì)每一位委員的正確意見，形成集體的決議。這樣，既充分發(fā)揮了個(gè)人的聰明才智，又克服了個(gè)體既有的局限性，依靠集體的力量，形成正確的決定。
審判委員會(huì)制度有利于對(duì)法官的監(jiān)督，有利于提高法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)。在具體的案件審理中，法官對(duì)案件的初步意見，完全有可能不被審判委員會(huì)采納，即使案件已經(jīng)審結(jié)，相應(yīng)的法律文書已經(jīng)生效，也有可能被審判委員會(huì)通過審判監(jiān)督程序予以改判。這就有力地監(jiān)督、約束了法官，法官只有嚴(yán)格依法審理案件，其意見才不會(huì)被審判委員會(huì)否定，并形成最終的判決。法官也只有努力鉆研業(yè)務(wù)知識(shí)，不斷提高自己的業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，提出正確的案件處理意見，才能和審判委員會(huì)的決定一致。這樣，審判委員會(huì)在客觀上有利于提高法官的素質(zhì)，保證案件得到公正審理。
審判委員會(huì)的存在，還有利于法院、法官抵制外來的不正當(dāng)壓力，使法院能夠獨(dú)立地開展審判業(yè)務(wù)，使法官能夠公正地審理案件，維護(hù)司法獨(dú)立、實(shí)現(xiàn)司法公正。法院、法官在審判工作中，經(jīng)常要面對(duì)方方面面的壓力。有時(shí)候這些壓力是針對(duì)法官個(gè)人，有時(shí)候這些壓力是針對(duì)法院，表現(xiàn)在直接給法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”。法院、法官既要維護(hù)司法獨(dú)立、保障司法公正，又不能得罪各方面的實(shí)權(quán)人物，而審判委員會(huì)的存在，在某種程度上有利于緩解法院、法官面臨的壓力。頂不住這些壓力時(shí)就把案件上交到審判委員會(huì)。也許，當(dāng)初審判委員會(huì)制度的設(shè)計(jì)者們恐怕沒能料到審判委員會(huì)居然能起這樣的作用。法官也是生活在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的活生生的人，他們也有自己的朋友、熟人，有各種各樣的關(guān)系，法院、法官和社會(huì)之間并沒有一個(gè)可以保障他們不受社會(huì)干擾的“隔離帶”，更何況從確立“馬錫五審判方式”以來，我們的政治意識(shí)形態(tài)一直就要求法官和人民群眾打成一片，各種關(guān)系就更復(fù)雜了，法官們?cè)诠ぷ髦忻媾R的各種影響也就更多了。審判委員會(huì)的存在，無疑負(fù)分擔(dān)了法官們所面臨的一些壓力，甚至是大部分或者全部的壓力。按照一位學(xué)者的觀點(diǎn)，這是一種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān) 。①
三、審判委員會(huì)制度運(yùn)行過程中存在的弊端
如前所述，審判委員會(huì)是凌駕于獨(dú)任審判庭和合議庭之上的特殊“審判組織”。設(shè)立審判委員會(huì)的初衷是因法官素質(zhì)不高，為了提高法院審判隊(duì)伍的整體司法水平，并實(shí)現(xiàn)審判權(quán)的整體獨(dú)立。但是，其最大的缺陷是它從設(shè)置時(shí)之初就充滿了行政色彩，審判委員會(huì)在相當(dāng)程度上掌握著案件的命運(yùn)，但是又因?yàn)榘讣欠裉峤粚徟形瘑T會(huì)由院長(zhǎng)決定，審判委員會(huì)委員由院長(zhǎng)提請(qǐng)任免，會(huì)議由院長(zhǎng)主持，審判委員會(huì)討論決定程序也由院長(zhǎng)控制，所以審判委員會(huì)決定案件命運(yùn)的權(quán)力又要隸屬于院長(zhǎng)的權(quán)力之下，這樣審判委員會(huì)決定案件的權(quán)力只是院長(zhǎng)決定案件權(quán)力的表現(xiàn)。②可見，審判委員會(huì)是極具行政色彩、具有行政決策職能、違反審判規(guī)律的“審判組織”�！�
