[ 苗勇 ]——(2005-7-4) / 已閱34236次
高度重視領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的培養(yǎng)
姚建宗在他的著作《法治的生態(tài)環(huán)境》中寫到：當(dāng)前，對法治問題的研究，有簡約化的傾向。體現(xiàn)在“唯法律論”、“唯立法論”和“唯制度論”上，“而比較缺乏對法律精神層面的法的意識與觀念的重視。” 他指出：“在法治化的過程中，那物質(zhì)的、技術(shù)性的法律制度，即法治的‘硬件’系統(tǒng)，相對而言是比較容易構(gòu)建或引進(jìn)的，但它們?nèi)粢嬲l(fā)揮其應(yīng)有的作用和價值，則必須有與之相適應(yīng)的精神、意識和觀念，即法治的‘軟件’系統(tǒng)予以奠基和支撐�！雹俟P者從領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的狀況來體味姚建宗的觀點，深以為然。在加強法治社會建設(shè)的今天，認(rèn)真反思領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)問題，是很有必要的。
一、存在問題
早在黨的十五大，已正式將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”作為治國方略確立下來。但在現(xiàn)實生活工作中，有一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)實在讓人十分擔(dān)憂。如果不改變現(xiàn)狀，而又繼續(xù)讓他們當(dāng)政，社會主義法治建設(shè)將會受到一定程度的影響。
對這些領(lǐng)導(dǎo)法律素質(zhì)不高的表現(xiàn)，以下幾個方面是有目共睹的。
1、觀念落后。仍然把司法機關(guān)當(dāng)作專政的武器，把法律當(dāng)作治理老百姓的工具。權(quán)利觀念匱乏，權(quán)力意識膨脹。導(dǎo)致動輒動草率動用大批公安干警介入群體事件，有的甚至把檢察、法院干部也直接“拉”上去“對付”老百姓，維護“秩序”，導(dǎo)致矛盾激化。
2、干擾司法機關(guān)辦案。有的以“穩(wěn)定壓倒一切”、“經(jīng)濟建設(shè)是中心”為借口，為保護一方狹隘利益，以言代法、以權(quán)壓法，冠冕堂皇地要求司法機關(guān)違法辦理、處理案件。有的地方官員，口口聲聲說是為了群眾的利益、為了地方的利益，其實，乃是為了自己的“烏紗帽”、自己的地位、自己的升遷，而肆意干擾法律的實施。有的，更是為了掩蓋自己的違法犯罪事實，而竭力干擾司法，比如泰安原市委書記胡建學(xué)。有的直接替案件當(dāng)事人說情，由于體制上的原因，無形中給辦案人員增加了很大的壓力。
3、單純重視經(jīng)濟工作，忽視民主法制建設(shè)。在這些領(lǐng)導(dǎo)頭腦中，民主法制建設(shè)幾乎沒有地位。如果要提及這個問題，那也只是擺擺門面而已。他們不懂得建設(shè)有中國特色社會主義，不僅包括發(fā)展經(jīng)濟，同樣重要的，還有民主法制建設(shè)。
4、有的領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)則差到了極點，從事貪賄受賄等職務(wù)犯罪活動。由于領(lǐng)導(dǎo)干部地位的特殊性，他們的犯罪，給法治建設(shè)帶來的戕害，后果是及其嚴(yán)重的。
2004年9月9日《中國青年報》刊登了一篇文章，讀了以下內(nèi)容，確實讓人深思一番：“一位多次接受落網(wǎng)高官委托或法院指定，為他們擔(dān)當(dāng)辯護人的律師在列舉了劉方仁、成克杰等人案件經(jīng)過后這樣寫道：以我辯護過的官員犯罪案件的印象，我們好多有一定級別的干部，‘黨性’遠(yuǎn)高于‘法律意識’。如劉方仁被移送司法機關(guān)以后，他以‘政治經(jīng)驗’認(rèn)為，如果自己聘請辯護律師，組織上會以為他認(rèn)罪態(tài)度不好，對抗組織。還有的高官怕紀(jì)委不怕檢察院，責(zé)問檢察院‘有什么權(quán)力找我談話？’并且提醒他們，‘對我偵查你要注意后果！’而一旦紀(jì)委找他，他馬上就會服服帖帖，痛哭流涕。有的人在紀(jì)委招供了，到檢察院又翻供了�！� “因此，落馬貪官們的‘黨性高于法律意識’決不只是一個荒唐可笑的小問題，而是一個大是大非的法律文化問題，是多年來這些落馬高級領(lǐng)導(dǎo)干部無視憲法尊嚴(yán)、漠視法律權(quán)威所結(jié)出的可怕惡果。