[ 丁少柏 ]——(2005-11-23) / 已閱38152次
從稅收法定主義看我國稅收立法之不足
內容摘要：現代社會，稅收法定主義原則已逐漸作為一條重要的憲法或稅收基本法的原則而被各國所接受或采納。本文闡述了該原則的具體內容。以該原則為對照，我國現行稅收立法存在著稅收行政法規、規章比例過大；立法粗疏，兜底條款偏多等不足之處，且稅收執法中追溯執行較為普遍。這均與稅收法定主義不符。文章針對性地提出了現階段確立我國稅收法定主義的基本構想。
關鍵詞：稅收法定主義 稅收立法 立法缺陷 立法構想
稅收法定主義，作為現代稅法理論基本原則之一，為世界各國稅法所吸納。目前，我國稅法尚未全面體現這一原則。筆者認為，在我國稅收立法及執法中確立這一原則，對完善我國稅收法律體系，提高我國稅收法律地位，保護納稅人合法權利，都有著重要的現實意義。
一、稅收法定主義原則
（一）稅收法定主義的歷史淵源
稅收法定主義原則，亦稱稅收法律主義原則，是近代資產階級法治思想和實踐在稅收領域中的具體體現。其起始于十三世紀的英國。當時，伴隨著市民意識的覺醒，英國國王的王權逐漸受到議會權力和個人權利的制約。在1215年著名的《大憲章》中，議會迫使國王同意：“一切盾金及援助金，如不基于朕之王國的一般評議會的決定，則在朕之王國內不許課稅。”此即為“無承諾不課稅”原則(1)。1689年英國的《權利法案》第４條規定：“凡未經國會準許，借口國王特權，為國王而征收，或為國王使用而征收金錢超出國會準許之時限或方式者，皆當非法。”(2)從而確立了課稅的立法權為議會專屬。
1764---1765年，美國弗吉尼亞殖民地議會率先做出決議：對人民課稅依人民自身所為或他們的代表所為是防止過重課稅的唯一保障，唯有人民代表才知道人民能負擔何種租稅，何種征稅方法最易為人民接受。此即為“無代表則無課稅”原則(3)。1787年的美國憲法全面貫徹了這一決定，國家租稅的賦課征收權作為一項極為重要的權力被賦予聯邦國會。
法國于1789年通過的《人權和公民權利宣言》第14條明確宣布：“所有公民都有權親身或由代表來調查賦稅的必要性，自由地表示同意，有權監視其用途及規定稅額、稅源、征收方式和期間。”(4)以憲法的形式把賦課及征收租稅的權力交給了人民及其代表。
現代社會，稅收法定主義原則已逐漸作為一條重要的憲法或稅收基本法的原則而被各國所接受或采納。如日本憲法規定：“課征新稅或變更現行的稅收，必須依法律或依法律確定的條件。”(5)比利時憲法規定：“一切租稅都依照法律征收，除法律明確規定的情況外，不得向公民征收國稅、省稅和市人鎮稅以外的一切雜稅。”(6)
作為現代各國稅法中最為重要的一條基本原則，稅收法定主義的基本含義可概括為：稅收的構成要素只能由法律確定；征納雙方的權利義務只能由法律明定；沒有法律依據，國家不能征稅，國民也不得被要求繳納稅款。該原則攝含兩方面要義：一是對政府征稅權的制約。稅收乃國家存在的經濟基礎。國家要履行必要的公共職能，為公民提供所需要的公共產品和服務，就必須采取一定的形式集中資源，課稅即為主要形式。繳稅便是公民獲得公共產品和服務所付出的代價。但是，國家這種強制性權利如果不受有效控制，就可能侵害公民的合法權利。從歷史上看，國家征稅權的范圍和界限是國家權力與公民權利相互關系中沖突最激烈、矛盾最突出的領域之一，而稅收法定主義則是現代法治國家處理這種矛盾沖突的基本框架；二是稅收法定主義還在于給公民的經濟生活和法律行為提供確定性和可預測性。現代社會，稅收已滲透到社會生活的各個方面。公民絕大多數經濟行為都不得不將稅收作為一條重要的指標納入自己決策的參考因素。因而，預先知曉在什么樣的情況下將會有什么樣的納稅義務，對公民的生活具有重要效能。而稅收法定主義恰好能滿足公民這一愿望，使之能在遵從稅法規范的前提下憑個人理性和智慧去追求正當利益。
（二）稅收法定主義原則的基本內容
