[ 孫倩 ]——(2005-9-1) / 已閱22686次
聯合國人權條約的監督機構及存在的問題
孫倩
摘要： 第二次世界大戰后，聯合國制訂了一系列國際人權公約。為了保證履行保護人權的國際義務，這些條約設立了相關的監督機構，形成了特色的聯合國人權條約監督體系。這些監督機構在近年來人權發揮了重要作用。同時，由于機構本身的特性，它還存在不足之處，需要進行改革。
關鍵詞：國際人權公約;條約監督機構
一：聯合國人權條約監督機構概況
二戰以后，國際社會對人權的廣泛接受表現為兩種方式。首先，人權基本出現在絕大多數國家的憲法和法律中。其次，人權在戰后國際新秩序中占重要地位。 二戰中法西斯對人權的踐踏使人們意識到僅靠國內法保護人權是不夠的，因為制定法律的政府本身可能會成為侵犯人權的主體。戰爭的結局加強了人們這樣一個信念：在國際上承認和保護人權，不但與國際法的目標的進步概念相符合，而且是與國際和平的基本需要相符合的。倡導人道主義、增強人權意識、在世界范圍內建立一種有效的人權國際保護制度成為戰后國際社會的共識。 人權的國際保護制度主要是通過國際人權條約的制訂形成的，聯合國人權條約所規定的內容構成國際人權保護制度的核心。自1945年聯合國成立以來，就致力于人權條約的編纂，它的目的是使人權從道德的領域進入有拘束力的法律領域，從僅是一國內政范圍內的問題到某些條件下國際社會可以對一國人權問題進行干涉。這一進程導致了國際人權法案的制訂。1948年《世界人權宣言》通過，它雖然是個對聯合國成員國不具有法律拘束力的國際文件，但它是有組織的國際社會首次通過的一項人權和基本自由的宣言，具有開創的意義，而且宣言作為國際人權法體系的綱領性文件，是眾多人權文件的理論依據和思想基礎。1966年，聯合國大會通過了《經濟、社會和文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》，這兩項國際公約將《世界人權宣言》所宣示的原則轉化為具體的權利，指明了國家必須采取的實施這些權利的措施，并為批準這些公約的國家設定就其為實施公約所做的努力定期報告的義務并建立了條約監督機構。在十幾個聯合國人權公約中，大多數都設立了監督條約實施的人權機構，以受理和審議締約國的報告、國家間的指控或個人來文、或進行國際調查等。目前,建立監督機構的人權公約有六個,即(以公約生效日期為序):《消除一切形式種族歧視國際公約》;《經濟、社會和文化權利國際公約》;《公民權利和政治權利國際公約》;《消除對婦女一切形式歧視公約》;《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》;《兒童權利公約》。但個別有法律約束力的人權公約,如《防止及懲治滅絕種族罪公約》,并沒有法律監督機制。此外,《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》規定設立監督機制,曾由人權委員會設立三人小組,由于南非國內政治形勢發生變化,此小組已撤銷。1990年由聯大通過的《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》雖有監督機制,但由于迄今公約尚未生效，監督機制并未開始運做。上述六個公約監督機構與監督程序采取由獨立專家組成的常設機構進行監督的方式,而不要求締約國政府代表直接監督。各公約規定設立常設委員會，委員由各締約國從其國民中選舉產生，以個人身份當選和進行工作，不代表他們所屬的國家。他們應具有崇高道義地位并在人權方面有公認的專長。委員會中應考慮使若干有法律經驗的人參加。委員會的組成應考慮公平的地域分配和各種類型文化及各主要法系的代表性。對條約的監督不僅設立常設機構,而且在各公約條款的基礎上,發展成一整套具體操作的法律程序。歸納起來,公約監督機構有以下四種職能:1.審議各締約國提交的報告;2.受理某一締約國聲稱另一締約國未履行公約規定義務的指控;3.受理個人聲稱因公約規定權利遭受侵犯而成為受害人的申訴;4.在發現某締約國存在嚴重或系統地侵害人權的情況下,由公約監督機構委員會指派人員去該國調查。