[ 林志和 ]——(2005-9-16) / 已閱19703次
法規(guī)草案起草體系的構(gòu)建
林志和* 謝章瀘* 余啟良
摘 要：法規(guī)草案起草體系的構(gòu)建涉及多個(gè)方面。本文從指導(dǎo)原則、起草主體、起草程序和相關(guān)配套制度等方面結(jié)合理論和實(shí)踐進(jìn)行了分析探討。在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建地方性法規(guī)起草體系的具體設(shè)想。
關(guān)鍵詞：法規(guī)草案 體系 指導(dǎo)原則 主體 方式 程序 配套制度
法規(guī)起草是立法過程中一個(gè)必經(jīng)的基礎(chǔ)性階段，是指“有由關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人員將擬議提交有權(quán)機(jī)關(guān)審議、表決的法的原型按一定的要求形諸于文字的活動(dòng)。” 在我國，目前地方性法規(guī)的草案起草相當(dāng)不規(guī)范，在操作上帶來很多問題，嚴(yán)重影響了立法的質(zhì)量和效率，因此構(gòu)建地方性法規(guī)草案起草體系就具必要性和緊迫性。
法規(guī)草案起草是一個(gè)系統(tǒng)的工程，它涉及到各方面的資源配置、制度安排和法律法規(guī)支持。
一、法規(guī)起草的指導(dǎo)原則
法規(guī)起草涉及多個(gè)環(huán)節(jié)和部門，為做好起草工作，組織和實(shí)施都應(yīng)遵循一定的指導(dǎo)原則。
1、合法性原則。應(yīng)該指出的是，2000年開始實(shí)施的《立法法》將提案、審議、表決和公布納入立法程序范疇對起草卻未作規(guī)定僅在第二章第五節(jié)“其他規(guī)定”，中的第48條作出附帶性規(guī)定:“提出法律案應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法律草案文本及其說明”，在法律上起草權(quán)依附于提案權(quán)，起草并不作為正式的一個(gè)立法程序。所以，目前很多立法實(shí)踐因此忽視起草工作的規(guī)范性和程序的合法性。盡管有些情況由普通公民、團(tuán)體起草的草案，那至多是一個(gè)立法建議，只有在被有權(quán)主體接受、采納并經(jīng)過相應(yīng)地加工整理之后，才有可能作為正式的立法議案由有關(guān)的提案主體以自己的名義提請審議。這種情況下的起草當(dāng)然不屬于立法程序的內(nèi)容。但是如果是立法機(jī)關(guān)作出了起草某項(xiàng)法律草案的決策并成立了起草班子或委托有關(guān)機(jī)關(guān)、組織起草，性質(zhì)就不同了。這就意味著某項(xiàng)具體的立法工作的正式啟動(dòng)，此時(shí)的起草是立法程序的有機(jī)組成部分，同樣應(yīng)受程序規(guī)則的約束和支配。同時(shí)，立法也是一個(gè)實(shí)體法獲得合法性和正當(dāng)性的程序，他的合法性和正當(dāng)性直接影響著實(shí)體法的合法性和正當(dāng)性。也就是說，只有按照正當(dāng)立法程序立法才是民主的立法，只有民主的立法才具有合法性，立法程序本身就是立法結(jié)果合法性的標(biāo)志。再者，立法過程也是一個(gè)法治宣傳的重要方面。草案的起草作為立法中文本的成形環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)十分重視法治原則。
2、立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的原則。現(xiàn)代立法所要實(shí)現(xiàn)的是一種整體利益。而不是某種局部或個(gè)別利益，它既包括行政管理所保護(hù)的公共利益，也包括立法要保護(hù)的公民、法人和其他社會(huì)組織的利益。立法利益絕不是狹隘的部分或個(gè)別利益，法應(yīng)當(dāng)維護(hù)利益的整體性。 這就要求立法機(jī)關(guān)在立法過程中應(yīng)當(dāng)始終，占據(jù)主導(dǎo)地位。立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)不僅僅存在于審議和表決階段也體現(xiàn)在起草過程中。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)使自己的立法目的和意圖成為貫穿草案全文的基本指導(dǎo)思想和原則。目前立法實(shí)踐中部門（一般是行政機(jī)關(guān)）起草往往將本部門狹隘的執(zhí)法目的和利益作為起草工作的指導(dǎo)思想和價(jià)值趨向，導(dǎo)致部門利益膨脹和權(quán)利義務(wù)失衡，損害了立法利益的整體性。
