[ 王鳳 ]——(2005-7-12) / 已閱10068次
淺析人民監督員的監督范圍
會東縣人民檢察院 王鳳 (xwangfeng@163.com)
最高人民檢察院于二○○三年八月底頒布了《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》（以下簡稱《規定》），決定在部分省市開展人民監督員制度試點工作。對此加強對該制度的理論研究，真正實現理論指導實踐，為實踐服務，是當前檢察理論工作一個重要任務。在此僅對人民監督員的監督范圍作簡單闡述。
人民監督員制度的目的是確保檢察機關職務犯罪案件偵查權的正確行使。嚴格意義上講，人民監督員制度是對檢察機關執法活動的外部監督制度，而不是直接參與檢察機關的執法活動。也就是說檢察機關的執法活動與人民監督員的監督是相對獨立的，這符合監督的特性，在現行法律規定的現狀下，也與檢察機關依法獨立行使職權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉是相一致的。因此最高人民檢察院的《規定》將人民監督員獨立監督與檢察機關依法獨立辦案相對分離是非常正確的。人民監督員作為監督者，既不能干涉檢察機關的正常辦案活動，又要切實起到對檢察機關執法活動的監督作用，也就不可能對檢察機關的一切執法活動進行事無巨細的監督。檢察機關的許多執法活動也是非常具有技術性的，人民監督員也難以對其進行監督。因此人民監督員對檢察機關的執法活動進行監督應當是有所選擇、有所偏重的。在實際工作中，應當從人民群眾反映最突出，要求最強烈的問題入手；應當從可能制約司法公正的環節入手；從檢察機關執法中最容易出問題的地方入手；從檢察機關受到監督制約比較薄弱的環節入手。
根據中共十六大的報告，改革的目標是要使社會主義司法制度保證在全社會實現公平和正義。這就要求司法公正必須以社會公平和正義為前提，前者是司法判斷標準，后者是社會判斷標準，前者具有專業化和司法化，后者具有大眾化和社會化。要使司法制度為實現全社會公平和正義，也就少不了社會對司法活動的評價，只有引入社會的公平正義觀來衡量司法是非觀和公正觀，才可能保證司法為了實現社會公平和正義。檢察機關引入人民監督員制度實際上就是讓社會來評價檢察機關執法活動是否符合社會公平和正義的要求。人民監督員的特性決定了人民監督員不可能對司法機關中的一些技術性問題進行監督，司法改革的職業化方向也表明了類似的價值取向，也就是如何適用法律應當由職業性的檢察官來判斷。人民監督員的監督也只能針對案件事實部分，因為對于事實的判斷，多數情況下只要具備一定生活常識人都能夠分析、確認，從而對案件性質有更清楚、明確的界定。人民監督員只需以一般民眾的是非觀和認識水平來對檢察機關直接受理偵查案件證據的真實性和事實的認定加以判斷和權衡。這從形式上看，人民監督員的權力范圍小了，但從實質上是將人民監督員制度落到了實處。
最高人民檢察院在《規定》第十條、第十一條、第十二條、第十三條中明確了人民監督員監督范圍，幾乎包括了檢察工作的全部。在監督范圍中又有所區別，分為四個層次：一是對檢察機關直接受理偵查案件擬作撤案、不起訴和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的（簡稱“三類”案件），這是監督的重點；二是發現人民檢察院辦理直接受理偵查案件中，應當立案而不立案、超期羈押、違法搜查扣押凍結、應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定或辦案人員循私舞弊、貪贓枉法的，有權提出糾正意見；三是對人民檢察院直接受理偵查案件的其他執法活動中的違法情況，可以提出建議和意見，接受人民群眾對檢察人員的投訴，轉交檢察舉報、控告；四是最高人民檢察院和上級人民檢察院的人民監督人員，可以對本地檢察工作實施監督。《規定》對人民監督員的監督范圍的規定在此現僅對人民監督員監督的四類案件進行分析。
(一) 撤銷案件