近年來，對公約監督機構的作用，學者們褒貶不一，要求改革的呼聲也是愈來愈高。盡管如此，我們不應否認這些監督機構多年來對人權發展所做的貢獻。公約法律監督的有效性應予肯定。首先，從國際社會在政治上普遍尊重人權，締約國在法律上承擔履行公約的義務,到由監督機構多年不間斷地、無例外地審議每個締約國實施公約的報告,這是以往從未有過的情況,體現了國際上人權事業的進展。如人權事務委員會在成立后的最初15年里,舉行了1091次會議,審議了85個初次報告,48個第2次定期報告和11個第3次定期報告。 1965年在第三世界的強烈要求下,聯大通過了消除種族歧視公約。截止1996年9月,共有148個締約國。在公約監督的推動下,約有半數締約國通過了新的反對種族歧視的刑法條款。 對拖延不交報告的締約國,公約機構采取發敦促通知、會晤有關外長、向聯大報告等措施。根據經、社、文權利委員會第5次會議報告,截止1990年12月1日,有5個原始締約國在批準公約15年后未交報告,7個締約國10年未交報告,9個締約國7年未交報告。聯大一再通過決議,對此表示關切,敦促締約國盡一切努力履行義務。 其次，人權法律監督與國際社會的政治監督有一定配合。政治化應予以反對,但是,適當的政治和輿論壓力則是實現法律監督所不可缺少的。在締約國國內,履行公約報告的起草和定稿,應是政府和人民接觸和交流的過程,是政府說明政策和宣傳政績的機會,也是接受人民監督的途徑,需要提高透明度。公約機構審議報告的會議是公開的,委員會的評語和向經社理事會及聯合國大會的報告均向公眾開放。締約國政府接受評語的程度和自己對評語的說明也是公開的。人民團體、學術單位、非政府組織、報刊可隨時做出自己的評價。國際上對締約國提交報告和接受審議的反應,影響到一個國家的內外政治形象,因此會受到有關國家的重視。所有締約國在人權公約的義務面前,處于平等地位,普遍接受法律監督。再次，由于人權的本身的特點,對人權的國際法律監督,不可能像國際安全機制(如:禁止核試驗、核不擴散、禁止生物、化學武器)那樣,實行由官方直接出面、有強制性制裁為后盾的硬性監督措施。也不可能像國際專業機構(如:國際電訊聯盟、國際民間航空組織、世界知識產權組織等),制訂詳細的指標和具體的技術要求。從必要性和現實性兩方面看,人權公約監督在內容上要求各締約國嚴格履約,同時采取獨立專家審評的方式,盡量避免直接政治對抗。這是推動國際社會尊重人權和實現人權目標的現實的和有效的措施。禁止酷刑委員會委員-加拿大法學教授伯恩斯曾在其發表的一篇題為“點燃一支蠟燭勝于詛咒黑暗”的文章中指出:“我們認為,對國際人權監督機制有效性的任何切實估價,只能將其放到包括我們全部國際關系體系的更大范疇中來觀察。這一估價還必須看到,此機制僅是可以保護人權、促進人的尊嚴的眾多手段(國內和國際的)中的一種手段。不如此考慮問題,勢必對自己的作為繪出一幅不現實的畫面。” 伯恩斯教授這種從宏觀角度觀察,而不是理想化、絕對化地看待人權公約的法律監督,對我們也有一定參考意義。最后，國際人權公約及其法律監督,是一定歷史條件下的產物,既把現代人權思想的新發展在公約中肯定下來,表達了世界人民的愿望,也不可避免地帶有西方人權思想和政治思想的烙印。從人權、人權宣言到人權公約的形成和執行過程中，我們可以看到,盡管各種政治力量的分歧始終存在,但人權公約已相繼為國際社會接受。一方面,各締約國承擔了遵守公約的法律義務,將本國的國內人權情況提交公約機構審評;另一方面,以對話為主的監督形式實際在某種程度上也照顧到國際關系和締約國的現實情況。可以說,聯合國憲章的條款力圖在推動國際人權合作和尊重國家主權間找出平衡點。人權公約體制的實施也是在國際監督和尊重國家主權間努力取得某種平衡的過程。
二：聯合國人權條約監督機構存在的問題