如果我們不盡快樹立起憲法和法律在國家一切政治、經(jīng)濟和社會領(lǐng)域中的最高地位，不盡快使我們的全體黨員、各級領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是那些高級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立起對憲法和法律的普遍敬畏，那么，類似落馬貪官們‘黨性高于法律意識’的怪現(xiàn)象就還會出現(xiàn)�！边B處在這樣高位置的領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)都如此之低，使人不能不對當(dāng)今領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的依法執(zhí)政狀況憂慮。江澤民同志于1995年初，在黨中央舉行的法制建設(shè)講座結(jié)束時強調(diào)，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進(jìn)步的要求，提高領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)已成為迫切要求。②10年過去了，現(xiàn)在再回顧他的話，仍然具有重大的現(xiàn)實意義。
二、原因分析
造成一些領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)不高的原因，主要有以下幾點。
1、中國缺少法治傳統(tǒng)，致使領(lǐng)導(dǎo)干部得不到法治的良好熏陶。中國有五千年的文明歷史，但法治的歷史卻短的可憐。我們將依法治國作為基本國策，是1997年的事。如果從1978年改革開放算起，法治建設(shè)也才二十幾年。而我國專制的歷史，那可堪稱世界第一了。各朝皇帝被尊為“受命之君”，總欖一切大權(quán)。他的話就是法律，叫作“金口玉言”、“金科玉律”。“前主所是著為律，后主所是疏為令”，“天下事無大小皆決于上”，③“一人為綱、萬夫為柔”④是皇權(quán)社會不可逾越的規(guī)矩。象西方法治比較發(fā)達(dá)的國家，都有良好的法治傳統(tǒng)。我們用具體的歷史事實來闡述這個問題。1866年10月13日，普魯士大公國（德國的前身）的國王威廉一世來到波茨坦桑蘇西宮。他正眺望美麗的風(fēng)景時，發(fā)現(xiàn)前面有一座又殘又舊的大風(fēng)車磨房，便下令拆除。但部下告知，這是私人的。國王命令買下它拆除。但是，磨房主無論如何不肯。國王就派兵強力拆除。磨房主就將威廉一世告到了普魯士最高法院，訴求賠償一切損失。法官們毅然裁定：被告人因擅用王權(quán)，侵犯原告人由憲法規(guī)定的財產(chǎn)權(quán)利，觸犯了《帝國憲法》第79條第6款，責(zé)成被告人威廉一世在原址立即重建同樣大小的磨房，并賠償原告人誤工費、各項損失費、訴訟費等費用150元。⑤英國的歷史，從亨利一世起，“八百年來，都是縮小皇帝和執(zhí)政者的特權(quán)、提高法律的地位的一個演進(jìn)的歷史�！� 13世紀(jì)英國著名法官亨利·布雷克頓就說過：“國王不受制于人，但受制于上帝和法律�！碑�(dāng)時，有一位佚名詩人對“法在王上”的傳統(tǒng)大加稱贊：
法律高于國王的尊嚴(yán)。
我們認(rèn)為法律是光亮。
沒有光亮人就會誤入迷途。
如果國王不要法律，他就會誤入迷途。
……
法律這樣說：依靠我，國王才能統(tǒng)治，
依靠我，制定法律的人才能受到公正的對待。
國王不可以改變確定的法律，
他只可以按照法律激勵和完善自身。依法者存，違法者亡。⑥
生活在17——18世紀(jì)的英國另一個著名法官愛德華· 科克則說：“如果服從陛下的命令，停止審案，那么就會拖延實施公正。這是違反法律的，也是違反法官的誓言的�！彼岢鲞@樣的問題：“當(dāng)國王認(rèn)為與他的利益有關(guān)并要求法官征求他的意見時，法官在與國王商議之前是否應(yīng)該中止審案？”他斬釘截鐵的回答：“如果發(fā)生這種事，我就按照法官應(yīng)該做的去做�！雹咭淮危鴩跻H自審理案子，但遭到柯克拒絕�？瓶苏f：“不錯，上帝的確賦予陛下極其豐富的知識和無與倫比的天賦；但是，陛下對于英格蘭王國的法律并不精通。法官要處理的案件動輒涉及臣民的生命、繼承、動產(chǎn)和不動產(chǎn)，只有自然理性是不可能處理好的，更需要人工理性。法律是一門藝術(shù)，在一個人能夠獲得 它的認(rèn)識之前，需要長期的學(xué)習(xí)和實踐�！雹啵ㄟ@和中國的“專任刑罰，躬操文墨，晝斷獄，夜理書”的皇帝形成多么大的反差。）草民起訴皇帝，法官拒絕國王辦案，這在中國封建社會中，簡直是天方夜潭。違抗圣旨，那是要掉腦袋的，甚至可以滅九族。孔孟之道賦予了君王至高無上的權(quán)威，臣民只能無條件服從。鄧小平同志一針見血地指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少�！雹徇@種封建專制歷史文化的沉淀，使我們背上了沉重的包袱，讓我們的法治大廈建設(shè)，不得不在困難地清除歷史遺跡的基礎(chǔ)上，艱辛地進(jìn)行。⑩在這種社會背景下，國民當(dāng)然很不可能受到法治文化的良好熏陶，政府官員也不例外。