3、民主科學(xué)原則。民主是法律法規(guī)獲得權(quán)威和合法性的一個(gè)重要來源。如盧梭所言:“法律乃足公意的行為”，而“公意永遠(yuǎn)是公正的，而且永遠(yuǎn)以公共利益為依歸。” 立法機(jī)關(guān)的職責(zé)不僅是通過既定的程序使這種意志上升為法律法規(guī)，更重要的是，它應(yīng)在程序上確保法律法規(guī)能體現(xiàn)人民的共同意志。也就是說，立法機(jī)關(guān)不能只作為一個(gè)使規(guī)則“合法化”，(具有形式合法性，也即成為“法律”)的表決機(jī)制，更應(yīng)確保法律具有實(shí)質(zhì)上的合法性（切實(shí)為人所尊重其權(quán)威且作為行為規(guī)范）。
在立法學(xué)上，如果立法僅以反映客觀規(guī)律為目的，則立法者的理性認(rèn)知的能力對立法結(jié)果具有決定的作用；如果立法以反映民意為目的，則立法者的公正和立法過程中各方參與程度對立法結(jié)果起著決定的作用。對立法程序價(jià)值和功能傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)是將立法程序作為法律有效無效的一個(gè)形式條件，而不是法律良好與否的決定因素。如果法律良好與否不依賴于程序，那只能依靠更高的理性判斷。
良好的法律法規(guī)實(shí)際上只能建立在立法的科學(xué)性和相關(guān)的立法者的理性認(rèn)知的基礎(chǔ)上。如果因立法程序缺乏民主和科學(xué)，無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用和價(jià)值，就只能依靠立法監(jiān)督。實(shí)際上，《立法法》的確將立法監(jiān)督作為保證法制統(tǒng)一的主要手段。而立法監(jiān)督作為事后監(jiān)督，對實(shí)現(xiàn)立法民主和統(tǒng)一的作用及實(shí)效大打折扣。法規(guī)的起草必須遵循民主科學(xué)原則。
4、專門機(jī)關(guān)和群眾路線相結(jié)合的原則。目前法規(guī)起草大多由專門機(jī)關(guān)承擔(dān)。但是，法規(guī)起草的專業(yè)性、法定性和職權(quán)性并不排斥廣泛的參與。相反，一部真正完善的法律法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)來源于群眾的各種意志和愿望的綜合與集中，在起草階段應(yīng)向公眾開放并接受批評、建議。因此，在法律起草過程中必須妥善協(xié)調(diào)起草主體的主持起草權(quán)和民眾的民主參與權(quán)之間的關(guān)系。從立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，以往的憲法修改等重大立法活動(dòng)非常重視傾聽群眾意見。如在起草香港基本法過程中，成功地運(yùn)用了咨詢制度和新聞媒介評議制度。因此，疏通和規(guī)范法律起草階段的各種參與途徑實(shí)屬必要。
二、起草主體
實(shí)踐中起草主體較多，主要有：1、立法機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)作為法定立法專門機(jī)關(guān)，具有熟悉程序、法律功底扎實(shí)、立法經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢，對法規(guī)的宏觀把握是其他主體無法具備的，在法規(guī)起草方面應(yīng)該是主要力量。立法機(jī)關(guān)還應(yīng)對其他主體的起草工作予以指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，以主導(dǎo)起草工作。2、提案機(jī)關(guān)。由提案主體起草草案的做法己成為一項(xiàng)慣例，由于當(dāng)前地方立法提案主體基本上限于同級(jí)政府，于是由政府作為起草主體的做法成為固定的、甚至唯一的起草方式，政府起草實(shí)際上卻往往是政府主管部門起草。作為現(xiàn)代法治的基礎(chǔ)，立法與執(zhí)法應(yīng)當(dāng)分離。這種單一的起草方式有違背法治要求之嫌，弊端甚多。
