[ 蔡書(shū)芳 ]——(2005-10-28) / 已閱17744次
淺析行政公訴制度下行政公訴人的界定
蔡書(shū)芳
(中共西安市委黨校 西安 710054)
摘要 目前，在我國(guó)建立行政公訴的制度的呼聲很高，行政公訴問(wèn)題在我國(guó)越來(lái)越為社會(huì)各界所關(guān)注。筆者試圖從行政公訴在我國(guó)存在空間入手，對(duì)行政公訴人予以界定，以期能夠?qū)π姓V制度下行政權(quán)和檢察權(quán)的沖突有所認(rèn)識(shí)和幫助。
關(guān)鍵詞 行政公訴制度 行政公訴人 公益訴訟 行政公訴
一、我國(guó)建立行政公訴制度的意義
根據(jù)2000年2月15日頒布的《檢察改革三年實(shí)施意見(jiàn)》，2000年開(kāi)始最高人民檢察院將與國(guó)家工商局等有關(guān)機(jī)關(guān)研究保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的檢察機(jī)關(guān)的起訴方式，適時(shí)提出檢察機(jī)關(guān)提出行政訴訟的立法議案，探索檢察機(jī)關(guān)參與涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行政訴訟的具體標(biāo)準(zhǔn)。在有些國(guó)家中運(yùn)行良好的行政公訴制度在我國(guó)有無(wú)存在的理由呢？筆者認(rèn)為在我國(guó)建立行政公訴雖然有一定的困難，但就現(xiàn)階段的發(fā)展需要而言是可行的，甚至是必要的。
（一）建立行政公訴制度是現(xiàn)實(shí)的需要。
在行政執(zhí)法的實(shí)踐中，行政違法行為致使國(guó)家利益和公共利益受到損害，但是由于一些特定的行政行為沒(méi)有直接的受害者或只有受益者，因此無(wú)人對(duì)違法的行政行為提起行政訴訟，違法行為得不到糾正，最終導(dǎo)致公共利益損害以及不特定的受害者的損
失，但是由于違法行為涉及不特定的多數(shù)人的利益，受害者不愿付出較高的訴訟成本而讓他人受益。如一些地方存在的國(guó)家稅收機(jī)關(guān)不依法收稅，而采用討價(jià)還價(jià)的方式“半額征稅”的現(xiàn)象，一般意義上的行政訴訟對(duì)此是束手無(wú)策的，只能通過(guò)建立行政公訴制度來(lái)遏制這類(lèi)現(xiàn)象。
（二）我國(guó)的行政體制決定了行政公訴的存在。
我國(guó)《憲法》第129條規(guī)定“中華人民共和國(guó)人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。根據(jù)該條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)是全方位的，不應(yīng)限于《行政訴訟法》第64條的行政抗訴。因此，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，必須監(jiān)督、維護(hù)法律的正確執(zhí)行。但應(yīng)當(dāng)明確的是，這種監(jiān)督權(quán)最終是要通過(guò)訴訟的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政
機(jī)關(guān)行政執(zhí)法過(guò)程中的不法行為，特別是損害公共利益的而又缺乏訴訟提起人的行政不法行為有權(quán)予以制止，提出建議乃至訴訟，用司法裁判的方式最終解決不法行政行為對(duì)國(guó)家利益或公共利益的損害。
（三）公民維權(quán)意識(shí)的現(xiàn)狀亟待建立公訴制度。
隨著法制建設(shè)的深入，我國(guó)公民的法律訴訟意識(shí)已有很大的發(fā)展。但我們也應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)階段行政訴訟過(guò)程中出現(xiàn)的“不想告、不敢告、告不了”的現(xiàn)象仍一定程度的存在。因此，對(duì)于自己權(quán)益受損而是否訴訟都猶豫再三的民眾，而要求他們?nèi)ヌ崞鸸嬖V訟顯然是不切合實(shí)際的。因此，針對(duì)目前民眾維權(quán)意識(shí)的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，公益訴訟在現(xiàn)階段更應(yīng)該由特定的機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施。