[ 秦志旗 ]——(2005-10-6) / 已閱43212次
《道路交通安全法》立法疏失之探究
郫縣交通局 秦志旗
摘 要：本文著重探究《道路交通安全法》立法中縱容違法的
舉證制度、違法的記分制度、設置全民“違法陷阱”
等疏失，剖析其成因，并作出否定性評價
關鍵詞：立法 交通 疏失 評價
中圖分類號：DF34 文獻標識碼：B
Abstract: This article mainly probes into the oversights committed by the quoting system, which connives the violation of a law, the illegal marking system, and the installation of traps of illegal acts for the whole people, according to the legislation of the safety laws of road traffic. It attempts to analyse the cause of formation and try to appeal for the revision and perfection of the law.
Key words: legislation transportation oversight evaluate
沒有哪部法律象《中華人民共和國道路交通安全法》（2004年5月1日起施行，以下簡稱《道法》）的發布和施行那樣引起如此廣泛的爭議。《道法》第七十六條更是前所未有地在全國各界掀起軒然大波，幾乎引發一場全民的大討論，這在中國法制史都是十分罕見的。究其原因，《道法》在引入“以人為本”、“保護弱者”、“行人優先通行權”、“生命權大于路權”等法治新觀念和賠償歸責的機動車無過錯責任原則的同時，在整體上并未摒棄“以管為本”的過時理念，立法上存在著幾個明顯的疏失，以致不以人的意志為轉移地在執法、司法、守法諸方面引發了較大范圍內的混亂。
本文著重探究《道法》立法中縱容違法的舉證制度、違法的記分制度、設置全民“違法陷阱”等疏失，剖析其成因，并作出否定性評價。
一、對縱容違法的舉證制度的評價
《道法》第七十六條在社會各界引起了極大爭議，焦點主要集中于賠償歸責原則及其是否公平上。筆者更愿意探討此條涉及的舉證制度與縱容違法問題。
《道法》第七十六條規定：“ 機動車發生交通事故造成人身傷亡、財產損失的，由保險公司在機動車第三者責任強制保險責任限額范圍內予以賠償。超過責任限額的部分，按照下列方式承擔賠償責任：
（一）機動車之間發生交通事故的，由有過錯的一方承擔責任；雙方都有過錯的，按照各自過錯的比例分擔責任。
（二）機動車與非機動車駕駛人、行人之間發生交通事故的，由機動車一方承擔責任；但是，有證據證明非機動車駕駛人、行人違反道路交通安全法律、法規，機動車駕駛人已經采取必要處置措施的，減輕機動車一方的責任。
交通事故的損失是由非機動車駕駛人、行人故意造成的，機動車一方不承擔責任。”
按本條規定的舉證制度，機動車駕駛人對對方負有兩種舉證義務：一種是對對方的過錯、違法違規事實舉證，這類證據還可以從物證、證人證言、視聽資料、鑒定結論、勘驗筆錄等方面獲取，相對比較客觀，可稱為“舉證客觀”；另一種是對對方過錯或違法行為的“故意”舉證，相當于對對方的主觀方面舉證，可稱為“舉證主觀”。
按照法理學的理論，違法一般必須有行為人的故意或過失。“故意是指行為人明知自己的行為會發生危害社會的結果，并且希望或者放任這種結果發生的心理態度。過失是指行為人應當預見自己的行為會發生危害社會的結果，因為疏忽大意沒有預見，或者已經預見但輕信能夠避免，以致發生這種結果的心理態度”（孫國華主編《法理學》，中央廣播電視大學出版社1999年版，第269頁）。對照《道法》第七十六條的規定，顯然，在交通事故損失賠償責任的確定上，非機動車駕駛人、行人的“違法過失”不承擔責任，只有“違法故意”才承擔責任。也就是說，機動車駕駛人如欲免責，則不僅要對行為人的具體交通違法“行為”舉證，更要對行為人的交通違法“故意”舉證。