在1869年之前英國政府也是由部門起草案。這種作法產(chǎn)生了很多弊端：草案行文不規(guī)范，不能確切表述政府的立法需求；很少顧及已有的立法，矛盾、沖突比比皆是；各部門自作主張濫立開支項(xiàng)目，政府對財(cái)政開支無法統(tǒng)一控制。1869年政府接受本杰明、西蒙等人的建議，設(shè)立法案起草案。從1910年開始，政府各部門提出的法案一律由法案起草室統(tǒng)一起草。由法案起草室統(tǒng)一起草能夠準(zhǔn)確地將各部政策轉(zhuǎn)述為法律用語，減少草案與已有法律的矛盾與沖突，便于政府統(tǒng)一掌握各法案的起草進(jìn)度，并有助于杜絕起草過程中在支出無序的弊端。3、法學(xué)家、法律工作者。他們從事法律的研究和職業(yè)，擁有豐厚的法律學(xué)識(shí)和法律工作經(jīng)驗(yàn)，深諳法律法規(guī)的原理、結(jié)構(gòu)和技巧，是高素質(zhì)的起草主體。另外還有人民團(tuán)體、專家學(xué)者 、科研教學(xué)單位、學(xué)術(shù)團(tuán)體以及人民群眾等主體。他們在一定的方面或領(lǐng)域具有專業(yè)或經(jīng)驗(yàn)上的特長，能夠做好相關(guān)的法規(guī)起草工作。
筆者認(rèn)為，每個(gè)起草主體都有其特長及優(yōu)勢，但是由于現(xiàn)代社會(huì)的精細(xì)分工和高度專業(yè)化，從事任何一項(xiàng)工作都需要專門的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，而人們所擁有的知識(shí)通常僅局限于某一（幾）個(gè)領(lǐng)域。任何單一的起草主體都無法完成法規(guī)起草的重任。所以，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到多種起草主體的必要性和優(yōu)越性，確立起草主體多樣化制度，即根據(jù)具體情況確定一個(gè)相應(yīng)的起草主體，也可由多個(gè)主體同時(shí)或協(xié)作起草，由立法機(jī)關(guān)對草案予以審查評價(jià)，提出起草意見建議，最后確立最佳草案。這種制度可以較好的集思廣益，踐行立法起草的民主科學(xué)原則，在程序和實(shí)體上都有助于法規(guī)起草工作。
三、起草方式
法規(guī)起草可多種形式，不宜只采取一種方式，應(yīng)根據(jù)法規(guī)草案的性質(zhì)、特點(diǎn)選取最佳方式。實(shí)踐中常見的方式有：全民討論、授權(quán)政府部門起草、人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)起草、委托起草等。
法規(guī)草案采取全民討論這種方式的必要性在于該立法草案事關(guān)地方全體人民的切身利益，有重大影響。全民討論的立法草案，一般先由起草機(jī)關(guān)擬訂法律草案，經(jīng)人大常委會(huì)決定公布法規(guī)草案。在地方范圍內(nèi)征求意見，起草部門再根據(jù)這些意見對法規(guī)草案加以修改。最后提交立法機(jī)關(guān)討論通過。征求意見的方式主要包括兩種：自上而下的方式（即由地方人大常委會(huì)、專門委員會(huì)或有關(guān)法律草案起草部門召開由有關(guān)部門及法律專家參加的座談會(huì)，征求各方的意見和建議。）和自上而下的方式（群眾直接將對法規(guī)草案的意見反映給有關(guān)部門）。從以前的實(shí)踐看，這種方式能最大限度的讓人民群眾參與立法，發(fā)現(xiàn)立法草案中的問題，保證法規(guī)草案的質(zhì)量。但許多立法只涉及到社會(huì)生活的某一方面, 不需要全民討論，且全民討論費(fèi)時(shí)費(fèi)力，全民討論并不能成為常用的形式。