2、建國以來至改革開放前，我黨基本上是采取人治的方法治理國家，黨內(nèi)缺少崇尚法治的優(yōu)良傳統(tǒng)。鄧小平說過：“解放以后，我們也沒有自覺地系統(tǒng)建立保障人民民主權(quán)利的各項制度，法制也很不完備，也很不重視�！雹鲜聦嵢绱�，雖然我國在1954年就制定了《憲法》，但當(dāng)時黨的領(lǐng)導(dǎo)人對憲法的認(rèn)識與其說是法律性的，不如說是政治性的，其政治性大大超過了它的法律性。憲法只不過是為了達(dá)到政治目標(biāo)的工具。憲法沒有被認(rèn)為是約束國家機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力的法律。是人治好還是法治好，毛澤東同志明確說過：“不能靠法律治多數(shù)人�！穹�、刑法那樣多的條文誰記得�。繎椃ㄊ俏覅⒓又贫ǖ�，我也記不得�！薄爸饕繘Q議、開會，一年搞四次，不靠民法、刑法來維持秩序”。⑿五四憲法后來沒有被重視，直至被廢棄，連國家主席的人身自由都得不到保障，這與國家領(lǐng)導(dǎo)人對憲法的觀念和態(tài)度有很大的關(guān)系。⒀文化大革命時期，更是盛行“法律虛無主義”，砸爛公檢法，實行群眾專政，制造了大批冤假錯案。文革結(jié)束后，進(jìn)行了撥亂反正。但是，觀念性的東西，是不可能在短時間內(nèi)清除的。人類歷史作為一種特殊的物質(zhì)運動形態(tài)，同樣具有慣性定律。1979年刑法、刑事訴訟法頒布實施，但一些領(lǐng)導(dǎo)干部沒有依法辦事的習(xí)慣，仍然出現(xiàn)亂抓人亂捕人的情況。為此，中共中央及時發(fā)布了保障兩法實施的文件：《中共中央關(guān)于保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》，為了保證檢察機關(guān)和審判機關(guān)獨立行使檢察權(quán)和審判權(quán)，決定取消各級黨委審批案件制度，要求黨的各級組織、領(lǐng)導(dǎo)干部和全體黨員，都要帶頭遵守法律。到了80年代初，法制建設(shè)雖然有所加強，但沒有根本改變。輕視法制的現(xiàn)象仍嚴(yán)重存在，法制建設(shè)的軟環(huán)境仍很差。針對這種現(xiàn)象，中共中央于1986年發(fā)出《全黨必須堅決維護社會主義法制的通知》，重申了黨要守法和維護法制的原則。⒁到了2004年，在《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中，仍然指出：“一些領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子思想理論水平不高、依法執(zhí)政能力不強、解決復(fù)雜矛盾本領(lǐng)不大，素質(zhì)和能力同貫徹落實‘三個代表’重要思想、全面建設(shè)小康社會的要求還不適應(yīng)�！辈⑶矣忠淮螐娬{(diào)：“要堅持依法治國，領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進(jìn)國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化。”想當(dāng)年審理“四人幫”案件時，華國鋒同志在國外訪問時，就已經(jīng)宣布我們不會處死“四人幫”的。無獨有偶，時至今日，據(jù)2005年4月14日《南方都市報》發(fā)表的社論《不能以造成冤案的方式來糾正冤案》透露，“佘祥林冤案”開庭前，湖北省市有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)，在京山縣當(dāng)?shù)刭e館舉行簡單的新聞發(fā)布會，稱佘祥林案庭審時間為30分鐘，將當(dāng)庭宣判佘祥林無罪釋放。由法庭之外的部門官員提前一天公開宣布庭審持續(xù)時間和庭審結(jié)果，那么，法庭開庭又有何意義？這實在令人詫異�？梢姡尹h由于缺少法治歷史和經(jīng)驗，必然會使部分黨員干部的法律意識較為淡薄。由于我們?nèi)鄙俜ㄖ钨Y源，因此，建設(shè)法治是一項長期的任務(wù)。
