[ 陳曉軍 ]——(2005-5-12) / 已閱10577次
對重慶市南岸區金龍港灣業主委員會訴業主欠費一案的調查分析報告
陳曉軍
“小區大門無人把守，夜晚出行路燈不亮；垃圾成山，遍地惡臭；化糞池快溢進底樓住戶，隨時存在沼氣爆炸的危險；繳費業主與欠費業主分成兩派經常互相謾罵攻擊，甚至大打出手，業主委員會負責人還曾被欠費業主毆打致傷。與此同時，開發商占據樓頂修建廟宇，消防隱患及一戶一（水）表問題遲遲不能解決，前期物管撤離不辦移交手續，物業管理用房沒有著落以致新的物管企業不愿入駐。……”
這是重慶市南岸區金龍港灣小區（以下簡稱小區）的現狀。該小區位于重慶市南岸區海棠新街40號，住宅279戶，人口1000余人，另有商場門面12家共1000多平方米、車庫900平方米、寫字間2800平方米。小區開發商掛靠重慶市金山城鄉建設實業總公司，而該開發商同時又是小區的大業主，占據小區七個單元中六個單元的樓頂建造樓頂花園，搭建大面積的鴿棚，并修建了一個用于燒香拜佛的廟宇。小區前期物管據稱與開發商有牽連關系，對開發商的行為不聞不問，引起小區大部分業主的不滿，因此發生糾紛。前期物管遂在未辦理移交手續的情況下于2004年1月14日自行撤出。由于有消防隱患、一戶一表、物業用房等諸多遺留問題未能解決，沒有新的物管企業愿意接管該小區。小區遂于同年1月17日成立業主委員會，報南岸區房管局備案，并召開業主大會，以三分之二多數業主通過決定由小區業主委員會暫時對小區物業進行自治管理。
小區業主委員會接手小區物管工作后，立即就小區存在的違法建筑（如廟宇、鴿棚）、物業用房、消防隱患等問題向房管局、規劃局、消防處等有關政府主管部門進行反映，希望能夠得到合理解決；同時按照業主大會通過的約定開始向小區業主收取物業管理費以維持小區物管的正常工作開支。
但業主委員會的工作很快就遇到了麻煩。向政府部門反映的問題遇到了官僚式的相互推諉，比如向規劃局反映的開發商違法修建廟宇的問題，規劃局答復說那只是一個涼亭，是合法的，而這個所謂的“涼亭”在房管局卻是按住宅進行的登記；又比如開發商搭建超過100平方米的大型鴿棚的問題，規劃局以開發商在鴿協取得了批文為由予以推脫。其他如開發商占用公用樓頂的問題、物業用房無法使用的問題、消防隱患無法解除的問題等等都在不同程度上被各有關部門踢皮球似地推過來讓過去，致使業主委員會的成員們四處奔波一年有余而毫無收獲。
如果只是上述問題得到不到解決也許還能克服，但個別業主拒繳物業管理費的行為卻使業主委員會的自治管理無法繼續下去。這些個別業主拒繳物管費的態度異常堅決，他們認為業主委員會沒有收取物業管理費的資格，沒有資格對小區進行物業管理，甚至認為業主委員會是打著自治管理的旗號為少數幾個人謀私利。起初拒繳物管費的業主只有極少數的幾家，但這幾家業主不繳物管費卻仍然享受保安、保潔、路燈、日常維修、小區環境改造等物業管理服務讓許多原來繳費的業主感到不公平，于是越來越多的業主加入了拒繳物管費的行列。而小區業主也由此而逐漸分化為兩大陣營，爭吵糾紛從此不斷。
眼見小區自治物業管理即將陷入癱瘓，業主委員會在與欠費業主協商對話無果的情況下，被迫以欠費業主中態度最堅決者作為被告，向重慶市南岸區人民法院提起民事訴訟，請求法院判決被告支付欠繳的物管費及滯納金。
業主委員會原本希望能夠通過法院支持性的判決恢復小區正常的自治管理，同時對其它遺留問題的解決也起到正面的推動作用，但法院方面的處理結果卻讓他們大失所望。重慶市南岸區人民法院經審理后認為，原告業主委員會既非公民，法人，又不符合法律（指《中華人民共和國民事訴訟法》第四十九條及《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第四十條）規定“其他組織”的要件，因此不屬于民事訴訟的當事人，屬不適格的訴訟主體；其次、根據《物業管理條例》第二條的規定，物業管理是指業主通過選聘物業管理企業，由業主和物業管理企業按照物業服務合同約定，對房屋及配套設施設備和相關場地進行維修、養護、管理，維護相關區域內的環境衛生和秩序的活動。物業管理關系的主體是業主和物業管理企業，原、被告之間的關系不屬于《物業管理條例》調整范疇，原告享有什么權利，應盡什么義務也不明確。并且原告本次訴訟的提起，沒有取得業主大會的授權，亦不能作為執行業主大會的意思表示。因此，南岸區人民法院裁定駁回了業主委員會的起訴。