委托立法起草。從《立法法》表現(xiàn)出的決策權(quán)、起草權(quán)分離表明立法起草權(quán)可以委托，因?yàn)榱⒎ㄆ鸩菔且婚T專業(yè)性和技術(shù)性極強(qiáng)的活動(dòng)，實(shí)行委托更有利于實(shí)現(xiàn)立法的目的。而且就立法起草而言，“一個(gè)具有決定意義的理由是，法律的每個(gè)條款，必須在準(zhǔn)確而富有遠(yuǎn)見地洞察到它對所有其他條款的效果的情況下制定，凡制定的法律必須能和以前存在的法律構(gòu)成首尾一貫的整體”。 要做到這一點(diǎn)，不僅需要所涉事項(xiàng)的專業(yè)知識(shí)，還需要相當(dāng)?shù)姆芍R(shí)和立法技巧。這只依靠立法機(jī)關(guān)起草是不現(xiàn)實(shí)的。有學(xué)者主張建立職業(yè)起草人制度。 筆者認(rèn)為該制度在近期不具現(xiàn)實(shí)性。從務(wù)實(shí)的角度看，在適當(dāng)?shù)那樾蜗拢梢晕幸粋�(gè)或多個(gè)具備條件的主體完成起草。委托立法也會(huì)出現(xiàn)草案事項(xiàng)范圍不當(dāng)，受外界干涉導(dǎo)致立場有失偏頗，草案條款不切實(shí)際的問題。
人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)起草方式。對于綜合性立法項(xiàng)日和事關(guān)全局的重大立法項(xiàng)目、公民權(quán)益保障類和涉及公民重大權(quán)利義務(wù)的立法項(xiàng)目和與市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政府職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的市場服務(wù)、經(jīng)濟(jì)權(quán)益保護(hù)類的立法項(xiàng)目，因?yàn)樯婕爸卮笫马?xiàng)或政府切身利益，不應(yīng)由其他主體起草，應(yīng)由人大為主，吸收其他主體如政府有關(guān)部門、人民團(tuán)體、專家學(xué)者和其他相關(guān)人員參與組成起草小組起草法規(guī)草案。由于此類立法需慎重考慮，反復(fù)論證，工作量大，人大有限的立法力量常常力不從心。
授權(quán)政府部門起草。即在立法機(jī)關(guān)完成立項(xiàng)后，立法機(jī)關(guān)要求或同意政府作為提案主體起草法規(guī)草案。這種起草方式主要適用于管理內(nèi)容單一、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確或者為執(zhí)行上位法作具體規(guī)定的行政管理類立法項(xiàng)目。要防止“政府組織起草”變成政府主管部門起草或變相由政府主管部門起草。需要強(qiáng)調(diào)的是，“授權(quán)”并意味著立法機(jī)關(guān)放棄對起草工作的主導(dǎo)權(quán)。立法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，發(fā)揮對起草重大事項(xiàng)的決定權(quán)，如果起草單位在起草中違反立法機(jī)關(guān)立法目的和意圖時(shí)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷授權(quán)，由自己直接起草。
人大代表起草。根據(jù)《地方組織法》第18條第2款、第46條第3款的規(guī)定，人大代表或常委會(huì)組成人員可以作為提案人直接起草法規(guī)草案。通過這樣的起草方式可以更好地發(fā)揮在地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方立法事務(wù)中的作用。這本應(yīng)是法規(guī)起草方式的常態(tài)，但是由于當(dāng)前人大代表法律素質(zhì)和立法技巧的不足，這一方式在實(shí)踐中較少適用。
以上每種方式在適用上難免導(dǎo)致不可避免的弊端。筆者以為，可以借鑒參考美國等西方國家實(shí)行的“法案起草合作方式制度”，實(shí)行以立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的合作起草、起草方式的多樣化的起草制度。