首先，在學習有關聯合國條約的機構及其監督機制時，筆者發現條約監督機構的職能有重疊的現象存在。這一現象的存在，會帶來很多問題。筆者對這一問題的討論僅限于以下建立條約監督機構的六個人權公約：《經濟、社會和文化權利國際公約》，《公民權利和政治權利國際公約》，《消除一切形式種族歧視國際公約》，《消除對婦女一切形式歧視公約》，《禁止酷刑公約》和《兒童權利公約》。條約監督機構職能重疊現象產生的原因是由于條約規定的條款相關或相似。這些相關或相似條款在不同條約存在的其中一個后果是：締約國需要就相關或相似權利、自由或原則問題向不同的條約監督機構報告或討論有關問題。不同條約存在相關或相似條款也容易產生對相同問題的不一致的規定。因為當前國際社會沒有一個單一條約監督機構來監督所有人權條約的實施，難免會產生這樣一個問題，就是對規定相同條款不同的機構做出不同解釋或不同條約監督機構對同一問題態度或表示關切的程度不同。人權條約與其他普遍性國際條約一樣，是在聯合國政治機構內經過討論產生的。人權條約中規定的權利或自由條款的一致通過，在很大程度上取決于當時的國際關系狀況。如果國際社會普遍對某些人權采取很“激進”態度，那么所制定的條約會很少出現對該權利的“限制性”規定。反之亦然，如果與會國代表對有關權利的內容爭議很大，那么為了在有關國家間達成一致，這些權利會以相對狹義的條款加以規定。于是就會產生大量“限制性”條款。促使制定有關人權條約的歷史和政治因素的發展，也影響條約對某一權利的解釋。因此，不同歷史時期制定的人權公約對人權條款規定也可能存在明示或默示的不同。但至少在草案制定時期，這些不同是不明顯的。我們可以在《歐洲人權公約》和《公民權利和政治權利公約》中找到明顯不同的例子。如《公民權利和政治權利公約》25條（參與公共事務的權利）和26條（非歧視性條款）及27條（少數人權利）等規定比其實施早十多年的《歐洲人權公約》中找不到相對應的規定。其他的明示或默示不同規定的例子也可以在有拘束力的人權條約和不具有拘束力的人權文件中找到。這兩種文件規定不一致的意義取決于有拘束力的條約產生在前還是在后。如果產生在后，問題就不大了，因為這一有拘束力的條約規定可以視為對前一個無拘束力文件規定權利的撤消或擴充。如1948年《世界人權宣言》第15（1）規定：“人人有權享有國籍”，即“每個人”有獲得國籍的權利。而1966年《公民權利和政治權利公約》第24（3）規定：“每個兒童有權取得一個國籍”，也就是說獲得國籍的權利只給予每一個兒童。《世界人權宣言》是不具有法律拘束力的國際人權文件，《公民權利和政治權利公約》對締約國是具有法律拘束力的國際條約，所以締約國應承擔其領土范圍內兒童具有國籍的義務，而不是承擔使每一個人都有國籍的義務。盡管二者規定不一致，但《公民權利和政治權利公約》的有關“國籍”規定可視為對《世界人權宣言》相關的修正。如果不具有法律拘束力的人權文件產生在后，問題就比較嚴重。如1988年聯合國大會通過的《保護所有遭受任何形式拘留或監禁的人的原則草案》中有關被拘留人與律師簽訂合同問題的規定，也即對被拘留人或被監禁的人權利的規定，根據《公民權利和政治權利公約》的第9條和14的規定就產生了嚴重的問題。聯合國國際人權文件中同樣存在默示的不一致規定。如《禁止酷刑公約》把酷刑范圍限制在“疼痛或痛苦是在公職人員或以官方身份行使職權的其他人所造成或在其唆使、同意或默許下造成的”，所以禁止酷刑委員會一般無權對所有對個人的不良待遇做出評價。比如說，對中國某私立學校對學生體罰。而這些特別的問題是屬于兒童權利委員會可以討論的范圍，而且兒童權利委員會可以對這些問題對締約國提出適當的建議，可以表示對家庭內或私立學校對兒童的體罰問題的關注。人權事務委員會同樣有這樣的權利。如果不了解《禁止酷刑公約》制定的目的，則很難理解為什么其他條約監督機構都有權對上述問題表示關注而禁止酷刑委員會無類似權利。《兒童權利公約》在起草時，采取了很謹慎的態度，在這種立法態度的影響下草案規定了一個技術性的非限制性條款，公約第41條規定：“本公約的任何規定不影響更有利于實現兒童權利且可能載于下述文件中的任何規定：締約國的法律或對該國有效的國際法。”兒童權利委員會在解釋這個特別條款時指出，為了保護兒童的權利，在必要時它可以引用其他該締約國同樣參加的條約中對有關問題做出更有利的規定的公約條款。