關于稅收法定主義內容，學者的理解大同小異。根據其起源及含義，歸納起來，主要有以下四個方面：
1、課稅要素法定 其實質上所要解決的是稅收立法權的歸屬問題。“實體法和程序法，就像法制的兩個輪子，二者不可偏廢。”(7)故課稅的實體要素和程序要素都必須由民意代表機關制定，即由法律明確加以規定。沒有法律的規定，政府無權向人民征稅。引申而言，凡涉及人民財產權的一切課稅要素，都必須由法律作出規定，而不得授權行政機關決定，是為法律保留；法律的效力高于行政立法的效力。行政機關違反法律所作出的一切征稅決定無效，稅務機關和執法機關不得執行，是為法律優先。
2、課稅要素明定 凡構成課稅要素的規定及征收程序的規定，都應當盡量地明確，避免出現歧義，以此保證稅法能被準確地理解和執行。其要義在于防止稅法中出現過于一般或過于含混模糊的概念和條款，減少因稅法解釋被濫用而發生侵害納稅人權益的可能性。同時也可以對行政機關的自由裁量權給予有效限制，防止行政自由裁量權被濫用而產生的不良后果。按照課稅要素法定的要求，稅收立法權和稅收執法權都是一種法定權力。而行政自由裁量權則是一種“自由”的權力，稍有不慎，就會滋生濫用行政自由裁量權的現象。而濫用行政自由裁量權所造成的危害，絕不亞于行政違法導致的后果。因此，在稅收立法中，應盡可能地使所使用的概念和所制定的條款意義明確，表達準確，并不得設置允許行政機關自由裁量的條款。
3、征納雙方權利義務法定 系指當課稅要素得以完全滿足時，稅務機關就必須按照稅法規定的標準和程序依法征稅，納稅人亦必須依照稅法規定的標準和方式繳納稅款。根據這一要求，沒有法律依據，稅務機關沒有減免稅的自由，更沒有不征稅的自由。它無權選擇納稅人，更不得與納稅人達成任何變更課稅要素或征稅程序的協定。如此，則構成違法；納稅人如果不按照稅法規定的標準和方式繳納稅款，則構成違反稅法的事實，將依法承擔由此而產生的法律責任。
4、禁止溯及既往和類推適用 法律制度一般是適用將來的，溯及既往與現代法治社會公認的基本準則---法無明文不處罰不符。就稅法而言，溯及既往的條款將破壞稅收法定主義內在機能的實現，因而不為稅收法定主義所容納。但溯及適用對納稅人有利的應該除外。如《俄羅斯稅法典》規定：“任何稅法的修改，不得溯及執行，對納稅人有利的應該除外。”(8)禁止類推乃模擬刑法罪名法定原則。一般而言，稅法條款是刻板的、教條的，而社會生活是復雜的、鮮活的。任何法律，都難以涵蓋其所要規范的全部社會生活，且其所要調整的社會關系又是在不斷地變化之中。故在實踐中，禁止類推適用將可能削弱稅收負擔公平的效果。但更重要的是，若不禁止類推適用，可能導致稅務機關超越稅法規定的課稅界限。且類推適用僅僅是形式上的法律適用，而實質上卻為其行使無此權限的立法權，因而是與稅收法定主義相悖的。
二、我國目前稅收立法中存在的問題
前文述及，稅收法定主義原則，是在資產階級反對封建專制，建立民主國家過程中逐步確立的。該原則的理論淵源，乃資產階級啟蒙思想家所創立的社會契約論和天賦人權論學說。該學說反對君權神授而力主天賦人權。人人生而平等，沒有任何人必須服從他人的權威。人們在自然狀態下是完全自由的，每一個人都有權決定自己的行為及行為方式。但是，自然狀態也有其缺陷，主要表現在人們所享有的自由沒有保障。因此，人們便相互締結契約，個人都把自己的部分權利讓渡給社會公共機關，于是便建立了國家和政府。個人讓渡給政府的部分財產權利即是賦稅。社會契約論和天賦人權論主張國家的主權屬于人民，而且永遠屬于人民，人民的意志是國家一切行為的根源。