合作起草以地方立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，根據(jù)立法的目的和要求，由立法機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)、政府有關(guān)部門、社會(huì)組織、專家學(xué)者和其他社會(huì)相關(guān)人員組成立法起草小組，在充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上協(xié)同完成草案的起草工作。該方式必須堅(jiān)持立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用，立法機(jī)關(guān)確定起草主體、起草指導(dǎo)原則、決定起草重大事項(xiàng)。起草主體應(yīng)盡量具有代表性，人數(shù)不必太多，以減少起草成本，提高起草效率。各成員應(yīng)明確分工，協(xié)調(diào)合作。
合作起草制度既可保證立法機(jī)關(guān)的起草主導(dǎo)權(quán)，又可以體現(xiàn)廣泛的代表性，在程序上確保起草的民主科學(xué)，同時(shí)可集思廣益，發(fā)揮各主體的專業(yè)知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢，提高效率。
四、起草程序
要首先指出的是，在起草程序中要注意立法的政治程序和技術(shù)程序分開。立法草案的起草不只是形成法律草案的內(nèi)容，還要使之獲得規(guī)范性法律文件的形式。每一件法律法規(guī)草案都包含兩個(gè)重要的組成部分一個(gè)組成部分是立法政策，另一個(gè)組成部分是立法技術(shù)。立法政策是指立法起草主體對該規(guī)范性法律文件的調(diào)整對象以及權(quán)利義務(wù)分配等的態(tài)度、原則和決定的總和。立法政策的確立應(yīng)該遵循立法的政治程序。立法技術(shù)是指在立法工作中形成和運(yùn)用的方法、技巧的總和。立法技術(shù)遵循立法技術(shù)程序。“立法政策決定法律草案的內(nèi)容.立法技術(shù)決定法律草案的文字表達(dá)形式。” 因此最終法律法規(guī)起草要將立法政策和立法技術(shù)統(tǒng)一起來，也即規(guī)范性法律文件草案的最終形成還需要起草工作程序的綜合。但是在程序上首先應(yīng)當(dāng)將兩者分開進(jìn)行。立法機(jī)關(guān)的幕僚機(jī)構(gòu)、輔助機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、附屬機(jī)構(gòu)等，應(yīng)只提供行政上和立法技術(shù)上的支持，以幫助人大代表形成立法決策，而不應(yīng)該決定政策。尤其是立法助理制度建立后，立法助理對立法政策的影響特別直接。這些機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)遵循技術(shù)程序，不能參與政策程序。如此，既能防止立法決策權(quán)旁落于上述機(jī)構(gòu)，防止上述機(jī)構(gòu)及其人員對立法起草權(quán)的事實(shí)上的壟斷，也可促使立法起草的內(nèi)部工作程序?qū)ｉT化，提高立法效率。
對此英國的做法是設(shè)立議會(huì)顧問辦公室作為所有立法的主要起草機(jī)構(gòu)。其工作程序是將法律起草分為政治程序和技術(shù)程序。立法政策從政治程序中產(chǎn)生，高級(jí)公務(wù)員擬定出實(shí)施的辦法和立法的計(jì)劃；議會(huì)顧問并非要對其所而臨的問題提出實(shí)質(zhì)性的解決方案，僅僅負(fù)責(zé)文字的工作。經(jīng)過以上兩方面才形成法律草案。
在把政治程序和技術(shù)程序分開的基礎(chǔ)上，法規(guī)起草可按照以下步驟展開：
1、立法立項(xiàng)公開。立法機(jī)關(guān)在充分調(diào)研論證之后，確立立法計(jì)劃，提前足夠的時(shí)間向社會(huì)公開立法立項(xiàng)。如此符合公民對立法的知情權(quán)，亦起宣傳公示的作用，便于社會(huì)作出回應(yīng)，也使未來潛在的起草主體做好準(zhǔn)備。有條件的地方甚至可以把立法項(xiàng)目的確定也予以向社會(huì)公開。