問題是，誰來舉證、怎樣舉證行為人的“故意”?這種舉證能否完成？
“故意”在絕大多數情況下是一種內在的主觀心理態度，具有強烈的主觀色彩。在這種心理態度不外化的情況下（絕大多數情況下都是如此），本身無跡可循，幾乎無法取證，也不能靠推理、推定來證明。換言之，“故意”實際上就是“自己主動承認”。在現實生活中，“趨利避害”是人的本性，假設某交通事故確系“非機動車駕駛人、行人”“故意”造成，但要靠“行為人”主動承認這種“故意”是不現實的。這樣一來，依照《道法》，舉證責任就主要落在機動車駕駛人身上，須由機動車駕駛人向與自己發生沖突的行為人取得“自己主動承認”的證明。由于利益的對立和承擔違法法律后果的嚴重性，這對行為人無異于“與虎謀皮”，幾乎就是無法完成的。
例如，2004年3月，來自江蘇省阜寧縣的孫為祥、江蘇省泗洪縣的劉彩萍、安徽省五河縣的蔡樹正等人討論“如何快速致富”，蔡樹正說：“撞汽車倒是一條發財的路子，新的《道路交通安全法》實施后，規定機動車撞到行人，駕駛員負全責”，并和徐輝組成“撞車小團體”。2004年11月10日，孫為祥闖紅燈過斑馬線朝一輛別克車撞去，車主李娟束手無策。警方帶孫為祥至派出所調查，孫為祥“態度非常惡劣，威脅民警說：‘我被撞了，我是受害人，你們憑什么審查我？我要去法院告你們！’”警方調出了事故路口的監控錄像，這才真相大白。（《檢察風云》2005年第4期，載《文摘周報》2005年2月25日第16版）
實際上，這起案件并未完結。監控錄像能提供的，只是孫為祥撞上了車的畫面，只能證明是人撞車而不是車撞人，僅此而已。對于孫為祥是否存在撞車“故意”這一關鍵情節，卻起不了任何作用。孫為祥等人的撞車“故意”（如何結伙、如何商量、如何安排行動等）是因為警方的介入（而警方主要是以監控錄像為線索）而暴露，絕大多數交通事故卻是沒有這樣的條件的。可以設想，上述這一切依靠駕駛員能辦得到嗎？須知，“人撞車”并不等于“故意”撞車，如果孫為祥真正領悟《道法》的“立法意圖”，他可以說“我是撞了你的車，但我不是故意的（原因多樣，諸如沒注意、想問題心不在焉、沒想到、沒站穩、腿有毛病摔倒了、路面不平、路滑甚至心情不好等等等等，反正我不是故意撞車）；而因為你不能證明我是故意的，所以按《道法》你必須承擔賠償責任”，并堅持要司機或警方或路人舉證其撞車“故意”而不是“自己主動承認”，這個案子如何結案還是未知之數，最大的可能還是司機承擔賠償責任。
類似的案例不難找到。《成都日報》2005年4月14日B3版以《庭審焦點：是不是故意跳車》為題披露，“２００４年８月２２日７時１０分，成都運興公交公司川Ａ３７０３１公交大客車行至太升路南口處，乘車人陳家尚摔出車外，倒地受傷……法庭上，死者為啥會飛出車外成了雙方爭議的焦點。運興公司認為，死者是自己掉下去的，是故意造成，而非公交車將其摔出車外。而原告則堅持認為，死者是被公交車摔出車外的，死者準備前往一個建筑工地打工。工地上有老鄉在等他，‘他就坐在司機的后面，他是到工地打工，沒有到站，不可能提前下車，更不會跳車！’雙方雖然各執一詞，但都提供不出證據，當時的乘客中可能會有目擊者，但事情已過去幾個月，當時的乘客都已分散，因此很難說清當時陳家尚為何會從車中一頭栽下。這分歧交管部門也難斷定誰是誰非，最后的認定是：此事故因不能認定當事雙方的違法行為及過錯，故不能認定當事雙方應承擔的責任事故。最后，法院判決：公交公司為乘客摔死承擔全部賠償責任，賠償其家屬喪葬費、死亡賠償金、被扶養人生活費、交通費、誤工費、住宿費共計６萬余元，并賠償精神撫慰金４萬元。”本案中，公交公司欲舉證乘車人的跳車“故意”，不論其是否死亡，因無從取得乘車人的證實顯然不可能成功；而原告的一句“不可能提前下車，更不會跳車！”雖然同樣系推論且無旁證，但卻“因不能認定當事雙方的違法行為及過錯”獲得訴訟的勝利，這就表明，舉證行為人的“故意”確是難事，極不現實，將使舉證人處于極其不利的地位。