中華人民共和國的一切權力屬于人民，國家的主權及其派生的稅權當然也屬于人民。這與稅收法定主義的理論基礎---社會契約論和天賦人權論主張“國家主權在民”是一致的。盡管我國是社會主義國家，根本性質與資產階級國家有所不同，但關于稅收的地位和性質的原理是相通的。故在我國稅收立法及執法中確立稅收法定主義也就顯得順理成章了。“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”(9)人民代表大會集中人民的意志，對人民負責，受人民監督，以制定法律的形式代表人民行使稅權。由于我國是單一制國家，作為國家主權派生的稅權，也由國家最高權力機關統一行使。2003年3月15日九屆全國人大三次會議通過的《立法法》第8條第8項規定，財政、稅收的基本制度，只能由全國人大及其常委會以法律的形式制定。
但是，對照稅收法定主義原則，我國現行稅收立法存在的問題顯得尤為突出。集中體現在以下幾個方面：
（一）稅收立法寥寥，行政規章和其他規范性文件充斥
我國現行稅收法律規范，由立法機關制定的只有寥寥幾部，絕大多數為行政機關制定。這與稅收法定主義所強調的稅收法律應由民意代表機關制定不符。自1980年至今，作為稅收基本法律由全國人大制定的只有兩部。一是1980年9月10日由五屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國個人所得稅法》，后分別于1993年10月31日和1999年8月30日由八屆全國人大常委會和九屆全國人大常委會作了修改；另一部是1991年4月9日七屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》。作為一般法律由全國人大常委會制定的稅收法律只有一部，即1992年9月4日由七屆全國人大常委會第二十七次會議通過的《中華人民共和國稅收征收管理法》，隨后于1995年和2001年分別作了修改。而與此同時，國務院制定的稅收行政法規和稅收規范性文件約30多件，決定了17個稅種的開征和6個稅種的停征。財政部、國家稅務總局制定的涉稅部門規章約120余件，其他規范性涉稅文件1100余件。另外，省以及省以下稅務機關制定的有關涉稅規范性文件更是多如牛毛(10)。由此可見，國家行政機關幾乎包攬了稅收立法權。這一現象的產生，導源于1984年全國人大的授權決定。1984年9月18日全國人大常委會通過《關于授權國務院改革工商稅制發布有關稅收條例草案試行的決定》:“決定授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案形式發布試行，再根據試行的經驗，加以修訂，提請全國人民代表大會常務委員會審議。國務院發布試行的以上稅收條例，不適用中外合資經營企業和外國企業。”不難看出，這是一份無期限的空白授權書，結果，因這一紙授權書，造成了行政立法逐漸蠶食立法機關立法權的局面，且造成以下弊端：
1、導致我國現行稅收法律規范的法律級次總體較低,影響稅法的效力。法律必須具有權威性，才能得到切實的遵守和執行。按照我國憲法規定，全國人大及其常委會具有崇高的地位，行政機關、司法機關及軍事機關都由其產生，對其負責，受其監督(11)。由全國人大及其常委會立法，可以從立法主體上保證法律的權威性，有利于發揮國家強制力對稅法實施的保障作用。只有最高國家權力機關才有領導、指揮、監督國家強制力的職權，有利于統攝國家行政機關、司法機關和其他國家機關相互協調配合，共同負責實施稅法。如果主要以行政機關作為立法主體，在上述諸方面必將大打折扣。
2、行政機關立法隨意性大，穩定性差。由于行政機關立法程序比較簡單，加之我國封建文化底蘊濃厚，這種文化底蘊將自覺或不自覺地影響人們的行為及思維方式。在這種情況下，極易產生長官意識而導致隨意立法，從而使所立之法穩定性差，且很難博得社會的認同，增加了執法的難度和成本。特別是財政部和國家稅務總局的立法，集稅收立法、稅收執法和稅金的使用者為一體，這就決定了其關注更多的只能是自身職能的需要和稅收法律規范的秩序價值。
（二）現行稅法規范兜底條款偏多，立法粗疏