3、部分領(lǐng)導(dǎo)干部受教育程度不高，接受法律教育更少。當(dāng)前，我國干部的總體文化程度不是很高，接受教育的時間大多在十五年以下。據(jù)統(tǒng)計，在國家機關(guān)中，干部接受教育的時間大致如下：科級干部是12.9年，處級干部是13.8年，廳級干部是14.6年，部級干部是13.2年。⒂至于接受法律教育情況，更不理想。2000年，河北省委黨校的一個課題組曾對華北某省34名第廳級干部、59名縣處級干部、158名科級干部進(jìn)行了問卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，系統(tǒng)學(xué)習(xí)過《行政訴訟法》、《行政處罰法》的不足50%，學(xué)習(xí)過《行政復(fù)議條例》的只有26%，學(xué)習(xí)過《國家賠償法》的只占20%，所占比例都在50%以下。調(diào)查者得出的結(jié)論是：“目前，相當(dāng)數(shù)量的領(lǐng)導(dǎo)干部，其法律素質(zhì)之低令人吃驚�！雹栽谶@種前提下，一些領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政的意識和能力，必然是不強的。這也和法治完善的國家，形成強烈的反差。西方法治為何如此健全，這里面的原因很多，其中重要的一點，就是他們的官員大多數(shù)受過較好的法律教育。在西方的政治理論中，對政府官員的法律素質(zhì)要求很高。早在古希臘時，柏拉圖在的《法律篇》中就如此寫到：那些“將被任命為最高的官職和眾神的首席執(zhí)行官”，是“法律的仆人或法律的執(zhí)行官”�！叭绻谝粋�秩序良好的國家安置一個不稱職的官吏去執(zhí)行那些制定得很好的法律，那么這些法律的價值便被掠奪了，并使得荒謬的事情大大增多，而且最嚴(yán)重的政治破壞和惡行也會從中滋長�！雹账裕鞣絿胰斡霉賳T，是很注重一個人的法律素養(yǎng)的。在美國國會兩院議員（眾議員為435人、參議院為100人）中，1953年眾議院議員中律師為249人，參議院議員中律師為59人。1978年眾議院議員中律師為213人，參議院議員中律師為64人。均超過50%。⒅在97（1981）、98（1983）、99（1985）、100（1987）、101（1989）屆國會中，眾議院議院中法律人士分別為59、61、61、62、和63人。⒆另外，美國有三分之二的州長畢業(yè)于法學(xué)院。⒇與之相比，我們干部的法律素質(zhì)確實不能令人滿意，對依法治國方略的實施，造成了很大的障礙。
4、權(quán)力制約制度尚不完善。制度制約，說到底是法律制約。嚴(yán)密的制度牽制，使領(lǐng)導(dǎo)干部在行使權(quán)力時，會時時感到法律的約束，在工作實踐中，逐漸增強法律素質(zhì)。豐富的社會主義法治實踐，是培
養(yǎng)和提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的直接前提條件。因為，法治意識作為一種社會意識，是人們社會實踐的產(chǎn)物。沒有良好、健康的嚴(yán)格依法辦事的實踐，要培養(yǎng)出較高的法律素質(zhì)，是一種空想。這就有好比沒有艱苦訓(xùn)練，是不可能成為運動健將一樣。健全的法律制度，是培養(yǎng)公民尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的前提條件。在這種制度下，會形成良性循環(huán)，制度健全，人的法律素質(zhì)就會提高；而人的法律素質(zhì)提高，制度就更加健全。而法律制度不健全，人的法律素質(zhì)就不可能得到良好地訓(xùn)練，反過來，又會影響法律制度的建設(shè)，這就陷入一種惡性循環(huán)之中。這同盧梭所說的“好的法制會使人制定出更好的法律，壞的法制則會導(dǎo)致更壞的法律”的情形是一樣的。但遺憾的是，我們現(xiàn)在對權(quán)力制約的制度建設(shè)，還比較粗糙，很不完善。權(quán)力運作的暗箱化和不規(guī)范化現(xiàn)象，在一些領(lǐng)域還比較嚴(yán)重。這樣，就導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部在行使職權(quán)時，往往覺察不到法律的存在。有的甚至以為法律就是自己治理社會的工具，對自己有利時，就搬出來用一下。