調(diào)查表明，基層人民法院審判委員會(huì)的組成一般均由法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)和主要業(yè)務(wù)庭長(zhǎng)組成，除了即將退休不再兼任院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等行政職務(wù)的委員外，由普通法官擔(dān)任審判委員會(huì)委員的情況十分少見；中級(jí)以上的法院也是如此。③由此可見，審判委員會(huì)委員均是由院長(zhǎng)、庭、室負(fù)責(zé)人構(gòu)成，而長(zhǎng)期在審判一線審判經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)或法學(xué)理論功底深厚但行政職務(wù)低的優(yōu) 秀審判人員則被拒之門外。而且審判委員會(huì)委員的任職一般長(zhǎng)期固定不變，有的一直任職到退休。作為審判委員會(huì)委員本應(yīng)當(dāng)是在法院中具有較高法律專業(yè)素養(yǎng)和審判經(jīng)驗(yàn)豐富的資深法官，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)也應(yīng)是其中的佼佼者，實(shí)際情況則不然。據(jù)調(diào)查，某省基層法院院長(zhǎng)大學(xué)本科以上學(xué)歷僅占28.9%，而其中大多數(shù)大專以上的學(xué)歷還是前幾年在法院工作期間通過法院業(yè)大取得的，山西省某法院甚至出現(xiàn)了文盲院長(zhǎng)。④ 《法官法》規(guī)定，初任審判員、助理審判員必須通過最高人民法院統(tǒng)一組織的法官資格考試或全國(guó)統(tǒng)一的司法考試，而初任院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員卻并未要求必須經(jīng)過什么考核，只需由人大選舉、任命即可。當(dāng)前，審判委員會(huì)的委員不僅沒有精英化，有的法院的審判委員會(huì)委員由根本不具有司法經(jīng)驗(yàn)的法官，或者根本不能稱作法官的人擔(dān)任。審判委員會(huì)構(gòu)成如此混雜，根本不能保證一個(gè)法院最高審判組織的專業(yè)性與權(quán)威性，并給予其位于專業(yè)合議庭和專業(yè)法官之上的審判權(quán)威，其弊端可想而知。⑤
傳統(tǒng)的審判委員會(huì)制度已不能適應(yīng)發(fā)展變化了的新形勢(shì)的要求，其法理上的缺陷及客觀存在的不足和弊端也越來越突出。主要表現(xiàn)為：
一、審判委員會(huì)制度違背司法獨(dú)立原則。司法獨(dú)立作為現(xiàn)代司法的一項(xiàng)基本原則。 “在人類司法的發(fā)展史上，沒有哪一種法律理念像司法獨(dú)立那樣，推動(dòng)著司法的法律化、職業(yè)化進(jìn)程；也沒有哪一種制度像司法獨(dú)立那樣，鍛造著法律運(yùn)作的政治空間和專業(yè)意蘊(yùn)。”①美國(guó)法學(xué)家亨利·米斯對(duì)司法獨(dú)立的重要性，精辟地表述為：“在法官做出判決的瞬間，被別的觀點(diǎn)，或者被任何形式的外部權(quán) 勢(shì)或壓力所控制或影響，法官就不復(fù)存在了，……法院必須擺脫脅迫，不受任何控制和影響，否則他們便不再是法院了�！� ②司法獨(dú)立應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)層面：其一，人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)僅服從于法律；其二外部獨(dú)立，即人民法院在依法行使審判權(quán)的過程中不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉；三是內(nèi)部獨(dú)立，即在法院內(nèi)部法官應(yīng)依法獨(dú)立行使審判權(quán)。法官在履行審判職能時(shí)獨(dú)立于其同事或上級(jí)法院的法官。因?yàn)榉ü侏?dú)立所面臨的威脅不僅可以來自于法院系統(tǒng)外部，也可能來自法院系統(tǒng)內(nèi)部，法官很可能在進(jìn)行審理和裁決時(shí)屈從于領(lǐng)導(dǎo)、同事甚至上級(jí)法院的指示、壓力、控制和影響，以致于不能公正的審判。③ 但現(xiàn)實(shí)情況是審判委員會(huì)可以改變法官獨(dú)立做出的裁決，故審判委員會(huì)的存在干擾了法官的獨(dú)立審判，這顯然是與司法獨(dú)立原則相違背的。