我國現行稅法特別是實體法存在兜底條款偏多、表述不清及概念模糊等現象，而兜底條款又均授權行政機關解釋確定，這不僅不符合稅收法定主義關于課稅要素應由法律明定之規定，也不利于稅法的貫徹執行。例如，隨著我國經濟的發展和公民生活水平的提高，個人所得稅在整個稅收收入中所占的比重在逐年擴大。該稅種已成為現階段我國納稅人最多的稅種，同時也是征管難度最大、稅款流失最為普遍的稅種之一。究其原因，與作為規范該稅種的主要法律依據《中華人民共和國個人所得稅法》立法粗疏不無關系。該法僅區區14條、1500余字。其中構成稅法主要要素的課稅對象(12)、免稅對象(13)、法定減征情形(14)都規定了兜底條款，并明文規定由行政機關解釋確定，并且對直接影響稅負的扣除標準(15)及程序要素中的征繳方式(16)均規定由行政機關明確。據筆者粗略統計，僅1994年1月至1998年10月，財政部、國家稅務總局及安徽省地稅局制定的關于個人所得稅方面的規范性文件達158件，約16萬余字。“落一葉而知秋”。由此可見我國現行稅收實體法規范之粗疏。這一現象的存在，造成了我國現行稅收實體法規范不解釋幾乎無法據之執行的局面。于是，實踐中作為稅務機關直接執行依據乃財政部和各級稅務機關制定發布的各種規范性文件。同時，又因我國現行稅收實體法律規范中存在著層層授權的現象，又導致各地執行內容差異性較大，直接破壞稅法的統一性和嚴肅性。
（三）稅務機關兼有稅收立法權和稅法解釋權，致使追溯執行普遍存在
自1994年始，我國實行分稅制財政管理體制。從橫的方面看，稅務機構自省級以下（含省級）分設為國家稅務局系統和地方稅務局系統。國家稅務局系統實行垂直管理，地方稅務局系統則實行省以下垂直管理。從縱的方面看，我國稅務機構設置與現行行政管理體制基本一致，即國家稅務總局、省級稅務局、市級稅務局、（市）縣區級稅務局和稅務所。稅收法律規范的主要執行機構乃縣級及縣級以下稅務機關。由于國務院在實行分稅制時強調：“中央稅、共享稅收以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保持中央政令統一，維護全國統一市場和企業平等競爭。”(17)加上當時推行新稅制時相當倉促，致使新稅制操作性不強，以至于不得不由國家稅務總局或國家稅務總局聯合財政部發文對新稅制進行大量補充。時至今日，這種現象依然存在，形成了中國特色的“補丁稅法”。由于我國稅務機構設置達五級之多，故最高稅務機關制定的涉稅規章和涉稅規范性文件到達主要執行機關---（市）縣區級稅務局及其以下稅務所時，短則1月有余，長則達1年之久。這就在客觀上決定了目前我國稅收執法中普遍存在著追溯執行的可能。從表面上看，這似乎與稅收立法無關，實質上卻恰恰是由于我國最高稅務行政機關擁有稅收立法權這一與稅收法定主義不符之現象所致；另一種追溯執行則是由最高稅收行政主管部門所制定的涉稅規定本身所致。如財政部、國家稅務總局于2000年7月18日發布的《關于對青少年活動場所、電子游戲廳有關所得稅和營業稅政策問題的通知》（財稅字[2000]021號）第二條規定：對電子游戲廳一律按20%最高法定稅率征收營業稅，第四條則規定一律調高50%的個人所得稅定額。但文件最后卻強調上述規定自2000年7月1日起執行。這種追溯執行顯然加重了納稅人負擔，于納稅人無利，不符合稅收法定主義關于追溯執行須對納稅人有利之要求，因而與稅收法定主義相違背。
三、確定我國稅收法定主義的基本構想