對自己不利時，就擱在一邊。長此以往，這些領(lǐng)導(dǎo)頭腦中的法律意識，就必然會淡薄，有的甚至連影子都找不到了。關(guān)于制度建設(shè)存在的問題，我們從中共中央發(fā)布的《建立健全教育制度監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施要》中，可以看出。《綱要》中指出：“從實踐看，教育不扎實，制度不健全，監(jiān)督不得力，仍然是腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的重要原因。”并提出：“到2010年，建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架。再經(jīng)過一段時間的努力，建立起思想道德教育的長效機制、反腐倡廉的制度體系、權(quán)力運行的監(jiān)控機制，建成完善的懲治和預(yù)防腐敗體系�！庇钟昧藘晒�(jié)篇幅，來部署了制度建設(shè)問題：“五、加強反腐倡廉制度建設(shè)，充分發(fā)揮制度在懲治和預(yù)防腐敗中的保證作用”、“六、加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，確保權(quán)力正確行使”�？梢姡覀冎贫冉ㄔO(shè)的任務(wù)，確實相當(dāng)繁重。當(dāng)前不完善的權(quán)力運作機制，對領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的影響，負(fù)面作用萬不可小覷。
四、處理對策
那么，我們該如何改變現(xiàn)狀，增強領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)呢？
（一）解決思想問題，提高認(rèn)識水平。
領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)不高，和他們對法律的本質(zhì)和重要性認(rèn)識不足甚至錯誤是密不可分的。因此，最重要的要解決領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識問題。
首先，要使各級領(lǐng)導(dǎo)干部明確，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是和確保法律至上的地位是高度統(tǒng)一的。江澤民同志指出，我們黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)。而政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式就是：使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現(xiàn)黨的路線、方針、政策。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的憲法和法律是人民意志的體現(xiàn)，是黨的主張的體現(xiàn)。執(zhí)行憲法和法律，是對人民意志的尊重，是貫徹黨的路線、方針、政策的重要保障。黨既要領(lǐng)導(dǎo)憲法和法律的制定，又要自覺地在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，嚴(yán)格依法辦事，依法管理國家，對實現(xiàn)全黨和全國人民意志的統(tǒng)一，對維護法律的尊嚴(yán)和中央的權(quán)威關(guān)系十分重大。（21）法律，體現(xiàn)了人民的意志，體現(xiàn)了黨的意志。是鞏固黨的執(zhí)政地位的強有力的法律保障。嚴(yán)格依法辦事，就是維護了法律的至高無上的尊嚴(yán)，也就是維護和鞏固了我們黨的執(zhí)政地位。因此我們可以說，對是否嚴(yán)格依法辦事的問題，要上升到維護黨的執(zhí)政地位的高度來認(rèn)識，是一個要不要鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的重大政治問題。一個領(lǐng)導(dǎo)干部缺少上述認(rèn)識，就會無視法律，違背法律，是黨性嚴(yán)重不強的表現(xiàn)。