法院的裁定下達之后，小區內繳費業主與欠費業主的派系斗爭更趨于激化，欠費業主對于法院的裁定深感鼓舞，甚至在小區內張帖號外以宣示勝利，繳費的業主則感到沮喪，紛紛停止繳費。而業主委員會不服法院的裁定，先后向重慶市南岸區人民檢察院和重慶市第一中級人民法院提出申訴。重慶市第一中級人民法院維持了原裁定。南岸區人民檢察院經與南岸區人民法院溝通，認為重慶市高級人民法院（以下簡稱高院）最新頒發的《關于確認業主委員會在物業管理糾紛案件中訴訟主體資格的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）對業委會不利，遂不得不以終止審查的方式駁回了業主委員會的申訴。業主委員會最終被迫停止了物管費的收取，保安、保潔等工作人員先后辭職，小區物業管理徹底癱瘓，于是就出現了本文開頭所描述的那一幕。
這是一起具有典型意義的小區業主委員會因自治管理與業主發生糾紛并致訴訟的物業管理糾紛案件，筆者到目前為止尚未發現與之相類似的案例。對這個案例做一點調查、分析和研究可能有助于我們加深對我國物業管理方面有關法律法規的了解，澄清一些在物業管理方面可能比較模糊甚至錯誤的認識，為我國未來在物業管理方面的立法提供一點也許是不自量力的建議或參考。
讓我們來看一看這個案例中法院作出的裁定：
法院裁定駁回業主委員會起訴的最后一個理由是業主委員會提起訴訟沒有取得業主大會的授權，亦不能作為執行業主大會的意思表示。筆者認為這個問題完全可以在程序范圍內予以解決，因此不打算在這里進行討論。值得關注的應該是法院裁定當中的前兩個理由。
法院裁定駁回業主委員會起訴的第一個理由是業主委員會既非公民、法人，又不符合法律規定“其他組織”的要件，因此不屬于民事訴訟的當事人，原告屬不適格的訴訟主體。根據《中華人民共和國民事訴訟法》第四十九條之規定：“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當事人”，業主委員會明顯不屬于公民和法人。那么，它能不能算其他組織呢？《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干意見》第四十條規定：“其他組織是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織”。最高人民法院在2003年8月20日《關于金湖新村業主委員會是否具備民事訴訟主體資格請示一案的復函》中明確解釋：“根據《中華人民共和國民事訴訟法》第四十九條、最高人民法院《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第四十條之規定，金湖新村業主委員會符合‘其他組織’條件，對房地產開發單位未向業主委員會移交住宅區規劃圖等資料、未提供配套公用設施、公用設施專項費、公共部門維護費及物業管理用房、商業用房的，可以自己名義提起訴訟。”因此，我們可以清楚的看到，最高人民法院已經通過司法解釋的形式明確了業主委員會屬于民事訴訟法規定的“其他組織”，可以自己名義提起訴訟，也就是說南岸區人民法院認定業主委員會不屬于民事訴訟的當事人，屬不適格的主體是不正確的。有人提出最高人民法院的司法解釋只是規定業主委員會在涉及開發商未向業主委員會移交有關資料、未提供配套公用設施、費用及物業管理用房等方面才可提起訴訟，不應擴張解釋為業主委員會在其他方面也具備訴訟主體的資格。筆者認為這樣的觀點不對：這根本不是一個應否作擴張或限制解釋的問題，而是一個從何種角度看待權利的問題。大家現在都知道一個最基本的法理原則：對公權力而言，法無授權即禁止；而對私權利來說，法無禁止即自由。筆者認為，業主委員會不是一種公權力組織，業主委員會根據業主大會的授權進行自治管理的權利不應當被看作是行使一種公權力。因此，業主委員會為維護自己自治管理的權利而提起訴訟應當適用法無禁止即自由的法理原則，雖然最高人民法院的司法解釋僅僅明確了業主委員會對房地產開發單位未向其移交住宅區規劃圖等資料、未提供配套公用設施、公用設施專項費、公共部門維護費及物業管理用房、商業用房的，可以自己名義提起訴訟，但只要法律法規沒有對業主委員會以自己的名義在其他方面（如本案業主欠費的問題）提起訴訟作出明確的限制或禁止性規定，法院對于業主委員會的訴訟主體資格就沒有權力加以任何不合理的限制。