[ 常福林 ]——(2000-5-24) / 已閱13911次
淺析法律規(guī)定的缺陷性與“執(zhí)行難”
常福林
當(dāng)前，人民法院審理的各類案件難執(zhí)行，成為社會的熱點、難點，影響了我國“法治”進程。探究執(zhí)行難點，制定有執(zhí)行操作的法律，解決“執(zhí)行難”問題已是迫在眉睫。筆者根據(jù)執(zhí)行工作中有關(guān)法律、法規(guī)不利于執(zhí)行操作所導(dǎo)致的執(zhí)行難點，探討解決的對策，旨在拋磚引玉，推進法治。
一、“執(zhí)行通知書”的法律適用問題
根據(jù)我國《民事訴訟法》第220條及最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》，人民法院在決定受理執(zhí)行案件后，進行強制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)先向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知書，責(zé)令其在指定期間履行，預(yù)期不履行的方可執(zhí)行。“執(zhí)行通知書”作為執(zhí)行的前置程序，無論從宏觀調(diào)控的理論，到實際執(zhí)行操作的微觀應(yīng)用，都需要重新考證，否則，理論難以應(yīng)用于實際(執(zhí)行通知書流于形式的現(xiàn)象普遍存在)，帶來的副作用很大。如：第一，有損國家法律的尊嚴(yán)。已生效的法院裁判文書是經(jīng)過法定程序、代表國家法律所制作的具有法律現(xiàn)實意義的司法文書，本身就具有權(quán)威性(依法裁判)、時效性(裁判文書生效之日即是執(zhí)行之日)和強制性(不自動履行法律義務(wù)即可執(zhí)行)，如向被執(zhí)行人再發(fā)執(zhí)行通知書，新的執(zhí)行期限與生效法律文書履行期限相抵觸，其法律的嚴(yán)肅性和即時履行性難以落實；第二，為不愿履行法律義務(wù)的被執(zhí)行人提供了轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、逃避執(zhí)行的時間和機會(托人情、找關(guān)系、外出躲避)，不利于執(zhí)行，妨礙執(zhí)行，導(dǎo)致執(zhí)行難；第三，限制執(zhí)行人員手腳。因向被執(zhí)行人發(fā)送執(zhí)行通知書是強制執(zhí)行的前置程序，對于那些故意躲避、有意轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的被執(zhí)行人和實施地區(qū)、部門保護的某些機關(guān)來說，無疑是向執(zhí)行人員發(fā)起沖擊的“法寶”。在執(zhí)行實踐中，執(zhí)行人員既怕被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移財產(chǎn)(無財產(chǎn)可執(zhí)行)、躲避執(zhí)行(下落不明)，造成案件無法執(zhí)行，又怕因執(zhí)行程序違法，而受到不應(yīng)有的責(zé)難甚至處罰。在眾多的執(zhí)行抗法事件中，執(zhí)行人員為維護法律的尊嚴(yán)，不惜生命，只因條件所限或無法預(yù)料的原因，發(fā)生爭執(zhí)，就被“法律”抓住不放，討不回公道，故限制了執(zhí)行人員的手腳；第四，影響司法公正，不利“法治”建設(shè)。時間就是金錢、就是效益，已發(fā)生法律效力的司法文書，只要送達(dá)到被執(zhí)行人，其履行期限就已注明，如在生效法律文書規(guī)定期限后再重新給予一個執(zhí)行期限(沒有法定期限，執(zhí)行人員自由裁量)，既造成申請人誤解法院對被執(zhí)行人法外施恩，有損司法公正，也因“法律白條”的“獻(xiàn)身”說法，實現(xiàn)法律保護權(quán)益形同虛設(shè)，在時間與效益的市場經(jīng)濟法則中，利用“黑勢力”保護就不可避免；第五，不能取得良好的執(zhí)行效果。法律的生命在于執(zhí)行，法律的威力也在于執(zhí)行。因“執(zhí)行通知”限制、妨礙了執(zhí)行實踐操作，復(fù)雜了執(zhí)行程序，不符合國情(地方、部門保護嚴(yán)重，托人情、找關(guān)系普遍存在)等問題，致使執(zhí)行難上加難，造成雖然案件執(zhí)行完了，但因執(zhí)行所用時間及耗費精力的現(xiàn)實問題，并不能取得良好的社會效果。