2、立法起草招標(biāo)。法規(guī)草案的質(zhì)量關(guān)系重大，立法機(jī)關(guān)在審議時(shí)受到時(shí)間、精力、學(xué)識(shí)、資料等方面的限制，很難對草案進(jìn)行精細(xì)的討論。為確保立法草案的高質(zhì)量和降低起草成本，可實(shí)行立法草案招標(biāo)制。立法機(jī)關(guān)公開發(fā)布立法項(xiàng)目招標(biāo)信息，由具有能力的起草主體進(jìn)行投標(biāo)。所有競標(biāo)主體提交的方案均接受匿名評議，擇優(yōu)選定中標(biāo)方案。
對于應(yīng)由立法機(jī)關(guān)起草的和專業(yè)性較強(qiáng)不宜實(shí)行招標(biāo)的草案，可向社會(huì)公開征集條件符合的人員和團(tuán)體，吸收或接受其參與起草工作。涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的法規(guī)起草不能實(shí)行招標(biāo)。
3、選定文本起草人，成立起草小組。可同時(shí)接受多個(gè)起草主體為起草人，以供比較擇優(yōu)。起草小組應(yīng)發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用，在起草過程中進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，并且做好各部門之間的協(xié)調(diào)工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題并予以解決。
4、對草案進(jìn)行討論。起草小組草擬草案后提交討論稿，經(jīng)充分討論后吸收其他方案的優(yōu)點(diǎn)，再作修改、加工。討論應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)民主原則，鼓勵(lì)各種意見的表達(dá)，盡可能的吸收建設(shè)性的意見。為了避免對社會(huì)造成不必要的不良影響，這種討論應(yīng)在內(nèi)部進(jìn)行。
5、進(jìn)行社會(huì)效果預(yù)測評價(jià)。事先對法規(guī)草案進(jìn)行社會(huì)效果預(yù)測評價(jià)，是起草過程中的重要環(huán)節(jié)。立法機(jī)關(guān)在對草案文本進(jìn)行充分討論后，應(yīng)自行或委托相關(guān)的學(xué)術(shù)團(tuán)體和實(shí)際工作部門召開專題研討會(huì)對討論后的文本內(nèi)容及立法效果進(jìn)行評議和預(yù)測，提出進(jìn)一步修改的建議。
6、文本內(nèi)容經(jīng)討論基本穩(wěn)定后，向社會(huì)公開，接受評議。立法機(jī)關(guān)應(yīng)在媒體上公布文本全文，廣泛征求修改意見。如果，草案涉及的專業(yè)性強(qiáng)，應(yīng)該附上詳細(xì)通俗的說明。實(shí)踐證明，社會(huì)各界對草案的討論都比較熱烈，提出意見建議相當(dāng)踴躍。
最后，把立法的政治程序和技術(shù)程序結(jié)合起來，形成機(jī)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、體例科學(xué)、內(nèi)容科學(xué)合理、便于人大討論表決的草案。作為正式法規(guī)草案提交地方人大或常委會(huì)審議。
五、配套制度
為了配合上述制度和程序，保障法規(guī)起草工作的順利進(jìn)行，提高法規(guī)起草的質(zhì)量和效率。必須建立相應(yīng)的配套制度。
1、回避制度。受部門利益影響較大是當(dāng)前地方性法規(guī)的一個(gè)突出問題。法規(guī)草案起草回避制度是指對一個(gè)法規(guī)的起草，與之有利害關(guān)系的執(zhí)法部門予以回避，而由其他有關(guān)機(jī)構(gòu)起草的制度。特別是當(dāng)法規(guī)草案的內(nèi)容涉及兩個(gè)以上主管部門的管理權(quán)限，不能確定其中的一個(gè)主管部門作為法規(guī)案的起草主管單位的，應(yīng)當(dāng)確定由權(quán)力機(jī)關(guān)的專門委員會(huì)、法制工作機(jī)構(gòu)或政府的法制工作機(jī)構(gòu)作為法規(guī)草案的起草主管單位。 從而減少政府部門直接起草由自己負(fù)責(zé)執(zhí)行的法規(guī)的草案的情況，增強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的有關(guān)專門委員會(huì)、法制工作機(jī)構(gòu)或政府的法制工作機(jī)構(gòu)的職能，或者是委托其他起草主體起草，以減少和克服部門利益的法律化、固定化。
