[ 張軍 ]——(2005-9-17) / 已閱18590次
本案不屬行政訴訟范圍
張 軍
（華南師范大學(xué)南海學(xué)院法政系，廣東 佛山 528225）
摘 要：本文通過(guò)實(shí)證分析 我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》的職權(quán)和《行政訴訟法》的受案范圍，論證了以黨委名義作出的決定與以行政機(jī)關(guān)工作人員名義作出的具體行政行為不具有等同性，前者不屬行政訴訟的范圍。當(dāng)政府和黨委聯(lián)合實(shí)施了具體行政行為，黨委也不會(huì)因與行政主體共同作出具體行政行為而轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓黧w，仍是非行政主體。既不是行政主體，也就不能成為行政訴訟的被告。
關(guān)鍵詞：行政訴訟；受理；范圍
This Case is not in the Category of Administrative Lawsuit
Zhang Jun
(Nanhai College , South China Normal University, Foshan 528225, Guangdong )
Abstract: With case demonstration, this thesis analyzes the authority of our Organizational Law of Villager Committee and effective scope of Administrative Procedural Law, and proves that the decision made in the name of party committee is different from the specific administrative act made in the name of staff of administrative department. Even if the specific administrative act is made by the government and party committee jointly, party committee still will not change its role and will not be the principal part of administration. The committee is not the principal part of administration, so it can not be the accused in the administrative lawsuit.
Key Words: administrative lawsuit; accept the case; scope
一、案情簡(jiǎn)介
據(jù)《楚天都市報(bào)》報(bào)道：湖北省京山縣永隆鎮(zhèn)盧相臺(tái)村村民倪中清于1999年9月當(dāng)選為該村村委員主任。在他任職一年多后，被永隆鎮(zhèn)黨委以黨委文件形式做出的“免職”決定罷免，罷免理由是“工作不力”。倪中清不服，多次向鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府申訴，沒(méi)有什么結(jié)果。倪又向京山縣人大常委會(huì)、縣政府、縣民政局書(shū)面申訴，亦未得到什么答復(fù)。在此種情況下，倪中清以永隆鎮(zhèn)政府為被告，以永隆鎮(zhèn)政府行為“違法”為由向京山縣人民法院提起行政訴訟，要求鎮(zhèn)政府撤銷原來(lái)的“免職”決定，恢復(fù)其村委會(huì)主任的職務(wù)。京山縣法院受理了該案。后因永隆鎮(zhèn)黨委以“免職”決定違反《村民委員會(huì)組織法》為由撤銷先前作出的免職決定，同時(shí)亦決定恢復(fù)倪的村委會(huì)主任職務(wù)。在法院的勸說(shuō)下，倪中清亦隨之撤訴。（詳情見(jiàn)《楚天都市報(bào)》2001年6月11日第11版）。
二、“免職”決定不具有可訴性
案件并不是很復(fù)雜，民選村官被罷免，多方尋求“說(shuō)法”未果的情況下，向法院提起行政訴訟，采取法律手段維護(hù)自己的合法權(quán)益，最終被恢復(fù)了村委會(huì)主任職務(wù)，這似乎是一個(gè)令人感到欣慰的喜劇。但筆者認(rèn)為：以文件形式做出“免職”決定的是鎮(zhèn)黨委，倪中清訴的卻是鎮(zhèn)政府，這合適嗎？這合法嗎？倪中清的官司還未開(kāi)始審理，問(wèn)題便解決了，但引發(fā)的問(wèn)題卻依然還在，黨委的決定是否具有可訴性，不具有可訴性又怎么辦？政府又依什么法律規(guī)定成為被告，難道黨委做出決定，讓政府出當(dāng)被告，來(lái)頂缸，行嗎？
首先，可以肯定的是黨委的“免職”決定違法。我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》第十一條有規(guī)定：“……任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員……”該規(guī)定中的“一切組織”，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)包括黨的組織。故而依該法規(guī)定，永隆鎮(zhèn)黨委的“免職”決定是違法的，這一點(diǎn)無(wú)可置疑。
再者，黨委的“免職”決定不屬行政訴訟法的范圍。據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第2條規(guī)定：公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向法院提起訴訟，在第11條又列舉了若干可訴性具體行政行為，且補(bǔ)充規(guī)定了例外，即人民法院受理法律法規(guī)可以提起訴訟的其他行政案件。黨的組織不是行政機(jī)關(guān)，又不是法律法規(guī)授權(quán)的組織中經(jīng)授權(quán)的社會(huì)團(tuán)體，一般也不認(rèn)為這種社會(huì)團(tuán)體包括黨的各級(jí)分支機(jī)構(gòu)。事實(shí)上眾多行政法學(xué)和行政訴訟法學(xué)著作中對(duì)黨的組織鮮有論及，這亦是例證。故而黨委做出的免職決定不具有可訴性。本案不屬行政訴訟范圍，不能通過(guò)行政訴訟途徑解決。