而根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行體制，檢察院行使行政公訴權(quán)是有很大優(yōu)勢(shì)的。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，行政訴訟法已經(jīng)頒布了十年之久，檢察機(jī)關(guān)行使行政監(jiān)督權(quán)也積累不少寶貴的經(jīng)驗(yàn)，各方面的條件已漸趨成熟。而且各地檢察機(jī)關(guān)已普遍設(shè)立了行政檢察機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)行政案件的監(jiān)督，因此比照刑事公訴制度設(shè)立行政公訴制度是具有一定的可操作性和優(yōu)勢(shì)條件的。
二、行政公訴人的界定
既然建立行政公訴制度有著極其重要的意義和現(xiàn)實(shí)的可行性，那么接下來(lái)對(duì)行使行政公訴權(quán)的主體予以準(zhǔn)確定位就顯得尤為重要，即行政公訴人的界定問(wèn)題。
行政公訴人的界定是建立行政公訴制度的一個(gè)具有前提性意義的問(wèn)題，涉及到何為行政公訴的問(wèn)題。筆者試圖區(qū)別行政訴訟的客觀訴訟的兩個(gè)組成部分：公益訴訟，行政公訴之間的界限，主張將行政公訴定為于按照法律規(guī)定，當(dāng)違法行政行為侵害了公共利益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)得向法院提起的行政訴訟；將行政公訴人定位為檢察機(jī)關(guān)。
我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于行政公訴人的觀點(diǎn)主要有兩類(lèi)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政公訴人可分為三類(lèi)：一是檢察機(jī)關(guān)，二是特定的公益性社會(huì)團(tuán)體，三是部分自治組織。另一種觀點(diǎn)則為多數(shù)學(xué)者贊同。認(rèn)為行政公訴人僅僅是檢察機(jī)關(guān)，而不是社會(huì)團(tuán)體或其他國(guó)家機(jī)關(guān)。在這里我們要討論兩個(gè)問(wèn)題，一是特定的公益性社會(huì)團(tuán)體及部分自治組織能否提起行政公訴；二是檢察機(jī)關(guān)能否提起行政公訴。對(duì)于這兩個(gè)問(wèn)題的回答，決定了行政公訴人的界定，下文分別論述：
特定公益性社會(huì)團(tuán)體及部分自治團(tuán)體（下文簡(jiǎn)稱(chēng)特定的社會(huì)團(tuán)體）能否提起行政公訴，其實(shí)又可以分解為三個(gè)子問(wèn)題，一是特定的社會(huì)團(tuán)體能否提起行政訴訟；二是特定的社會(huì)團(tuán)體能提起何種行政訴訟；三是特定的社會(huì)團(tuán)體提起的行政訴訟能否稱(chēng)為行政公訴。
首先，特定的社會(huì)團(tuán)體能否提起行政訴訟？社會(huì)團(tuán)體在現(xiàn)代社會(huì)中扮演著越來(lái)越重要的角色，社會(huì)團(tuán)體作為一類(lèi)主體理應(yīng)具有自身的利益。從各國(guó)通行做法，社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人和法人均可以作為行政訴訟的原告。我國(guó)行政訴訟法第2條規(guī)定公民、法人和其他組織認(rèn)為具體行政行為侵害其合法權(quán)益的，有權(quán)提起行政訴訟，這里的其他組織即包括社會(huì)團(tuán)體。應(yīng)該說(shuō)社會(huì)團(tuán)體可以成為原告可以提起行政訴訟已經(jīng)成為常識(shí)，社會(huì)團(tuán)體能以自己的名義進(jìn)行訴訟，這點(diǎn)已無(wú)問(wèn)題。