二、審判委員會(huì)制度與司法公正的要求相悖。司法公正分為實(shí)體公正和程序公正，實(shí)體公正和程序公正又是密切聯(lián)系在一起的。而審判委員會(huì)制度恰恰在斷案程序上嚴(yán)重違反程序法。一方面，它違反了審判公開原則。法律規(guī)定，除涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)機(jī)密的案件外，法院對(duì)案件的審理和宣判活動(dòng)應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，允許公民到法庭旁聽，允許記者采訪和報(bào)道。除休庭評(píng)議外，應(yīng)當(dāng)把法庭審理的全過程公諸于眾，還要將審理案件的人員予以公開，以利于社會(huì)監(jiān)督，防止司法腐敗、司法專橫。然而，審判委員會(huì)討論案件是不公開進(jìn)行的，討論時(shí)除了審判委員會(huì)委員和匯報(bào)人、記錄人員以外，其他人是不準(zhǔn)進(jìn)入會(huì)議室，更不用說旁聽、報(bào)道；同時(shí)，審判委員會(huì)的成員也是不公開的，研究某一具體案件時(shí)具體由哪些委員組成，一般不予公開，當(dāng)事人也無權(quán)參與，是典型的“暗箱操作”。另一方面，它嚴(yán)重違反了直接言詞原則。直接言詞原則也稱直接審判原則，指“凡參與案件裁決的法官必須親自投身于該案的庭審之中，直接聽取當(dāng)事人、證人及其他訴訟參與人的陳述，言詞辯論，耳聞目睹當(dāng)事人雙方的舉證、質(zhì)證活動(dòng)，掌握第一手材料。沒有直接參與庭審的法官不得對(duì)案件的判決發(fā)表意見�！� �、苋欢鴮徟形瘑T會(huì)審斷案件，往往不去親自閱卷，對(duì)認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)也不是從法庭上直接獲得，沒有聽取當(dāng)事人舉證、質(zhì)證和辯論，而主要是通過聽取匯報(bào)，間接了解案情，在法庭審理外進(jìn)行認(rèn)證，顯然違背了直接言詞原則的要求。⑤2004年，福建周寧縣法院對(duì)該縣公安局副局長(zhǎng)陳長(zhǎng)春強(qiáng)暴被害少女案重罪輕判，引起社會(huì)的普遍關(guān)注和 強(qiáng)烈譴責(zé)。后查明該縣法院由8人組成的審判委員會(huì)中，有5人明確表示自己不熟悉刑法，且審判委員會(huì)的大部分成員沒有參加該案的庭審。于是在該案的主審法官被買通之后，審判委員會(huì)便以走過場(chǎng)的方式，批準(zhǔn)了主審法官的判決，導(dǎo)致了后來的風(fēng)波。案件交與這樣的法官審理，被“審”者又何以建立對(duì)法律的信心？⑥
三、審判委員會(huì)的組織不規(guī)范。《人民法院組織法》第十一條規(guī)定，“人民法院設(shè)立審判委員會(huì)，實(shí)行民主集中制……審判委員會(huì)由院長(zhǎng)主持”，這是我國(guó)法律對(duì)審判委員會(huì)的設(shè)立及處事原則的唯一法律規(guī)定。最高人民法院雖于１９９３年８月２０日通過制訂了《最高人民法院審判委員會(huì)工作規(guī)則》，但是僅適用于最高人民法院，且規(guī)定內(nèi)容簡(jiǎn)單。地方各級(jí)人民法院審判委員會(huì)則無統(tǒng)一的操作規(guī)則，部分法院自行研究制訂了審判委員會(huì)工作規(guī)則，有的比較科學(xué)、嚴(yán)密，而絕大部分法院則是無章可循，其審判委員會(huì)是一個(gè)松散的組織，沒有設(shè)立專門的日常辦事機(jī)構(gòu)，也無專人負(fù)責(zé)審判委員會(huì)的日常工作，更談不上其工作內(nèi)容的合理性、科學(xué)性。對(duì)一個(gè)掌握整個(gè)法院審判工作全局，對(duì)有著最后決定權(quán)的審判組織，僅《人民法院組織法》第十一條作如此籠統(tǒng)的法律規(guī)定，不能不說是立法上的一大疏忽。中國(guó)目前的法官仍然無法跨越所謂“專業(yè)分工”的限制，各業(yè)務(wù)庭的庭長(zhǎng)一般也從本庭法官中遴選，對(duì)本庭的業(yè)務(wù)相對(duì)更加熟悉和精通。