二、拒不執(zhí)行判決、裁定罪的實際應(yīng)用、操作問題
我國《刑法》第313條規(guī)定：對人民法院的判決、裁定有能力執(zhí)行而拒不執(zhí)行，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒、拘役或者罰金。第314條規(guī)定：隱藏、轉(zhuǎn)移、變賣、故意毀損已被司法機關(guān)查封、扣押、凍結(jié)的財產(chǎn)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金。根據(jù)最高人民法院有關(guān)司法解釋，(1)“有能力執(zhí)行”：是指根據(jù)查實的證據(jù)證明，負(fù)有執(zhí)行人民法院判決、裁定義務(wù)的人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)或者具有履行特定義務(wù)的能力而拒不執(zhí)行，情節(jié)嚴(yán)重的行為才能追究刑事責(zé)任；(2)“情節(jié)嚴(yán)重”：是指在人民法院發(fā)出“執(zhí)行通知”以后，隱藏、轉(zhuǎn)移、變賣、毀損已被依法查封、扣押或者已被清點并責(zé)令其保管的財產(chǎn)，轉(zhuǎn)移已被凍結(jié)的財產(chǎn)，致使判決、裁定無法執(zhí)行的行為。
在審判執(zhí)行實踐中，一些被告人把在法院主持下與原告達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)作應(yīng)付法院和原告的緩兵之計，根本不打算履行調(diào)解協(xié)議。這樣的調(diào)解書當(dāng)案情需要強制執(zhí)行，加大執(zhí)行力度時，因為刑法拒不執(zhí)行判決、裁定罪的依據(jù)，只限于判決、裁定，執(zhí)行人員就不能依照刑法，追究不履行調(diào)解協(xié)議被執(zhí)行人的刑事責(zé)任。因此，追究被執(zhí)行人刑事責(zé)任的執(zhí)行依據(jù)范圍，應(yīng)擴大為生效的法律文書，不僅包括訴訟案件的判決書和裁定書、調(diào)解書，也包括非訴訟案件中的行政決定、裁定、仲裁、被依法賦予強制執(zhí)行的債權(quán)文書。
打官司要求誰主張誰舉證，符合審判實際，也利于操作，但在執(zhí)行中，對被執(zhí)行人的舉證責(zé)任沒有要求，卻對執(zhí)行人員依法追究被執(zhí)行人不履行判決、裁定罪，限制過多。如：要求執(zhí)行人員查實證據(jù)，判斷被執(zhí)行人是否“有能力執(zhí)行”后，將案件先依法移送行為發(fā)生地的公安機關(guān)立案查處，再由犯罪行為發(fā)生地的人民法院管轄。送達(dá)“執(zhí)行通知書”作為執(zhí)行的前置條件，存在的問題前面已述就不說了。執(zhí)行人員身處異地，孤立無援，發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人財產(chǎn)，如不及時強制執(zhí)行，只有空手而歸，如果調(diào)查取證，證實被執(zhí)行人有履行能力，也具備拒不執(zhí)行判決、裁定罪的條件，因地方、部門保護主義的客觀存在，將案件先依法移送行為發(fā)生地的公安機關(guān)立案查處，再由犯罪行為發(fā)生地的人民法院管轄，幾經(jīng)周折，執(zhí)行人員功夫沒少下，時間沒少搭，差旅費沒少花，但結(jié)果卻是一慢、二軟、三輕。對暴力抗法事件的策劃者、領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和主要骨干的法律制裁不到位，查處不力，打擊流于形式，有的還不了了之，客觀上反而為暴力抗法起到了推波助瀾的作用。
由于調(diào)查取證、地方保護、行政干預(yù)等原因，近年來司法機關(guān)對暴力抗法事件的查處，普遍存在著互相推諉、扯皮、認(rèn)識不一致、工作不統(tǒng)一的問題。少數(shù)地方官員或者部門領(lǐng)導(dǎo)從狹義的本位主義出發(fā)偏袒本地當(dāng)事人，為被執(zhí)行人逃避履行義務(wù)尋找種種理由開脫，甚至以影響穩(wěn)定為借口，向法院施加壓力，制造執(zhí)行障礙。個別領(lǐng)導(dǎo)甚至站在執(zhí)法的對立面，成為被執(zhí)行人的支柱和后臺。值得一提的是，個別法院背離司法公正的原則，對外地法院的執(zhí)行橫加指責(zé)、挑剔，不依法協(xié)助。