其次，社會(huì)團(tuán)體能否有資格代表其成員提起行政訴訟？這類(lèi)訴訟在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政法律上稱(chēng)為團(tuán)體訴訟。美國(guó)聯(lián)邦最高法院在1963年的“改進(jìn)有色人種地位全國(guó)協(xié)會(huì)訴巴頓案件”中，主張社會(huì)團(tuán)體有資格主張其成員的相應(yīng)的權(quán)利，但其資格要受到兩個(gè)方面的限制，一是當(dāng)成員的利益非常分歧，有明顯的沖突時(shí)，團(tuán)體不能作為其成員的代表代為訴訟；二是團(tuán)體所提出要求必須由成員決定時(shí)，團(tuán)體也沒(méi)有資格代表成員訴訟。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)此形成了兩種對(duì)立的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為團(tuán)體成員的利益和團(tuán)體的利益是有區(qū)別的，團(tuán)體成員與被訴行政行為存在著利害關(guān)系，而團(tuán)體作為一個(gè)主體的利益與被訴的行政行為之間并沒(méi)有法律上的利害關(guān)系，因此根據(jù)行政訴訟原告資格的構(gòu)成要件，社會(huì)團(tuán)體不能作為原告起訴。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予居民、成員和消費(fèi)團(tuán)體以原告資格，理由是團(tuán)體訴訟更經(jīng)濟(jì)，更有利于保障公民的合法權(quán)益，避免法院同類(lèi)案件判決的不一致。我國(guó)目前立法對(duì)團(tuán)體訴訟還沒(méi)有作出明文規(guī)定，有些學(xué)者也主張社會(huì)團(tuán)體可以為其成員起訴提供幫助。從立法的趨勢(shì)來(lái)看，團(tuán)體訴訟在我國(guó)成為勢(shì)在必行，但這也需要相應(yīng)的理論研究達(dá)到一定的深度。
最后，特定的社會(huì)團(tuán)體提起的行政訴訟能否稱(chēng)為行政公訴？在現(xiàn)代國(guó)家，社會(huì)團(tuán)體一般可以提起三類(lèi)行政訴訟，一類(lèi)是以自己團(tuán)體的利益為由提起的行政訴訟；一類(lèi)是以自己團(tuán)體成員的利益為由提起的行政訴訟；最后一類(lèi)是以公共利益和國(guó)家利益為由提起的行政訴訟，即我們通常所說(shuō)的公益訴訟或公益訴訟。因此從現(xiàn)有的行政訴訟理論及各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)團(tuán)體可以成為一般行政訴訟的原告，公益訴訟中的原告，及社會(huì)團(tuán)體中的原告但不能稱(chēng)為行政公訴中的行政公訴人。公訴權(quán)首次見(jiàn)于1808年拿破侖刑事訴訟法典，該法典第一條規(guī)定：“請(qǐng)求定罪科刑的刑事公訴權(quán)，專(zhuān)由依據(jù)法律授予這種職權(quán)的官吏行使”。我國(guó)學(xué)者認(rèn)為公訴指享有追訴權(quán)的國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，為維護(hù)公共利益依法決定是否將特定的犯罪嫌疑人交付審判，支持提起的公訴及提請(qǐng)法院改變錯(cuò)誤刑事判決的活動(dòng)。盡管學(xué)術(shù)界對(duì)公訴的定義還不盡一致，而且對(duì)公訴界定時(shí)是從刑事法律制度上著手，但我們可以看出公訴有三個(gè)基本點(diǎn)：一是由特定的國(guó)家機(jī)關(guān)提起，二是以維護(hù)公共利益為目的，三是具有主動(dòng)性和積極性。行政公訴盡管區(qū)別于刑事公訟，但也符合以上所列的公訴的三個(gè)基本特點(diǎn)。因此團(tuán)體訴訟與行政訴訟是兩類(lèi)不同的行政訴訟，提起團(tuán)體訴訟的特定社會(huì)團(tuán)體并非是行政公訴人。
能否由檢察機(jī)關(guān)以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)提起行政公訴呢？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題學(xué)界一般是略而不談的，其答案似乎是不言而喻的。