甚至連法院的院長(zhǎng)和副院長(zhǎng)也有一個(gè)內(nèi)部分工，分別主管刑事、民事、經(jīng)濟(jì)、行政等審判庭的審判業(yè)務(wù)，從而使“主管”院長(zhǎng)對(duì)自己負(fù)責(zé)的審判業(yè)務(wù)較之其他業(yè)務(wù)更為精通和熟悉。這樣在審判委員會(huì)討論每一個(gè)具體案件的時(shí)候，真正精通該案件所涉審判業(yè)務(wù)的法官恐怕只有有關(guān)業(yè)務(wù)庭庭長(zhǎng)和“主管”院長(zhǎng)，多數(shù)審判委員會(huì)委員可以說都是外行。那么作為審判委員會(huì)委員中難得的“內(nèi)行”的該業(yè)務(wù)庭庭長(zhǎng)和“主管院長(zhǎng)”是否就能保證案件的質(zhì)量呢？事實(shí)上，由于所有審判委員會(huì)委員既不閱卷，也不旁聽案件的法庭審判，即使是這些“內(nèi)行”也不能保證案件事實(shí)確實(shí)、適用法律得當(dāng)。這就可能帶來兩種后果：要么審判委員會(huì)委員憑借其行政職務(wù)上的優(yōu)勢(shì)地位，任意下判；要么審判委員會(huì)完全聽從承辦人的意見，而喪失其判斷上的獨(dú)立自主性。因?yàn)楫吘钩修k人一般既是該審判業(yè)務(wù)的內(nèi)行，又真正了解該案件的實(shí)際情況。這就出現(xiàn)了唯一了解案情的承辦人向大部分為外行的審判委員會(huì)委員匯報(bào)的滑稽情景。而大部分為外行、不熟悉案情的審判委員會(huì)委員卻有權(quán)作出最終決定，唯一了解案情的內(nèi)行卻沒有表決權(quán)。這充分顯示出審判委員會(huì)組織構(gòu)成上的缺陷�！�
四、官本位現(xiàn)象造成審判委員會(huì)成員專業(yè)性不強(qiáng)。我國(guó)《法官法》規(guī)定初任法官必須經(jīng)過考試和考核，但對(duì)審判委員會(huì)委員的任職條件缺乏相應(yīng)的規(guī)定。一般來說，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)都是理所當(dāng)然的審判委員會(huì)委員，其他委員一般由行政職務(wù)或級(jí)別較高的人員擔(dān)任，在這些成員中有些人對(duì)審判業(yè)務(wù)不是很熟悉，有的長(zhǎng)期從事與審判業(yè)務(wù)無關(guān)的行政管理工作。而審判委員會(huì)的職能要求每一位委員必須具有較高的法學(xué)理論水平和豐富的審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但目前我國(guó)法院審判委員會(huì)行政色彩太濃，把審判委員會(huì)委員當(dāng)作一種“政治待遇”、“榮譽(yù)稱號(hào)”來看待，同行政級(jí)別掛鉤，有的甚至同發(fā)獎(jiǎng)金等福利待遇掛鉤，弱化了審判委員會(huì)的專業(yè)性色彩。①致使一些政治素質(zhì)高，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，而行政職務(wù)或級(jí)別低的優(yōu)秀法官被拒之門外。加之審判委員會(huì)委員普遍實(shí)行“終身制”，一旦被任命，就一直干到快退休，使審判委員會(huì)缺乏生 機(jī)和活力，不能很好地適應(yīng)現(xiàn)代審判工作迅速發(fā)展的需要，與當(dāng)今提倡的法官職業(yè)化建設(shè)是不相適應(yīng)的。
五、審判委員會(huì)成了合議庭推卸責(zé)任、轉(zhuǎn)移矛盾的擋箭牌。自提出司法改革、建立錯(cuò)案責(zé)任追究制度以來，審判委員會(huì)在一定程度上成了法官規(guī)避職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的避風(fēng)港。有的法官為了不被追究責(zé)任，主動(dòng)放棄審判自主權(quán)，將案件推給審判委員會(huì)。還有，在審判實(shí)踐中，存在著合議庭將當(dāng)事人胡攪蠻纏、當(dāng)事人之間矛盾尖銳或有可能造成負(fù)面影響的案件等提交審判委員會(huì)討論決定的現(xiàn)象，將責(zé)任和矛盾轉(zhuǎn)嫁給審判委員會(huì)。