其次，嚴(yán)格依法辦事，是和實現(xiàn)人民利益高度統(tǒng)一的。共和國的法律，不是剝削階級社會維護少數(shù)統(tǒng)治者利益的欺壓人民的法律，而是在中國工人階級先鋒隊、中國人民和中華民族的先鋒隊共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由代表人民利益的國家權(quán)力機構(gòu)制定的。每一部法律、每一個法律規(guī)范，都無不反映著人民大眾的根本利益。因此，嚴(yán)格執(zhí)行法律，就是極大地維護了人民的利益。而褻瀆法律，便是對人民利益的損害。如果玩弄法律，則是對人民利益的背叛，無疑是一種犯罪行為。嚴(yán)格依法辦事，就是忠實于人民的利益；執(zhí)法違法，就是損害人民的利益。在倡導(dǎo)人本思想的今天，在用“三個代表”重要思想指導(dǎo)我們各項工作的時候，我們難道可以不依法辦事嗎？！
第三，嚴(yán)格依法辦事，是建設(shè)法治社會的關(guān)鍵。對于法治社會的定義，早在兩千多年前古希臘思想家亞里士多德就說過：“我們應(yīng)該注意到邦國雖有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能實現(xiàn)法治。法治應(yīng)該包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。”（22）我國目前已初步建立了法律體系，但如果這些法律得不到較好地執(zhí)行，那么，法治社會照樣不可能建設(shè)起來，黨和國家的依法治國綱領(lǐng)就會落空。只有嚴(yán)格地執(zhí)行法律，才能達(dá)到建立法治國家的目標(biāo)。而執(zhí)行法律，首要的是各級領(lǐng)導(dǎo)干部模范帶頭，是守法的標(biāo)兵。我國法學(xué)家姚建宗說：“社會成員對于守法的道德義務(wù)的履行情況，直接關(guān)系到法治的存續(xù)與成敗，而在其中，公權(quán)力行使主體或者國家（政府）嚴(yán)格履行守法的道德義務(wù)尤其關(guān)鍵。”（23）這一觀點，是千正萬確的。民主法治，是為人類歷史所充分證明了的構(gòu)建和諧社會的最好的方法，是當(dāng)今世界發(fā)展的必然趨勢。我們國家在舊社會根本談不上民主法治建設(shè)，新中國成立后，又耽誤了那么多時間。當(dāng)代共產(chǎn)黨人應(yīng)當(dāng)清醒的認(rèn)識到自己的重任，在抓好經(jīng)濟建設(shè)的同時，必須自覺抓好民主法治建設(shè)。否則，我們的民主法治將會繼續(xù)落后于時代，將會造成歷史的遺憾。
第四，嚴(yán)格依法辦事，是維護穩(wěn)定的必要條件。現(xiàn)在，對領(lǐng)導(dǎo)干部來說，再來談穩(wěn)定的重要性，是多余的了。因為，大家都知道，“穩(wěn)定壓倒一切”，穩(wěn)定是我們走向現(xiàn)代化的保障。但在工作實踐中，有的領(lǐng)導(dǎo)，卻常常做出一些不利于穩(wěn)定的事情來。不嚴(yán)格依法辦事，就是一種表現(xiàn)。大家知道，任何法律，都是社會關(guān)系的體現(xiàn)，都是為了維持正常的社會秩序。法律秩序的缺失，就是社會秩序的混亂。法律秩序的損害，就是社會秩序的破壞。美國著名法學(xué)家E·博登海默說：“法律在本質(zhì)上是對專斷權(quán)力之行使的一種限制，因此它同無政府狀態(tài)和專制政治都是敵對的。為了防止為數(shù)眾多的意志相互抵觸的無政府狀況，法律限制了私人的權(quán)力。為了防止一個專制政府的暴政，法律控制了統(tǒng)治當(dāng)局的權(quán)力�！保�24）當(dāng)今社會，是由嚴(yán)密法律調(diào)整的秩序良好的社會，法律得到一體遵循，社會運轉(zhuǎn)便處于正常之中。而法律得不到執(zhí)行，社會秩序就或多或少受到損害。如果法律蕩然無存，那么，社會秩序的大廈也就坍塌。以維護一方社會穩(wěn)定為重任的各級領(lǐng)導(dǎo)，沒有絲毫理由不去不折不扣地執(zhí)行法律。
（二）加強法制教育，豐富法律知識。
哲學(xué)大師黑格爾認(rèn)為：“從自我意識的權(quán)利方面說，法律必須普遍地為人知曉，然后它才有拘束力�！保�25）知法是守法的前提，知法也才能培養(yǎng)法律素質(zhì)。但是，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識不可能自發(fā)地形成和發(fā)展，它必須在馬克思主義法學(xué)原理和一切人類所創(chuàng)造的法律文化合理科學(xué)部分的指導(dǎo)下，進(jìn)行有意識的培養(yǎng)。事實上，我們黨是很重視法律教育的，組織進(jìn)行了大規(guī)模的普法教育，至今已是第四個五年普法工作。普法工作雖然取得了一定的成效，但我們實事求是地評價，問題也存在不少。尤其是一些領(lǐng)導(dǎo)干部借口工作繁忙，學(xué)習(xí)不夠到位。另外，對領(lǐng)導(dǎo)干部而言，停留在普法的水平上，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對他們，應(yīng)當(dāng)提出區(qū)別于群眾和一般黨員的更高的要求。