三、異地執(zhí)行拘留問題
法院的判決、裁定執(zhí)行是否堅決，是衡量一個國家法制建設(shè)程度的重要標(biāo)志之一。樹立法律的絕對權(quán)威，是建設(shè)一個“法治”國家的起碼要求。法院加大執(zhí)行力度，一是通過加強對被執(zhí)行人的錢物采取查封、凍結(jié)、扣劃、罰款、扣押、拍賣、搜查等強制措施實現(xiàn)的；二是通過對被執(zhí)行人采取從拘留、拘役到判處有期徒刑的強制措施實現(xiàn)的。前一種強制措施，對于可以找到其財產(chǎn)的被執(zhí)行人是起作用的；對于已將其財產(chǎn)轉(zhuǎn)移隱匿起來或試圖逃跑、躲避，乃至敢以暴力抗拒執(zhí)行的被執(zhí)行人，后一種強制措施更為奏效。而對于大多數(shù)既不履行生效法律文書，又不以暴力抗拒執(zhí)行的異地有“身份”的被執(zhí)行人，則能夠采取的最大力度的強制措施就只剩下“拘留”這種形式了。拘留，對大部分采取“軟對抗”的方式抗拒執(zhí)行的被執(zhí)行人來說是有效的，特別對異地有“身份”的被執(zhí)行人，效果最為明顯。
但執(zhí)行實踐中，“司法拘留一律在被拘留人所在地執(zhí)行，嚴(yán)禁異地執(zhí)行”；“執(zhí)行逮捕是公安機關(guān)的法定職責(zé)，即使公安機關(guān)不執(zhí)行，人民法院也不得自行逮捕，應(yīng)當(dāng)及時報告當(dāng)?shù)攸h委解決”的規(guī)定，間接地迎合了某些地方、部門保護的胃口，不宜操作，被人為地大打折扣。試想敢于謀害執(zhí)行法官，暴力抗拒執(zhí)行，向法律挑戰(zhàn)的不法人員及單位，有幾個在地方?jīng)]有權(quán)勢或不懂法。司法拘留一律在被拘留人所在地執(zhí)行等規(guī)定，對執(zhí)行人員異地執(zhí)行，保護大多數(shù)公民的合法權(quán)益，維護司法公正和絕對權(quán)威，消除地方保護無疑是“緊箍咒”。
四、執(zhí)行立法滯后的問題
目前，執(zhí)行人員所依據(jù)的最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》，是在我國1991年改革開放初期制定的民事訴訟法第三編執(zhí)行程序基礎(chǔ)上，所做的補充。因民事訴訟法原則的限制，并不能很好地解決執(zhí)行中存在的問題。此問題解決后，彼問題馬上出現(xiàn)，從執(zhí)行問題出現(xiàn)，到上報最高人民法院、研究解決方案、作出明確司法解釋，再應(yīng)用于執(zhí)行實踐，因周期過長，而錯過執(zhí)行良機導(dǎo)致執(zhí)行難。立法滯后，沒有超前意識，在一定程度上客觀地阻礙了我國“法治”的進程。
五、行政干預(yù)與法院獨立行政審判權(quán)的問題
所謂行政干預(yù)，即國家行政事業(yè)機關(guān)在對人民法院以其單位或其下屬部門或其主管部門為被執(zhí)行人的案件的財產(chǎn)或利益進行執(zhí)行時，這些行政機關(guān)以種種理由和原因或通過某種關(guān)系故意阻礙或刁難人民法院對其依法執(zhí)行，使生效的法律文書成為一紙空文，以達(dá)到保護本單位或主管部門的利益。憲法規(guī)定：“人民法院獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”現(xiàn)行的體制，并沒有完全保證憲法所賦予法院的獨立性。法院的人、財、物歸地方管理，依附于地方，使法院自覺不自覺地成為維護地方利益的工具，甚至完全服務(wù)于地方利益，無法依其應(yīng)有的獨立性在全國范圍內(nèi)保證法律的統(tǒng)一和完整。目前在全國不同程度地形成“司法割據(jù)”，外地法院判決、裁定得不到執(zhí)行，司法協(xié)助一慢、二軟、三輕的現(xiàn)象，與現(xiàn)行體制導(dǎo)致行政干預(yù)法院獨立行使審判權(quán)關(guān)系甚密。
六、解決的對策和建議