由于審判委員會(huì)的運(yùn)行是不公開的，從而使其不受社會(huì)監(jiān)督，而法律對(duì)其監(jiān)督?jīng)]有規(guī)定。一旦出現(xiàn)錯(cuò)案，責(zé)任歸屬自然難以確定。法律上對(duì)審判委員會(huì)做出的裁決沒有規(guī)定任何應(yīng)負(fù)的責(zé)任，也就是說沒有任何對(duì)其約束的法律規(guī)定，這樣審判委員會(huì)就有超越程序法規(guī)定的特權(quán)，成為法院內(nèi)部院長(zhǎng)控制下的不負(fù)任何責(zé)任的最高審判組織。同時(shí)，由于法院內(nèi)部審判委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，造成各業(yè)務(wù)庭法官對(duì)審判委員會(huì)的嚴(yán)重依賴，責(zé)任性不強(qiáng)。表面上是層層負(fù)責(zé)，實(shí)際上是層層推諉，誰都不承擔(dān)責(zé)任，“人人有責(zé)”其實(shí)就是“人人無責(zé)”。對(duì)于錯(cuò)案，責(zé)任不明，無法追究。這也是造成我國(guó)目前司法腐敗的一個(gè)重要原因。
六、審判委員會(huì)工作運(yùn)行機(jī)制不利于回避制度的執(zhí)行。三大訴訟法僅規(guī)定向當(dāng)事人宣布合議庭組成人員，并告知其可以依法申請(qǐng)合議庭成員回避。審判委員會(huì)成員是否要告知當(dāng)事人，法律沒有任何規(guī)定。在審判實(shí)踐中，至今還沒發(fā)現(xiàn)有一件經(jīng)過審判委員會(huì)討論的案件向當(dāng)事人告知審判委員會(huì)成員名單的，甚至許多案件當(dāng)事人根本就不知道在法院里還有一個(gè)叫審判委員會(huì)這樣的審判組織。由于審判委員會(huì)討論案件是在不公開的情況下進(jìn)行的，何時(shí)討論、有哪些人參加，當(dāng)事人和訴訟參與人并不知道，而且我國(guó)法律對(duì)于審判委員會(huì)成員的回避程序，沒有任何規(guī)定，因而當(dāng)事人無法對(duì)審判委員會(huì)申請(qǐng)回避，實(shí)際上等于剝奪了當(dāng)事人申請(qǐng)回避的權(quán)利，使得為確定一個(gè)中立裁判者而設(shè)置的回避制度失去意義。這種程序上的不公正難以保證案件處理上的公正性。就連主張改造并保留審判委員會(huì)制度的學(xué)者也認(rèn)為：像審判委員會(huì)這樣重要的組織，其審斷案件討論問題做出決定，竟然沒有公開的法律程序，令人驚訝。①
七、審判委員會(huì)的工作職責(zé)嚴(yán)重偏向，有礙于司法效率。實(shí)踐中，審判委員會(huì)把絕大多數(shù)精力放在了處理具體案件上，在許多法院已形成一種慣例，即不討論 案件不開審判委員會(huì)。審判委員會(huì)似乎成了討論案件的專門機(jī)構(gòu)，或者是對(duì)案件進(jìn)行處斷的簡(jiǎn)單“表決機(jī)構(gòu)”，其職能被單一化為僅僅是討論案件，很少或根本沒有研究解決審判實(shí)踐中遇到的大量影響審判工作質(zhì)量、效率的深層次問題，更談不上總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，這種做法不符合《人民法院組織法》對(duì)審判委員會(huì)職能的規(guī)定。由于我國(guó)法律對(duì)審判委員會(huì)討論決定的“重大、疑難、復(fù)雜”案件沒有做出明確界定，致使大量案件被提交審判委員會(huì)，案件進(jìn)入審判委員會(huì)的隨意性、任意性強(qiáng)，合議庭、獨(dú)任審判庭往往對(duì)案件不能做出獨(dú)立的、最終的裁判，造成所謂“審”與“判”的分割，這本身就增加了法院審理案件的環(huán)節(jié)、降低了訴訟效率。又由于審判委員會(huì)的運(yùn)行方式、程序在法律上存有巨大的缺陷，啟動(dòng)審判委員會(huì)討論案件的隨意性、時(shí)間的不確定性，造成司法實(shí)踐中，只有當(dāng)需要討論的案件積壓到一定數(shù)量，并在各委員有充分的時(shí)間后才予啟動(dòng)，法院的年終“突擊”、“會(huì)戰(zhàn)”并不鮮見，這樣不僅司法的程序性遭到破壞，無法保障司法公正，而且也造成司法效率低下。