最重要的，要通過法律教育，使領(lǐng)導(dǎo)干部懂得法治的真諦所在。 因為，“確認(rèn)和保護公民的權(quán)利，限制和制約政府的權(quán)力——這是構(gòu)筑現(xiàn)代國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本原理，是現(xiàn)代法治的實質(zhì)所在。當(dāng)然也是法制教育的基本著眼點�！保�26）如果，我們每個領(lǐng)導(dǎo)干部真正懂得，法治的根本，是吏治，通過約束權(quán)力，來避免權(quán)力有害的一面，達(dá)到正確運用人民所賦予的權(quán)力，保護權(quán)利的目的；那么，我們的法治社會也就建立起來了。
在如今，如果一個領(lǐng)導(dǎo)干部，仍然拿著“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的借口，只注重經(jīng)濟理論的學(xué)習(xí)和實踐，忽視法律知識的補充，沒有自覺地抓好一個地方的民主政治建設(shè)，那么，這樣的領(lǐng)導(dǎo)干部，是與當(dāng)今時代發(fā)展的步伐很不合拍的，是一名根本不稱職的領(lǐng)導(dǎo)——無論他把當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)搞得如何的好。
因此，各級黨組織都應(yīng)當(dāng)有計劃地抓好法律教育，尤其是要充分利用黨校陣地，分期分批，進(jìn)行有一定深度的法律教育。而且，必須做到經(jīng)�；�，不斷向各級領(lǐng)導(dǎo)干部灌輸先進(jìn)的法律文化，以此來提高他們的法律素質(zhì)。
（三）改革司法體制，強化權(quán)力制約。
王利明在《司法改革研究》一書中指出：“然而目前的體制并沒有為司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)創(chuàng)造良好的環(huán)境，外來的各種不正當(dāng)?shù)母深A(yù)造成許多不公正的裁判甚至冤假錯案，乃是一個不爭的事實。尤其是在我們這樣一個重人情輕法制的社會，如何通過制度的完善避免和減少各種人情和關(guān)系對司法審判活動的影響。保障法官獨立和中立，也是一個需要迫切解決的問題�！保�27）的確如此，現(xiàn)行的司法體制，為一些領(lǐng)導(dǎo)干部干擾辦案，提供了客觀條件。漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》中說過一句很正確的話：“對某人生活的有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)�！保�28）司法機關(guān)的人、財、物權(quán)力，都由地方黨政機關(guān)控制。因此，一些領(lǐng)導(dǎo)干部十分容易地用手中權(quán)力，超越自己的職權(quán)，在不同程度上，左右司法活動，這就十分不利于他們的法律素質(zhì)的培養(yǎng)。在這個過程中，他們加深了法律是統(tǒng)治工具的陳舊觀念和法律執(zhí)行彈性化的錯誤認(rèn)識，使其陷入惡性循環(huán)之中：干涉司法的實踐，降低了他們的法律素質(zhì)，而更差的法律素質(zhì)，使他們更多地去干涉司法活動。蹩腳的司法制度和較差的法律素質(zhì)，是一對相互依存的關(guān)系。同樣，健全的司法制度同較高的法律素質(zhì)，也具有相互促進(jìn)的作用。有的同志會認(rèn)為，社會主義司法工作人員應(yīng)當(dāng)有大無畏精神，來捍衛(wèi)法律的尊嚴(yán)，以此來促使領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的提高。這樣的觀點，是書生味實足的。我們絕對不能僅僅依靠司法人員的良好素質(zhì)，來“舍命”護法。美國法學(xué)家亨利·米斯在論述法官和法院的司法獨立的重要性時這樣說過：“在法官作出判決的瞬間，被別的觀點，或者被任何形式的外部權(quán)勢或壓力所控制或影響，法官就不復(fù)存在了�！ㄔ罕仨殧[脫脅迫，不受任何控制和影響，否則他們便不再是法院了�！保�29）所以，用這種理想主義色彩十分濃重的方法，來培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)，是不現(xiàn)實的，是根本行不通的。