實行社會主義市場經濟和建設民主法治國家已成為我國的發展目標，加之公民維權意識的覺醒和對民主法治的向往，確立我國的稅收法定主義乃大勢所趨。1999年青島市路小軍涉稅訴訟案中，其律師張濤對國家稅務總局的批復是否具有法律效力表示置疑。他認為：（1）原告路小軍所得3萬元系被侵權而獲得的“賠償金”，而我國現行稅法中沒有賠償金應納稅的規定。（2）國家稅務總局對路小軍適用稅法之個案批復無效。理由是：《中華人民共和國個人所得稅法》第二條第（十一）項規定：“其他所得是否納稅，由國務院財政部門確定。”國家稅務總局的批復屬越權行為(18)。無獨有偶，2003年大連海事大學法學院杜力夫教授對國家稅務總局制定的《企業所得稅稅前扣除辦法》的合法性表示懷疑,并明確宣布將為納稅人維權免費提供法律服務。他認為：《辦法》中規定企業廣告費用支出不得高于同期營業收入2%同樣屬于越權行政，越權當然無效。因為這一比例的確定應屬企業財務制度調整范圍，而該方面主管乃財政部而非國家稅務總局。并同時指出，國家稅務總局自行制定直接加重納稅人負擔的涉稅政策又指令所屬下級稅務機關執行，與現代法治理念相差甚遠(19)。以上表明，改變目前我國稅收立法現狀已迫在眉睫。筆者認為，確立我國的稅收法定主義，現階段可從以下幾個方面著手：
（一）制定《稅收基本法》，確立我國的稅收法定主義
我國憲法僅在第56條規定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。”這種規定沒有、至少沒有全面體現稅收法定主義原則。因為稅收法定主義最早是于1989年作為西方國家稅法的四大基本原則之一由謝懷栻研究員介紹到我國來的，而現行憲法在1982年制定時當然無從體現尚未有所認識的稅收法定主義(20)。因此，制定《稅收基本法》，對稅收、稅法中一些基本問題作出規定，并對我國稅收法定主義作出明確表述，準確劃分稅收立法及執法權限，對稅收法律規范的效力及立、改、廢程序等作出詳細規定，使其成為我國稅收法律規范的母法。對上能夠與憲法相銜接，對下能夠統領和指導其他的稅收法律規范。鑒于該法在整個稅收法律體系中的地位，應由全國人民代表大會以絕對多數代表贊同方能通過。
（二）立足現狀，通過立法程序將現行較為成熟的實體性稅收行政法規上升到法律層次
各種實體性稅收法律規范直接規定納稅人納稅義務的多寡而與納稅人自己及國家利益休戚相關，理應為稅收基本法律。根據《立法法》第8條第8項之規定，只能由全國人大及其常委會以法律的形式制定。故應依法將國務院制定的各種稅收實體性法律規范，依立法程序使之上升為法律，提升稅法級次。國務院及財政部、地方各級人民政府只能根據稅法制定實施細則。鑒于這些執行性細則、規章有解釋稅法的功能，為防止其背離甚至任意歪曲稅法原意，必須根據《立法法》和《稅收基本法》的有關規定對細則、規章進行限制，使稅法不因“二次立法”而面目全非。此外，考慮到目前我國尚處在改革階段，經濟生活復雜多變及稅收法律規范技術性較強等特點，有必要允許授權立法的存在，但每次授權都要向社會公開授權理由，且授權僅限于個別事項，做到授權內容明晰，語言精確，期限明確。同時建立對被授權機關的立法監督機制。首先，對其所擬草案由授權機關進行初審，及時糾正其偏誤。其次，規定被授權機關所擬草案須經授權機關批準方可生效。最后，明確規定取消授權的各種情形。
（三）提高立法技術，力求條款縝密
１、提高立法透明度 首先，在各級稅務機關增設納稅人服務處，長年受理納稅人有關涉稅情況反映，包括對稅收立法的倡儀、立法目的的確定及對現行稅收法律規范的看法及觀點等。然后由各級稅務機關定期匯總至立法機關，作為立法機關制定立法規劃的依據之一。其次，由立法機關采取特定的方式和渠道，廣泛公布有關稅收立法信息，使立法過程直面社會。對于在什么環節征稅、征多少稅以及減免稅等重大問題上，都應充分征求廣大公民意見，確保民眾對立法事項的了解和立法過程的參與，包括納稅人可經法定程序對稅法議案提出質詢。最后，應在大眾媒體上刊播稅法草案，提請納稅人在特定的時間內采取特定方式表達其對草案的修正意見，并定期公布受理情況及擬處理辦法，以確保廣大公民參與立法的積極性。
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