就立法、行政和司法機(jī)關(guān)職能與分工來(lái)看，立法機(jī)關(guān)，如我國(guó)全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)具有立法賦予的法律監(jiān)督職能，但只能就一部分違憲事項(xiàng)進(jìn)行審查、予以監(jiān)督；行政機(jī)關(guān)可以監(jiān)督，甚至制約行政機(jī)關(guān)，但這完全是內(nèi)部性的，形成的制度是行政復(fù)議而非行政訴訟；法院是制約行政權(quán)力的司法部門(mén)，但其實(shí)行“不告不理”原則，是一種“消極”的制約方式，這種方式不符合行政公訴人中公訴人的角色，而且法院也不能審理自己的案件。因此，檢察機(jī)關(guān)作為全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)成為行政公訴機(jī)關(guān)，檢察官在代表公益方面，尤其是在司法和訴訟活動(dòng)中被視為直接，當(dāng)然的公益代表人，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴是理所當(dāng)然也是符合立法精神的。
那么檢察機(jī)關(guān)能否成為行政公訴人呢？匈牙利民事訴訟法第337條第4款規(guī)定，如行政機(jī)關(guān)不同意檢察長(zhǎng)的抗議，檢察長(zhǎng)有權(quán)從這一決定通知日起30天內(nèi)向法院提起訴訟。美國(guó)聯(lián)邦最高法院的判例確定以下重要的原則，“無(wú)論什么時(shí)候被指控的行為影響到整個(gè)國(guó)家利益，涉及到憲法要求關(guān)心的國(guó)家事務(wù)，或涉及到國(guó)家有確保全體公民的平等權(quán)利的義務(wù)等，聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)都有權(quán)提起民事、行政甚至刑事訴訟”。英國(guó)總檢察長(zhǎng)對(duì)公共機(jī)構(gòu)的越權(quán)行為，有權(quán)向法院提起訴訟，要求法院發(fā)布阻止令或作出確認(rèn)判決。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)能否作為行政公訴人，具有原告資格，有兩種對(duì)立的意見(jiàn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不具有行政訴訟的原告資格，理由是由一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)另外一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)提起訴訟是荒唐的，是不合邏輯的。也有學(xué)者對(duì)行政公訴提起了疑問(wèn)，認(rèn)為對(duì)于以國(guó)家機(jī)關(guān)損害公共利益而提起的訴訟，要維護(hù)這樣一種訴訟需要較高的成本，能否達(dá)到理想的那樣？即使建立行政公訴制度，公訴機(jī)關(guān)能負(fù)擔(dān)起責(zé)任嗎？另一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)以原告資格，這也就是本文的主要觀點(diǎn)。
界定行政公訴，行政公訴人，還有必要將公益訴訟與行政訴訟的異同寓意明確。公益訴訟可分為廣義和狹義兩個(gè)方面：廣義上的公益訴訟是指任何人可借訴訟指摘行政措施之違法，后者僅限于一定區(qū)域范圍內(nèi)之居民或其具有一定特別資格者就行政活動(dòng)之違法、不公或者指摘者。對(duì)于這類(lèi)新型的訴訟制度，各國(guó)并無(wú)統(tǒng)一的名稱(chēng)，如日本的《行政案件訴訟法》第5條規(guī)定的公益訴訟，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《行政訴訟法》第9條規(guī)定的公益訴訟。公益訴訟與行政公訴的聯(lián)系主要有三個(gè)方面：一是兩者均是各國(guó)對(duì)起訴資格不斷放寬，甚至取消的產(chǎn)物。“倘若限制公民只在權(quán)利受到侵犯時(shí)才能起訴，不僅混淆了公法關(guān)系與私法關(guān)系的性質(zhì)，而且過(guò)分束縛對(duì)公共機(jī)構(gòu)違法行為的監(jiān)督，不符合現(xiàn)代行政法發(fā)展的趨勢(shì)”。無(wú)論是提起公益訴訟的原告還是行政公訴的公訴人，其均與被訴行政行為無(wú)直接利害關(guān)系，這與傳統(tǒng)的行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)是有本質(zhì)的區(qū)別的，是對(duì)“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的突破。