我們應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)行司法體制，使司法機關(guān)的人、財、物的控制權(quán)，從地方黨政領(lǐng)導(dǎo)手中剝離出來，從體制上，來保障司法機關(guān)獨立行使司法權(quán)力，使個別地方黨政領(lǐng)導(dǎo)無法插手干擾司法活動，為各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)法律素養(yǎng)，提供良好的環(huán)境。
另外，為了更有效地從制度上確保領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的提高，我們還必須加強對權(quán)力的制約�！耙磺杏袡�(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”（30）孟德斯鳩的這句話，不知被人們引用了多少遍。而我們這里再次提起這句話，目的是要證明不受制約的權(quán)力，必然導(dǎo)致行使者法律素質(zhì)低下。因為不受監(jiān)督的權(quán)力必然腐敗，而腐敗則必然是違法行為。所以，為了培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)，必須加強對權(quán)力的監(jiān)督制約。權(quán)力的運作，必須要有法律依據(jù)，必須在制度的框架內(nèi)進(jìn)行。惟有如此，才能培養(yǎng)出一支崇尚法律的領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍。
（四）完善處分條例，遏制干擾行為。
早在1990年，江澤民同志在《關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度》一文中就對全黨同志提出明確要求：“我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法和法律，也要領(lǐng)導(dǎo)人民遵守憲法和法律。憲法和法律體現(xiàn)了黨的主張和人民的意志的統(tǒng)一。黨員遵守憲法和法律就是遵從人民的意志，服從黨的領(lǐng)導(dǎo)。所有的黨組織、黨員尤其是負(fù)責(zé)干部的言行，都不得同憲法、法律相抵觸。”（31）《黨章》在黨員義務(wù)中明確規(guī)定：“自覺遵守黨的紀(jì)律，模范遵守國家的法律法規(guī)”。十六大政治報告中指出：“堅持法律面前人人平等。加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政，維護司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律的嚴(yán)格實施�！薄包h員和干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要成為遵守憲法和法律的模范�！币陨线@些，都是每位共產(chǎn)黨員必須執(zhí)行的紀(jì)律。但是，僅此是不夠的。有了這些調(diào)整性規(guī)范，就必須有相應(yīng)的制裁性規(guī)范。否則，調(diào)整性規(guī)范的約束作用，就會大大降低。因此，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)較差，干涉司法活動，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處分。但十分遺憾的是，現(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》并未將此種情況列為違紀(jì)，這十分不利于領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的培養(yǎng)。所以，必須完善《條例》，在“第六章違反政治紀(jì)律的行為”中，將干涉司法活動的行為列為違紀(jì)行為，視情節(jié)，給予一定的紀(jì)律處分。
注釋：
①姚建宗著：《法治的生態(tài)環(huán)境》，山東人民出版社2003年版，第1、351頁。
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