除了上述的不同規定外，不同的人權條約還存在大量的相關或相似規定。如《兒童權利公約》對兒童權利的規定，《消除對婦女一切形式歧視公約》對女性兒童權利的規定，《消除一切形式種族歧視國際公約》對屬于不同種族或團體的兒童面臨歧視的規定，禁止酷刑委員會對兒童不人道待遇的關注和《公民權利和政治權利公約》對強迫兒童勞動、體罰規定等等。其他類似情況有很多，對婦女權利、消除歧視和不人道待遇的規定等。不同的條約對有關問題的相似規定使得締約國需要就相關或相似權利、自由或原則問題向不同的條約監督機構提交報告，這就加重了締約國的負擔。為了解決這個問題，有學者建議把不同的報告統一為一個文件或建立一個主管機構。至少在目前我們看不到這些建議的可行性。但筆者認為如果采取要求締約國在同一時期提交它們不同的報告并以聯合國文件的形式進行公布的方式應該是可行的，這樣以來，締約國可以相互參照，因為締約國就即定主題所做的報告都在一個文件中。同樣各條約監督機構也可以對締約國實施條約的情況有全面的了解。當然，各條約監督機構保留處理其公約規定權利的權利。
其次，不同人權公約中存在大量相關和類似規定是不爭的事實，所以對相關條款所涉及的問題，有關機構都可以表示關注或做出“一般性意見”，但公約監督機構之間做出的“一般性”意見往往會有某些不同，例如關于《兒童權利公約》在中國的實施問題，兒童權利委員會參照了禁止酷刑委員會的“一般性意見”，但更近一步指出福利院對兒童的虐待及對兒童實施死緩的刑罰都構成殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰。消除種族歧視委員會還特別提出禁止酷刑委員會在“一般性意見”中沒有提到對新疆少數民族的不人道待遇問題。近來，兒童權利委員會對消除種族歧視委員會“一般性意見”中沒有提到的西藏和少數民族兒童在受教育上面臨的歧視問題進行了關注。
再次，對公約的某些條款,各締約國和締約國與公約監督機構之間,有時理解不同。例如《經濟、社會、文權利公約》和《公民權利和政治權利公約》的第1條均規定:“所有人民都有自決權。他們憑這種權利自由決定他們的政治地位,并自由謀求他們的經濟、社會和文化的發展。” 這是各方對自決權的內涵理解不同的妥協產物。有人主張,自決權指擺脫外國統治的民族自決權。另一些人主張是,這是各國人民肯定或否定現行制度的權利。還有人認為,各國人民有不受干涉選擇自己的政治和經濟模式的權利。再者，由于自決方式公約未予以規定，所以，分歧在所難免。《消除種族歧視公約》第4條規定，,應譴責種族歧視的一切宣傳和所有組織。意大利等國聲稱,對此條款的解釋不得影響其他人權的享有。希臘、阿富汗等國認為,要求締約國報告本國的民族情況本身便是歧視。一些國家實行伊斯蘭法律,也有國家按天主教教規處理婚姻問題。它們強調公約中宗教自由條款,而公約機構認為這不符合公約總的規定。 有的公約規定,為維護國家和公共安全,某些權利會受到限制，而對什么樣的限制才是符合公約要求的為了國家和公共安全，存在分歧。如何合理掌握,常引起爭議。
最后，不少小國對其參加各公約都要提供詳細報告,在國力上有實際困難。而且各公約監督機構的要求也常有重疊之處，給締約國增加了不必要的負擔。另外，委員會僅作評語,法律約束力不夠,應加強力度,可正式批評某締約國未履行條約規定的義務。甚至可像歐洲區域人權組織那樣,設立國際人權法庭。因為可受理“個人來文”的委員會對“個人來文”做出的只能是“意見”而不是“判決”對有關締約國沒有約束力，如果有關締約國不遵守這些決定，那么個人的權利還是得不到保護。有些委員主張,委員會應該不僅可以與締約國政府對話,還應可以越過政府,直接與人民對話。這些意見因同公約規定不符,未被采納。在公約的履行過程中，有些締約國認為,公約的實施總是要不同程度地結合各國的實際情況和具體國情。條約監督委員會中一些委員不同意這種意見。還有一點值得注意的是：各條約監督委員會委員雖以個人身份工作,不代表本國政府,但實際上是難以完全擺脫本國的影響,仍有一定政治傾向性，這在一定程度上會影響委員會中立的立場。
參考書目：
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7：國際人權法教程項目組編寫：《國際人權法教程》（第二卷），中國政法大學出版社2002年版
8:范國祥：“國際人權公約的法律監督”載《北京大學學報(哲學社會科學版)》1999年第5期第36卷