（最能說明問題的，是《成都日報》2005年9月16日B3版《我市首次判處人撞車詐騙者有期徒刑》的報道：“胡穎，雙橋路南三街人，今年42歲。據她交待，自去年7月開始，她就開始撞車詐騙。第一次詐騙，因為把握不好撞車的力量，在十二橋路撞擊司機趙某的車時，腳輕微扭傷，但也因為裝得像，趙某被敲詐了5800元。此后，她伙同陶某，連連撞車。撞車高峰時，有一個月竟發生了四起。撞車十次，共詐得14550元。”“審查中，該婦女的經歷讓民警大吃一驚：原來，這名婦女在不到一年的時間內．居然連遭‘不幸’，被十輛車撞擊，而且，‘奇跡’也連連降臨到她身上，十次‘車禍’后，她竟完好無損。” “為懲戒猖獗的撞車詐騙行為，法院決定依法對其予以重懲，以敲詐勒索罪，判處其有期徒刑三年，并強令其退回l0名駕駛員被騙的全部資金。”本案中，案犯是以“敲詐勒索罪”獲刑，而根本沒有觸及案犯的撞車“故意”，且其“撞車詐騙”即“撞車故意”的敗露，僅僅是因為“撞車十次”且登記在案。換言之，如果依據《道法》第七十六條，案犯獲得十次乃至更多次數的“賠償”都是完全合法的，車輛駕駛人只有自認倒霉的份。《道法》處理不了道路交通中是否“故意撞車”的問題，不能保護守法駕駛車輛的公民，反而客觀上縱容了案犯的“十次撞車”并“敲詐勒索”得逞，難道還不發人深省嗎？以《刑法》的“敲詐勒索罪”而不是以《道法》來處理本案，正好從另一個側面證明了《道法》第七十六條的疏失和面對現實的無力和無奈。――2005年9月16日補記。）
《中華人民共和國道路交通安全法釋義》（國務院法制辦政法司編著，人民交通出版社2003年11月第一版，以下簡稱《釋義》；該書由“國務院法制辦公室政法司負責道路交通安全法起草工作的同志”參加編寫，旨在“幫助社會各界更好地了解這部法律的立法背景、精神實質、具體內容和相關規定”，引自該書序第2頁）舉“行人利用機動車自殺”為例，認為可以“引用受害人自殺的故意主張免責”（第217頁），未免過于理想化。在實際生活中，自殺者如果不是喊著口號、揣著遺書沖向機動車，死無對證之時，其“自殺故意”如何舉證？
因此，舉證“故意”，對機動車駕駛人來說過于苛刻、顯失公平且無力完成（即法律上的舉證不能）。這項義務即便是交給刑警，在缺乏必要條件的情況下，也未必能夠完成。而這種無法舉證的“故意”，卻極有可能成為一些人逃避責任的避風港，成為實現法律公平的死角，也使《道法》中的相關規定形同虛設。在這種情形下，人們普遍擔心的《道法》縱容違法就絕不是危言聳聽了。
實施《道法》規定的的舉證制度，將使機動車駕駛人在舉證上將陷于非常尷尬的境地：對行為人的違法“行為”舉證，但無用；對行為人的違法“故意”舉證，但不能。這就實際上剝奪了他們的舉證權利，也即剝奪了他們本來享有的法律保護的權利。與此相對應，由于《道法》對舉證制度的設置極不合理，它可能導致以下后果：一是舉證“故意”無法操作，舉證制度形同虛設，將使一部分人的合法權益受到損害，同時也使法律的權威和公平受到損害；二是一方面強調公民遵守《道法》，一方面又縱容行為人因違法“故意” 無法舉證而違法并不受追究，使《道法》成為一部自相矛盾、縱容違法的法律。因此，《道法》中關于舉證制度的規定應予修改，或者取消這項不切實際、無法執行、縱容違法的規定。
在舉證“故意”失敗的情況下，為了獲得保險公司的賠付（特別是在當前機動車第三者責任強制保險制度遲遲未能出臺的情況下），機動車駕駛人只能選擇自證其“錯”——拼命往自己身上攬責任。在法庭上，和其它案件審理中的唇槍舌劍爭勝訴不同，交通事故案件審理卻是機動車駕駛人全力以赴保敗訴，這樣下去，民事訴訟將走向何方？這難道是正常的法治精神嗎？
著名的米蘭達規則的精髓是：任何人不得被迫自證其罪。《道法》卻驅使人們自證其“錯”，這種導向無論如何不能說是體現了法律的本質。
二：對違法的“記分制度”的評價
《道法》第二十四條規定：“公安機關交通管理部門對機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規的行為，除依法給予行政處罰外，實行累積記分制度。公安機關交通管理部門對累積記分達到規定分值的機動車駕駛人，扣留機動車駕駛證，對其進行道路交通安全法律、法規教育，重新考試；考試合格的，發還其機動車駕駛證。對遵守道路交通安全法律、法規，在一年內無累積記分的機動車駕駛人，可以延長機動車駕駛證的審驗期。”