實(shí)際上，黨委與政府在人員上組成極有可能具有重合性，黨組成員也是政府官員，這在我國(guó)各級(jí)政府中很常見(jiàn)。在人員具有重合性的情況下，這些人員作出的具體決定是否成為行政訴訟范圍則看其以什么名義作出，以黨委名義作出的決定與以行政機(jī)關(guān)工作人員名義作出的具體行政行為不具有等同性，前者不屬行政訴訟的范圍。當(dāng)政府和黨委聯(lián)合實(shí)施了具體行政行為，黨委也不會(huì)因與行政主體共同作出具體行政行為而轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓黧w，仍是非行政主體。既不是行政主體，也就不能成為行政訴訟的被告。
根據(jù)憲法確定的中國(guó)共產(chǎn)黨在全國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位以及黨政分工原則，黨組織不具體實(shí)施行政行為，也不應(yīng)具體實(shí)施行政行為。由于長(zhǎng)時(shí)期的黨政不分帶來(lái)的影響，其層的黨組織仍直接作出具有行政性質(zhì)的決定，本案中亦是如此。一般認(rèn)為黨組織不是行政主體，也不會(huì)因其實(shí)施了某種行政行為而可成為行政訴訟被告。故而本案中倪中清針對(duì)黨委的“免職”決定提起的行政訴訟，法院不能受理。本案只能通過(guò)其他途徑解決。
三、鎮(zhèn)政府當(dāng)被告不適法
在對(duì)該案進(jìn)行剖析的過(guò)程中，有人認(rèn)為，鎮(zhèn)政府可以成為被告，但不是原告所提出的訴因，即原告的訴求有誤。據(jù)《行政訴訟法》第11條規(guī)定：人民法院受理公民、法人知其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟……（五）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)機(jī)拒絕履行或者不予答復(fù)的……倪中清可以永隆鎮(zhèn)政府有保護(hù)本鎮(zhèn)全體公民的法定職責(zé)而未履行職責(zé)為由將鎮(zhèn)政府告上法庭。單純從法條上分析，倪中清被撤銷村主任，視為較特殊的身份權(quán)被侵犯，倪向鎮(zhèn)政府申訴，鎮(zhèn)政府未予以答復(fù)，即未履行法定職責(zé)，從表面上看鎮(zhèn)政府似乎理應(yīng)成為被告，這種看法似乎是可行的。但從可能發(fā)生的結(jié)果來(lái)看，則是不可行的。因?yàn)殒?zhèn)政府在本案中存在著履行法定職責(zé)不能，以鎮(zhèn)政府為被告進(jìn)行訴訟達(dá)不到目的。據(jù)《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定：人民法院判決“被告不履行法定職責(zé)或者拖行法定職責(zé)的，判決其在定期限內(nèi)履行。本案若進(jìn)行下去最有可能的結(jié)果是法院判決鎮(zhèn)政府在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)。限于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，處于被領(lǐng)導(dǎo)地位的鎮(zhèn)政府怎能撤銷鎮(zhèn)黨委的決定？故以前述訴因起訴鎮(zhèn)政府，會(huì)導(dǎo)致法院判決履行不能。況且，該條對(duì)行政機(jī)關(guān)未做任何限定，永隆鎮(zhèn)政府、京山縣政府，以及其他上級(jí)行政機(jī)關(guān)，直至國(guó)務(wù)院都因具有保護(hù)公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，都可以被列為被告。所以依該理由起訴行政機(jī)關(guān)，不但存在被告不確定的問(wèn)題，且都存在行政機(jī)關(guān)不能撤銷執(zhí)政黨的分支機(jī)構(gòu)的具體決定問(wèn)題。故而以《行政訴訟法》第11條第（五）款起訴鎮(zhèn)政府也是不合適的。”
四、結(jié)語(yǔ)
依我國(guó)憲法及黨的黨章規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。永隆鎮(zhèn)黨委以文件形式?jīng)Q定免去倪中清村委會(huì)主任職委，不但是違反《村民委員會(huì)組織法》法律的行為，也是違憲的行為，由于我國(guó)未確立違憲訴訟制度，目前也不允許公民依法控告侵犯公民基本權(quán)利的行為，即在憲法監(jiān)督制度中未引進(jìn)司法確認(rèn)權(quán)，故而本案中不能通過(guò)訴訟途徑解決。
故而本案中適宜的處理方式是非訴訟處理方式，倪中清采取的是向鎮(zhèn)黨委申訴的方式。實(shí)際上改變黨的分支機(jī)構(gòu)的具體決定，只能是向該分支機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)的上級(jí)機(jī)構(gòu)提出，由黨的組織機(jī)構(gòu)自己改變錯(cuò)誤決定，或上級(jí)黨委撤銷其錯(cuò)誤決定。實(shí)際上本案中也是鎮(zhèn)黨委認(rèn)識(shí)到自己的決定違法，自行撤銷決定。問(wèn)題是黨的分支機(jī)構(gòu)拒不撤銷其錯(cuò)誤決定時(shí)，被害者會(huì)救濟(jì)無(wú)門(mén)。故只有確立違憲訴訟制度，這種情形才能得以改觀。
參考書(shū)目:
1、《行政法與行政訴訟法學(xué)》，方世榮主編，人民法院出版社出版；
2、《證明責(zé)任論》（德）萊奧.羅森貝克著，莊敬華譯，中國(guó)法制出版社出版；
3、《外國(guó)行政訴訟制度》，王名揚(yáng)主編，人民法院出版社出版；
4、《行政訴訟法學(xué)基本文獻(xiàn)資料選編（教學(xué)參考書(shū)）》，司法部法學(xué)教材編輯部編審，法律出版社出版；
5、《行政違法論綱》，楊解君著，東南大學(xué)出版社出版；
6、《行政行為的效力研究》，葉必豐著，中國(guó)人民大學(xué)出版社出版；
7、《行政訴訟原理及名案解析》，劉善春著，中國(guó)法制出版社出版；
作者簡(jiǎn)介: 張軍（1969-）,男,漢族,湖北省武漢市人,華南師范大學(xué)南海校區(qū)(學(xué)院)法政系 講師,法律碩士。
通訊地址：廣東省佛山市南海區(qū)獅山南海軟件科技園華南師范大學(xué)南海學(xué)院法政系
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