二是兩者均屬于客觀之訴，其目的都是為了保護(hù)公共利益。“完整的行政訴訟制度，既應(yīng)當(dāng)有對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟(jì)，也應(yīng)當(dāng)有對(duì)國(guó)家和公共利益的救濟(jì)”，公益訴訟和行政公訴都不是據(jù)于個(gè)人利益提起的行政訴訟，而是立于“行政監(jiān)督的地位，監(jiān)督行政法規(guī)之客觀公正的運(yùn)用”，“以確保行政的客觀合法性或維護(hù)公共利益為目的”。三是行政公訴和民眾公訴的銜接問(wèn)題，行政公訴是對(duì)重要公共利益受損害時(shí)所提出來(lái)的訴訟，其提出并不以公益訴訟的提起為限，也不因?yàn)橐话阋饬x上的行政訴訟提起為限。當(dāng)行政公訴已經(jīng)提起后，一般情況下不應(yīng)再提起公益訴訟，此時(shí)以行政機(jī)關(guān)明顯的徇私舞弊、濫用職權(quán)為例外情形。
公益訴訟與行政訴訟的區(qū)別在于：一是啟動(dòng)訴訟程序的主體不同。公益訴訟的提起主體是公民或社會(huì)團(tuán)體，是屬于“私人主體”；而行政訴訟的公訴人為檢察機(jī)關(guān)，其是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有明顯的“公”的性質(zhì)。二是涉及的“兩造關(guān)系”不同。公益訴訟中的“兩造”與一般的行政公訴并無(wú)不同，都是個(gè)人或社會(huì)力量對(duì)國(guó)家的抗議，盡管一般的行政訴訟中也涉及到司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約，但其主要是一種公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力（行政權(quán)）的抗?fàn)帲瑥倪@個(gè)角度講，公益訴訟更接近于一般的行政訴訟。而行政公訴的“兩造關(guān)系”是國(guó)家檢察權(quán)對(duì)國(guó)家行政權(quán)的監(jiān)督和制約，在行政公訴關(guān)系中形成了由國(guó)家機(jī)關(guān)（司法機(jī)關(guān)）根據(jù)國(guó)家機(jī)關(guān)（檢察機(jī)關(guān)）的起訴，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)）進(jìn)行監(jiān)督制約的關(guān)系。實(shí)際上行政權(quán)在此遭受到雙重權(quán)力的制約，盡管這時(shí)顯然增加了訴訟成本，但對(duì)保證和監(jiān)督行政權(quán)的良好運(yùn)行，特別在行政權(quán)極度膨脹，極易被濫用的情形下，具有顯著的效果，如果說(shuō)“行政訴訟制度以制約行政權(quán)力為中心內(nèi)容，是權(quán)力制約理論最重要最為現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐”，那么行政公訴是權(quán)力制約理論在行政訴訟中的一種更為鮮明的表現(xiàn)形式。三是行政公訴中由于是由國(guó)家權(quán)力對(duì)抗國(guó)家權(quán)力，極易形成“勢(shì)均力敵”的態(tài)勢(shì)，而公益訴訟中行政機(jī)關(guān)根據(jù)于行政權(quán)還是要比公益訴訟的提起方更為強(qiáng)大。因此相比而言，行政公訴更能起到積極糾正行政違法的作用。
三、結(jié)語(yǔ)
行政公訴制度是法律制度發(fā)展中的一次偉大的創(chuàng)舉，它對(duì)于依法行政，避免國(guó)家利益和公共利益受損具有積極的意義。在這項(xiàng)制度當(dāng)中檢察權(quán)與行政權(quán)站在了截然對(duì)立的位置。如何在現(xiàn)有的體制，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)無(wú)疑是具有現(xiàn)實(shí)意義的。因此，應(yīng)當(dāng)盡快建立行政公訴制度，準(zhǔn)確界定行政公訴人的權(quán)屬，以其更好保護(hù)國(guó)家和公民雙方的權(quán)益。
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