這項“記分制度”屬于什么性質？從《道法》的結構看，它不屬于處罰。因為《道法》第八十八條規定：“對道路交通安全違法行為的處罰種類包括：警告、罰款、暫扣或者吊銷機動車駕駛證、拘留”，其中沒有“記分制度”，而且“記分制度”是安排在第二章《車輛和駕駛人》而不是第七章《法律責任》中，似乎與行政處罰毫無關聯。但“記分制度”具有“罰”的本質屬性卻是毫無疑義的：
1、《道法》第二十四條規定“對累積記分達到規定分值的機動車駕駛人，扣留機動車駕駛證”，這和第八十八條中“暫扣或者吊銷機動車駕駛證”的處罰有何本質區別？甚至可以說，“扣留”是比“暫扣”更嚴厲的行政處罰。
2、這項“記分制度”系從《機動車駕駛員交通違章記分辦法》（1999年12月9日中華人民共和國公安部令第45號發布，自2000年3月1日起施行）演變而來，《記分辦法》第三條規定“對違反交通法規的機動車駕駛員予以記分和考試；對模范遵守交通法規的機動車駕駛員予以獎勵”，第五章《獎勵》第二十二條規定“公安機關交通管理部門對無交通違章記分的機動車駕駛員按下列規定予以獎勵”,無記分則“獎”，有記分為“罰”，其邏輯對應關系十分明確；且《記分辦法》第十三條規定“交通違章記分與對機動車駕駛員違章行為進行糾正、處罰或者追究其交通事故行政責任同步執行”，記分的“罰”的特征是顯而易見、不容置疑的。
3、《釋義》第104～109頁肯定了《道法》和《機動車駕駛員交通違章記分辦法》的法源關系和“獎”、“罰”性質，明確肯定記分制度是“專門設計的一項兼有警示、預防、教育和處罰功能的機動車駕駛人管理和道路交通秩序維持的制度”（《釋義》第105頁）。《釋義》還進一步指出：“根據本條（注：即《道法》第二十四條）第二款的規定，累積記分制度不但是作為警示、懲戒交通違章機動車駕駛人的制度，同時也是鼓勵機動車駕駛人嚴格、自覺遵守道路交通安全法律、法規的一項鼓勵制度”，“對于這方面的制度，還要通過國務院行政法規（即后來發布的《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》）的形式進一步進行加強，做到懲處和獎勵并舉，使得累積記分制度真正成為一項有效引導和規范機動車駕駛人行為的重要制度”。《釋義》評價記分制度使用了“處罰”、“懲戒”、“懲處”等用語，作為“負責道路交通安全法起草工作的同志”所言，不正是表露出所謂“立法意圖”嗎？
特別是，權威的《全國人大法律委員會關于<中華人民共和國道路交通安全法（草案）>審議結果的報告》(2003年10月23日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上，全國人大法律委員會副主任委員胡光寶)指出：“根據公安部的意見，借鑒國外對機動車駕駛人的一種有效的獎懲做法，總結我國在一些城市的試點經驗，法律委員會建議在草案三次審議稿第二十三條中增加一款，規定：‘對遵守道路交通安全法律、法規，在一年內無累積記分的機動車駕駛人，可以延長機動車駕駛證的審驗期。具體辦法由國務院公安部門規定’”，也從“無累積記分”即“獎”反證了“有累積記分”即“懲（罰）”。
4、《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》（自2004年5月1日起施行）第二十四條規定：“機動車駕駛人在一個記分周期內記分未達到12分，所處罰款已經繳納的，記分予以清除；記分雖未達到12分，但尚有罰款未繳納的，記分轉入下一記分周期”，已經直接將罰款和記分捆在一起。
第二十六條規定：“機動車駕駛人在機動車駕駛證的6年有效期內，每個記分周期均未達到12分的，換發10年有效期的機動車駕駛證；在機動車駕駛證的10年有效期內，每個記分周期均未達到12分的，換發長期有效的機動車駕駛證”，無記分“獎”有記分“罰”的邏輯對應關系同樣十分明確。
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