2、立法基本技術(shù)的培訓(xùn)制度。如何起草法典對立法起草理論具有很大的影響。具體規(guī)定可參考日本的做法。在日本，日本內(nèi)閣法制局的資深起草人撰有四卷《立法技術(shù)入門講座》，以及《法令用語入門》等著作。 這些書對日本立法文件如何起草、以及立法文件的結(jié)構(gòu)、立法的用詞用句等進(jìn)行了論述。我國可以考慮采取定期學(xué)習(xí)、講座、進(jìn)修等多種形式對起草主體特別是地方立法機(jī)關(guān)相關(guān)人員的培訓(xùn)。
3、立法助理制度。立法助理指人大代表個(gè)人立法助理，負(fù)責(zé)為人大代表草擬法案.撰寫演講辯論稿，分析法案，對政策提出建議和其他準(zhǔn)備工作的人員。“立法助理制度是隨著近代各國立法工作的專門化和立法機(jī)關(guān)職能的不斷強(qiáng)化而發(fā)展起來的，協(xié)助立法機(jī)關(guān)工作的一項(xiàng)立法制度。”這一制度“在現(xiàn)代法治社會(huì)中發(fā)揮著重要的作用，它提高了立法的技術(shù)和質(zhì)量，增強(qiáng)了立法的科學(xué)化和程序化程度，為通向民主與效率的統(tǒng)一鋪設(shè)了一條道路。” 目前我國的人民代表實(shí)行的是兼職制，代表來自社會(huì)各階層，素質(zhì)結(jié)構(gòu)也不盡合理，他們中的法律專家甚少，難以適應(yīng)現(xiàn)代化立法工作發(fā)展的需要。因此可以建立組織具有專門的法律知識(shí)和立法經(jīng)驗(yàn)的人員為人大代表提供立法幫助和服務(wù)的制度。目前在我國尚未建立起這一制度，但已經(jīng)開始這方面的嘗試。2003年8月全國人大常委會(huì)中的10名“特別委員”，被任命為專門委員會(huì)的主任委員助理隨后，上海、成都、重慶也開始選聘立法助理，廣東省、湖北省、鄭州市等地也已成立立法咨詢委員會(huì)或聘請立法咨詢委員。
4、修正案制度。這里的修正案制度不是指對已生效法律提出的修正議案，而是指代表或常委會(huì)組成人員對起草主體起草的法規(guī)草案在審議過程中提出的修改意見的正式確認(rèn)制度。修正案制度是民主立法程序化的重要表現(xiàn)。目前，代表和常委會(huì)組成人員的這一權(quán)利未得到充分重視，他們在法規(guī)案的審議中僅僅具有討論的意義，而無充分合議的意義。無論是分組討論還是聯(lián)組或大會(huì)發(fā)言，其修正意見只有通過人大機(jī)關(guān)立法工作人員的取舍，才能有選擇地進(jìn)入法規(guī)案。 由于代表、常委會(huì)組成人員因其社會(huì)地位和其他因素的差異，他們的意見在立法決策中的影響也大為不同，導(dǎo)致在審議草案時(shí)有些代表和常委會(huì)組成人員的意見無法通過正常途徑進(jìn)入法規(guī)草案。這樣實(shí)際上限制了人大代表和常委會(huì)組成人員的代表和常委會(huì)組成人員的對草案修改的立法決策權(quán)。僅有發(fā)言權(quán)而無直接通過立法程序修正法規(guī)案將其意志融入法條的權(quán)利，僅有勸說權(quán)而無實(shí)質(zhì)性的修改權(quán)，立法權(quán)仍然是不完全的。因此，建立修正案制度，對于保障代表、常委會(huì)組成人員直接地影響立法內(nèi)容，將其代表的社會(huì)團(tuán)體的利益和要求正當(dāng)?shù)胤从车椒ㄒ?guī)案中，有著積極的作用和意義。
另外，還應(yīng)建立草案聽證制度、法規(guī)草案協(xié)調(diào)制度、對草案的辯論制度、法規(guī)草案提前送達(dá)制度等。這些制度的建立對法規(guī)起草體系的構(gòu)建都是十分必要的。
六、結(jié)語
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