(一)建議全國人大法律工作委員會，在市場經(jīng)濟條件下，結(jié)合國外成熟的法規(guī)，制定有關(guān)執(zhí)行法律，執(zhí)行立法要有超前意識，對有礙司法公正、不利于實際操作和異地執(zhí)行的法律盡快廢止，出臺單項“執(zhí)行法規(guī)”，簡化執(zhí)行程序，便于操作和異地執(zhí)行，滿足人民法院執(zhí)行工作的迫切需要。在國外，法院有執(zhí)行庭，法院的判決生效后，當(dāng)事人都能自覺履行；不服的可以申訴，但也要履行，否則要承擔(dān)嚴(yán)重的后果。對不履行法院裁決的，英、美等國的法院以民事判決進行處罰；法國等國干脆直接判刑。事后即使發(fā)現(xiàn)法院原判決是錯的，對不執(zhí)行錯誤判決的人所判的刑罰也不得改變。就是說，不服的不影響執(zhí)行，不執(zhí)行法院的錯誤判決也要被判刑。從司法制度上保證法律的權(quán)威和強制力。
(二)最高人民法院應(yīng)加強便于實際執(zhí)行操作的立法、司法解釋工作。如：變更、追加被執(zhí)行人如何制作裁定書的問題；盡快解決執(zhí)行程序及執(zhí)行工作存在的問題，對法院之間協(xié)助、委托的案件，要有嚴(yán)格、明確的要求，獎懲到位，統(tǒng)一法院的整體意識。
(三)對于逃避執(zhí)行(下落不明)的被執(zhí)行人或拒絕收取執(zhí)行通知書的被執(zhí)行人(異地)，包括排除防礙需要公告的執(zhí)行案件，以“執(zhí)行通知”的司法文書形式(綜合通知和公告的司法文書內(nèi)容，公安交通管理局經(jīng)常應(yīng)用)，用于執(zhí)行，張貼在被執(zhí)行人經(jīng)常出入的場所，既向被執(zhí)行人發(fā)出了法院執(zhí)行通知的信息，又產(chǎn)生了公告的宣傳報道作用(形成社會壓力)，同時也縮短了辦案時間(送達(dá)執(zhí)行通知書所占用的時間)，在“執(zhí)行通知”發(fā)布后，任何時間，執(zhí)行人員都可強制執(zhí)行。這樣做既不違反有關(guān)向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知書的執(zhí)行前置程序，也便于異地執(zhí)行實際操作，減少執(zhí)行前置程序所需時間(執(zhí)行通知的格式最好由最高法院統(tǒng)一規(guī)范)。
(四)各種生效的司法文書，只要立案執(zhí)行，一般就注定了被執(zhí)行人尚未履行法律義務(wù)，觸犯了法律，是否違反《民事訴訟法》第102條，是否構(gòu)成犯罪，只有通過核實被執(zhí)行人的具體行為才能確定，如同公安機關(guān)對違法或犯罪嫌疑人員先采取強制控制措施，然后再調(diào)查其是否具備違法或犯罪行為一樣。對那些不到庭、無答辯、惡意逃避債務(wù)，采取“軟對抗”方式，藐視法律的被執(zhí)行人，在受委托法院無音信，不協(xié)助執(zhí)行的情況下，初立執(zhí)行案件的法院，無論何時、何地都可隨時對被執(zhí)行人采取強制控制措施，由被執(zhí)行人舉證，確定其是否適用《民事訴訟法》第102條，不受“司法拘留一律在被拘留人所在地執(zhí)行，嚴(yán)禁異地執(zhí)行”等規(guī)定的限制。使被執(zhí)行人因不履行法律確定義務(wù)，生活在高度緊張狀態(tài)中，吃不香，睡不穩(wěn)，逼迫被執(zhí)行人自動履行或配合法院履行法律義務(wù)，逐步形成良好的法治氛圍，破解地方、部門保護。
(五)改革經(jīng)費體制，保證法院必須“吃皇糧”。通過國家單列預(yù)算，統(tǒng)一由國庫開支所需費用，在堅持黨管干部的前提下，地方各級法官的管理應(yīng)由上一級黨委管理和上一級人大任免，同時提名權(quán)賦予上一級業(yè)務(wù)主管機關(guān)。擺脫地方政府對審判機關(guān)人、財、物的控制和支配，確保司法公證。
綜上所述，經(jīng)濟發(fā)展需要良好的投資環(huán)境，良好的投資環(huán)境需要穩(wěn)定的社會環(huán)境。法院執(zhí)行及時、高效、有力度，維護的是國家法律的威嚴(yán)和廣大遵紀(jì)守法的群眾利益。從宏觀角度看，能抑制地方保護，有利于解決執(zhí)行難點，推進我國“法治”進程。從微觀角度看，能提高辦案效率，減少訴爭及國家辦案經(jīng)費支出，利大于弊。落實黨的十五大提出的“依法治國”戰(zhàn)略目標(biāo)，必須完善不利于執(zhí)行操作的法律、法規(guī)，改革現(xiàn)行司法體制。
(作者單位：北京房山區(qū)人民法院)