根據《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》等有關規定，檢察機關作撤銷案件的條件是：具有刑事訴訟法第十五條規定情形之一的；沒有犯罪事實的，或者依照刑法規定不負刑事責任和不是犯罪的；雖有犯罪事實，但不是犯罪嫌疑人所為的。由此可以看出，對于具有刑事訴訟第十五條規定情形的而撤銷案件的，雖涉及一些法律適用的問題，但這些法律適用并不需要很高深的法律知識就能夠判斷。對于沒有犯罪事實或雖有犯罪事實而不是犯罪嫌疑人所為，應撤銷案件的，這基本上是對案件事實的判斷，很少涉及法律適用問題。上述情況對法律知識不是很深的人民監督員來講，檢察機關是否可以作撤案處理，是能夠獨立做出判斷的。對于依照刑法規定不負刑事責任和不是犯罪的，在實踐中會存在一些疑難案件，涉及法律適用的成份多一些，有時還需具有較高的法律水平才能夠加以判斷。作為法律水平一般的人民監督員對這類案件的監督有時可能勉為其難。但從總體上講，人民監督員對檢察機關擬撤銷案件的監督是基本能夠勝任的。
（二）擬作不訴案件
檢察機關擬作不訴的案件根據《刑事訴訟法》的規定分為三種情形，一是絕對不訴，既符合《刑事訴訟法》第十五條規定情形之一的，檢察機關應當作不起訴決定；二是存疑不訴，既經補充偵查仍證據不足不符合起訴條件的，檢察機關可以作出不起訴決定。三是相對不訴，既對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，可以作出不訴決定。對于絕對不訴，如前對撤銷案件所述中談到，作為一般法律水平的人民監督員是基本能夠獨立判斷的。對于存疑不訴，主要涉及對證據的真實性和事實的認定問題，較少涉及法律的適用問題，因此，人民監督員對檢察機關擬作存疑不訴的案件也基本上能夠進行有效監督。對于相對不訴案件，其前提是犯罪嫌疑人已構成犯罪，因此其法律適用問題實際上已基本解決，對于是否擬作不訴決定，實際上是對犯罪情節是否輕微的判斷，是對案件對社會產生的危害程度的判斷，對社會危害程度的判斷有賴于社會的價值評判，而不僅是司法判斷的問題，這對于人民監督員來講，這正是他們的長處，檢察機關也正需要聽一聽社會對案件危害程度的看法，以確保案件的正確處理。所以，人民監督員對檢察機關擬作不訴的監督是能夠勝任的。
（三）直接受理案件
對于檢察機關直接受理案件作出撤銷案件和不訴決定后，實際上是對案件訴訟程序的終止，且具有法律效力的。這些案件的一切過程都是由檢察機關一手操作的，外部監督非常薄弱。檢察機關直接受理偵查案件很少有具體的、確定的受害人，也就很少有一般刑事案件中受害人對案件的制約權力，也沒有一般刑事案件中公安機關對檢察機關的終極決定的申請復議等的制約權力。因此，對檢察機關對案件的具有決定性的處理加強外部監督是尤為必要的。如前所述，將這兩類案件交由人民監督員進行監督也是非常可行的。在實踐中，檢察機關在辦理直接受理案件中還存在“雷聲大，雨點小”的案件，也就是最初偵查的時候涉嫌數額非常大，但到最后起訴時數額非常小，在社會上也造成很不利的影響。檢察機關在對這種情況的處理也是很具有決定性的，對這類案件也應受到一定程度的外部監督。
（四）本地檢察工作
檢察院負責的具體檢察工作是方方面面的，現就對偵察監督部門的具體工作做一下分析。按照刑事訴訟法等有關規定，逮捕的條件是有證據證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰，且采取取保候審、監視居住等方法尚不足以防止發生社會危險性，而有逮捕必要的。只有符合上述全部條件的，才可以對犯罪嫌疑人進行逮捕。是否有證據證明有犯罪事實，以及采取保候審、監視居住等方法是否足以防止發生社會危險性，對于一般的人來講，判斷起來問題不大。但對于是否可能判處徒刑以上刑罰，以及是否有逮捕必要，這涉及很多專業技術問題。是否可能判處徒刑以上刑罰，涉及法律適用問題，是否有逮捕必要，這涉及偵查技術問題。而這些作為人民監督員來講，有些問題是難以作出判斷的。就在實踐中，對于是否屬于錯捕，司法機關有時也難以作出統一的判斷。因此對于逮捕決定的監督，人民監督員是難以勝任的。從實踐中來看，對檢察機關自偵案件中的犯罪嫌疑人被逮捕的比例是也是不多的。更為重要的是，對檢察機關的逮捕，外部監督制約也是比較強的，如果檢察機關的逮捕屬于錯捕的情況下，案件當事人有權申請國家賠償，并且是否應該進行賠償，也并非檢察機關能夠作出最終決定的，而是由法院的賠償委員會作出是否賠償的決定，如果檢察機關不予賠償，當事人還可申請強制執行。加強對檢察機關的直接受理案件中犯罪嫌疑人的逮捕決定進行監督，將這種監督交由法律水平一般的人民監督員進行監督不是很實際，要么這種監督流于形式，要么就會對檢察機關的正常執法產生不利的影響。在實際工作上，就要防止這樣的形式主義。
綜上所述，人民監督員制度作為一項外部監督機制，無論是從理論上還是實踐上看，都具有一定的可行性，是一項積極的司法改革探索。