四、審判委員會(huì)改革的若干構(gòu)想
從目前來看取消審判委員會(huì)制度還不現(xiàn)實(shí)，因而作為司法實(shí)務(wù)工作者，需要做的是在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)對(duì)既存的審判委員會(huì)制度改革進(jìn)行探討，以扎實(shí)推進(jìn)審判委員會(huì)改革。
�。ㄒ唬├眄槍徟形瘑T會(huì)的關(guān)系。
首先要變審判委員會(huì)行政化模式為業(yè)務(wù)化模式。不能將審判委員會(huì)委員當(dāng)作一種待遇職位，而應(yīng)作為較高業(yè)務(wù)水平的體現(xiàn)，把審判業(yè)務(wù)能力作為選拔審判委員會(huì)委員的首要條件。
其次，科學(xué)劃定審判委員會(huì)作為法院最高審判組織行使審判管理和審判決策的職能。把法院管理工作從橫向關(guān)系上劃分為審判管理、隊(duì)伍管理、行政管理三大類，以審判委員會(huì)、黨組會(huì)和院長(zhǎng)辦公會(huì)分別與之對(duì)應(yīng)，各司其職，各負(fù)其責(zé)。凡是與審判業(yè)務(wù)有關(guān)的問題都一律提交到審判委員會(huì)討論，使審判委員會(huì)成為真正的審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。審判委員會(huì)主要對(duì)審判宏觀管理問題和審判運(yùn)行中的共性問題進(jìn)行決策，堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)的原則；其次，在縱向關(guān)系上，加強(qiáng)審判組織管理，著重解決好審判工作行政化的問題。嚴(yán)格區(qū)分審判委員會(huì)、院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、合議庭和獨(dú)任法官的職責(zé)，取消分管院長(zhǎng)簽批文書的制度，放權(quán)給合議庭，保證合議庭、獨(dú)任法官依法行使職權(quán)。再次是克服審、判分離，“審而不判、判而不審”的現(xiàn)象，實(shí)行審判委員會(huì)委員定期組成合議庭審理重大案件的制度。
再次，設(shè)立審判委員會(huì)專職工作機(jī)構(gòu)或常設(shè)工作機(jī)構(gòu)(辦公室)，負(fù)責(zé)審判委員會(huì)事務(wù)性工作，對(duì)審判委員會(huì)負(fù)責(zé)。它行使下列職權(quán)：(1)對(duì)合議庭提交審判委員會(huì)討論案件的書面報(bào)告作形式要件上的審查，如對(duì)審限、是否屬審判委員會(huì)討論的案件范圍、合議庭對(duì)事實(shí)的認(rèn)定、證據(jù)的采信及及法律適用建議作審查。(2)院長(zhǎng)或分管院長(zhǎng)不在時(shí)，受院長(zhǎng)或分管院長(zhǎng)委托，其成員代表院長(zhǎng)或分管院長(zhǎng)出席合議庭聽審，并草擬匯報(bào)關(guān)于適用法律問題的參考意見。(3)根據(jù)審判委員會(huì)的要求，開展調(diào)查研究，收集審判工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn)。(4)辦理審判委員會(huì)的其他一些事務(wù)性工作。如傳達(dá)開會(huì)通知、記錄會(huì)議情況、整理會(huì)議決定、負(fù)責(zé)落實(shí)審判委員會(huì)的決定并監(jiān)督?jīng)Q定的執(zhí)行情況等。
（二）調(diào)整優(yōu)化審判委員會(huì)結(jié)構(gòu)，改革審判委員會(huì)的組成人員。。
現(xiàn)行的審判委員會(huì)制度遭到攻擊和責(zé)難的重要一點(diǎn)是審判委員會(huì)的結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)化程度不高。①審判委員會(huì)委員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)化水平直接關(guān)系到審判委員會(huì)討論、決定案件的質(zhì)量。
1、注重審判委員會(huì)委員的法律專業(yè)知識(shí)和審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使審判委員會(huì)向?qū)I(yè)化、權(quán)威性方面發(fā)展。設(shè)立專職委員制度，增加專職委員的數(shù)量，選拔熟悉某一方面的業(yè)務(wù)、精通相關(guān)專業(yè)法律知識(shí)、具有豐富審判經(jīng)驗(yàn)的審判員并聘為專職委員，進(jìn)入審判委員會(huì)。這樣，就可以從整體上提高審判委員會(huì)的業(yè)務(wù)素質(zhì)，杜絕“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的現(xiàn)象。顯然在審判委員會(huì)中設(shè)立專職委員，專職委員由資深法官或具有這方面專長(zhǎng)的專業(yè)法官構(gòu)成，可以改變現(xiàn)行由主要由院、庭長(zhǎng)組成的審判委員會(huì)的人員及知 識(shí)結(jié)構(gòu)，最大限度地提高審判委員會(huì)的專業(yè)化程度。
2、建立完善審判委員會(huì)考試選拔機(jī)制，選拔的程序必須嚴(yán)格，審判委員會(huì)委員缺額一律實(shí)行考試選任，嚴(yán)格按照“民主推薦—審判實(shí)務(wù)知識(shí)考試—庭審觀摩—面試答辯—公示—任命”的選拔任用程序進(jìn)行，做到以缺選人，淡化職級(jí)待遇意識(shí)，使審判委員會(huì)人員結(jié)構(gòu)做到既專又全、比例適當(dāng)。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)任委員要加強(qiáng) 學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高他們履行職責(zé)的能力，要求委員們?cè)谠黾又R(shí)積累的同時(shí)實(shí)現(xiàn)知識(shí)更新，以提高分析問題、解決問題的能力，提高自身素質(zhì)。近年來，有的中院和基層法院將年富力強(qiáng)、具有豐富審判經(jīng)驗(yàn)的法官通過業(yè)務(wù)考核和面試，充實(shí)到了審判委員會(huì)中，建立起了以法律專業(yè)知識(shí)與豐富審判經(jīng)驗(yàn)為主的委員配置機(jī)制，增強(qiáng)了審委會(huì)的權(quán)威性。在審判委員會(huì)中在設(shè)立專業(yè)委員會(huì)的同時(shí)，適當(dāng)?shù)匕迅鞣止芨痹洪L(zhǎng)作為常設(shè)委員，可以彌補(bǔ)專業(yè)程度過高而帶來的知識(shí)盲點(diǎn)。
審判委員會(huì)作為法院內(nèi)部指導(dǎo)審判工作的機(jī)構(gòu)，其專業(yè)性較強(qiáng)，要適應(yīng)審判工作專業(yè)化的要求，進(jìn)入審判委員會(huì)的專職委員僅證明該法官的專業(yè)水平和審判經(jīng)驗(yàn)，而不必然確定行政級(jí)別，對(duì)于專職委員可以由各級(jí)法院經(jīng)考試選拔后自行任命。
（三）準(zhǔn)確定位并明確審判委員會(huì)的職能
在審判委員會(huì)的職能方面，必須強(qiáng)調(diào)其主要職能是加強(qiáng)審判工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和審判業(yè)務(wù)的指導(dǎo)，而不應(yīng)過多的處理案件,審判委員會(huì)應(yīng)逐步做到工作重心放在本院的審判工作和改革的重大事項(xiàng)、轄區(qū)內(nèi)某一些案件審理的指導(dǎo)性意見的討論決定上。審判委員會(huì)要及時(shí)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)行立法做出準(zhǔn)確的解決和適用法律的原則，從而有效地指導(dǎo)審判活動(dòng)，保證正確執(zhí)法，要具體確定審判委員會(huì)討論案件的類型，限制審判委員會(huì)討論案件，這樣既可以尊重合議庭的權(quán)限，保證法官審判獨(dú)立，也可以使審判委員會(huì)把工作放在其本職工作上。審判委員會(huì)除討論少數(shù)重大或疑難的具體案件外，主要工作職能應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉治鰧徟行蝿?shì)，總結(jié)審判規(guī)律，制訂審判規(guī)范，研究帶有普遍性的法律適用問題。具體來說是做到審判委員會(huì)職能的“四個(gè)轉(zhuǎn)變”：1、由原來的對(duì)事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)采信都負(fù)責(zé)到一般只對(duì)適用法律負(fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變，一般只是對(duì)案件如何適用法律進(jìn)行表決，充分尊重合議庭在庭審中的作用。 2、由單純的解決個(gè)案到解決重點(diǎn)、疑難案件示范作用的轉(zhuǎn)變。3、由單項(xiàng)的審判工作指導(dǎo)到建立綜合、長(zhǎng)效性的審判管理機(jī)制的轉(zhuǎn)變。定期召開審判形勢(shì)分析會(huì)和案件質(zhì)量通報(bào)會(huì)，對(duì)一些苗頭性的問題及時(shí)提出針對(duì)性的意見。4、由被動(dòng)處理案件到主動(dòng)進(jìn)行審判研究的轉(zhuǎn)變。
（四）規(guī)范審判委員會(huì)討論案件的程序和討論案件的范圍。
在討論案件程序和范圍方面也應(yīng)進(jìn)行規(guī)范，包括出席委員應(yīng)達(dá)到一定人數(shù)和比例才能召開審判委員會(huì)；應(yīng)當(dāng)由庭長(zhǎng)將案件提交院長(zhǎng)決定才能召開審判委員會(huì)；凡未開庭審理的案件及調(diào)解、撤訴案件，一般均不應(yīng)提交討論；合議庭意見一致的案件，也不應(yīng)提交討論等等，這樣才能充分發(fā)揮合議庭的職能作用，也便于審判委員會(huì)集中精力討論疑難復(fù)雜案件。審判委員會(huì)討論時(shí)間應(yīng)安排在合議庭評(píng)議之后、判決之前進(jìn)行。對(duì)審判委員會(huì)的討論次數(shù)應(yīng)有限制，一般應(yīng)一次做出決定，不能反復(fù)討論，久拖不決。討論結(jié)果應(yīng)當(dāng)明確，不應(yīng)是繼續(xù)調(diào)查或向上級(jí)法院請(qǐng)示報(bào)核。提交討論的案件，應(yīng)附書面匯報(bào)材料，防止因承辦人匯報(bào)不清。記錄不全而造成責(zé)任不明。對(duì)此建議設(shè)立合議庭全體成員參與匯報(bào)制度，防止承辦人對(duì)匯報(bào)內(nèi)容的側(cè)重、夸張或弱化、隱瞞。對(duì)重大案件，審判委員會(huì)可以學(xué)習(xí)英美法系“陪審團(tuán)”的做法，列席開庭的全過程，深入全面了解案情。
最高人民法院發(fā)布的《人民法院五年改革綱要》把改革后的人民法院審判委員會(huì)的主要職責(zé)定位在“總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn)、審理重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用上”。①而所謂疑難、復(fù)雜案件，無非涵 指以下兩方面的內(nèi)容：一方面，從深度而言，涉及到專門的知識(shí)，因?qū)６�、因深而疑難、復(fù)雜；另一方面，從廣度而言，跨學(xué)科、跨專業(yè)，因廣而疑難、復(fù)雜。因此討論決定案件范圍應(yīng)具體化。逐步做到只討論合議庭提請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)提交的疑難、復(fù)雜、新類型案件的法律適用問題。除判處死刑、危害國(guó)家安全、外國(guó)人犯罪、宣告無罪和重大涉外涉港澳臺(tái)及有重大影響的案件仍要全案匯報(bào)外，對(duì)于其他的一些疑難、復(fù)雜、新類型案件，只討論法律適用問題，事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)采信則由合議庭負(fù)責(zé)。要改變過去審判委員會(huì)討論案件結(jié)構(gòu)的單一性，既注重討論重大的刑事案件，又注重討論復(fù)雜的民事、經(jīng)濟(jì)和行政案件。
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