在這一點上，重慶市高院頒發的《指導意見》存在同樣的問題，該意見第一條規定：“本意見所笉物業管理糾紛是指居住在物業管理區域內的業主或業主委員會與物業管理企業之間因物業管理行為發生的民事糾紛。”第六條又規定：“有下列情況之一的，不適用本指導意見的規定：（1）、業主委員會自主從事物業管理或經營活動，形成的民事侵權或合同違約訴訟；……”。按照南岸區人民法院對于上述條款的理解，這就是界定了物業管理糾紛只能發生在物業管理企業與業主或業主委員會之間，同時否定了業主委員會自主從事物業管理時的訴訟主體資格，那么筆者也就只能認為這是對業主委員會的訴訟主體資格的一種不合理甚至不合法的限制，應該予以糾正。更何況重慶市高院并沒有法律所賦予的司法解釋權，《指導意見》在法律上是本不應當產生效力的。當然上述條款本身含義模糊，容易產生理解分歧，不過這已經是本文無睱顧及的另外一個問題了。
關于業主委員會的訴訟主體資格問題，還有人提出另外一種觀點，認為業主委員會起訴業主是自己告自己，從道理上講不通。筆者認為這種觀點是站不住腳的，它至少不能成為剝奪業主委員會訴訟主體資格的理由。實踐當中所謂“自己告自己”而由法院受理并裁決的案件并不少見，比如公司告董事和股東，或者反過來。就本案而言，金龍港灣小區業主公約第十四條（違約責任）有明確約定“對欠費超過3個月的業主，業主委員會或其他業主都可依據本公約依法提起訴訟追討”。也就是說該小區所有業主已經通過訂立契約的形式授權業主委員會可以提起訴訟。在并不違背法律法規強制性規定的前提下，契約就是法律。業主委員會僅僅依據業主公約也應該有權對欠費業主提起民事訴訟，欠費業主應該承擔違約責任。這在法律上和邏輯上都是沒有問題的。
南岸區人民法院裁定駁回業委會起訴的第二個理由是根據《物業管理條例》第二條的規定，物業管理關系的主體應是業主和物業管理企業，原、被告之間的關系不屬于《物業管理條例》調整范疇，原告享有什么權利，應盡什么義務也不明確。因此業委會不能以物業管理糾紛為由提起訴訟。這里我們不能不涉及到國務院于2003年6月8日頒布、于2003年9月1日起施行的《物業管理條例》（以下簡稱《條例》），根據《條例》第二條規定：“本條例所稱物業管理，是指業主通過選聘物業管理企業，由業主和物業管理企業按照物業服務合同約定，對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理，維護相關區域內的環境衛生和秩序的活動。”作為一部到目前為止在規范物業管理活動方面具有最高法律效力的行政法規，其對物業管理的定義無疑應該是權威的；人民法院依據《條例》第二條認定和裁判本案似也無可厚非。但筆者面對這個第二條卻不得不產生以下疑問：物業管理權是如何產生的？或者說物業管理權的權利來源是什么？眾所周知，任何一個物業管理企業在和任何一個小區及其業主簽訂物業管理（服務）合同并進駐該小區開始從事物業管理活動之前，該物管企業對于該小區根本不能享有任何權利。很明顯，物業管理企業之所以對某個小區享有物業管理權，是因為該企業與這個小區的全體業主簽訂了物業管理合同，而小區的全體業主正是通過簽訂物業管理合同這種方式對物業管理企業進行了授權。也就是說物業管理權實際上是因業主享有物權所派生出的權利，物業管理權的行使本應屬于物業的所有權人，而非房地產開發商或物業管理企業。小區業主有權決定與物業管理企業簽訂物業管理合同，授權物業管理企業進行物業管理；當然也有權決定不聘請物業管理企業而進行自治管理，這毫無疑問應屬于業主對于其自有或共有財產進行自由處分的權利范圍，不應加以任何不合理的限制。筆者相信《條例》的立法本意也絕非要限制業主的權利，建設部劉志峰副部長在2003年7月14日全國物業管理工作會議上的講話中曾明確提到：“選聘物業管理企業實施管理只是業主管理自身物業的方式之一，業主還可以根據實際情況決定采用其他方式，比如自我管理，或者將保潔、綠化等各項事務直接委托專業公司。《條例》本著尊重業主財產權利的原則，并不強制業主必須實行物業管理，而只是規范物業管理時各方的行為。”汪光燾部長也在同一次會議上強調 ：“業主具有可以選擇管理企業和不選擇管理企業的權利”。但是《條例》第二條給物業管理所下的定義卻很容易讓人理解成業主只能通過選聘物業管理企業才能對自己所有或共有的物業進行管理，而業主的自治管理卻被排除在了該定義之外。所以在本案當中法院才會根據《條例》第二條認定物業管理關系的主體應是業主和物業管理企業，業主委員會與欠費業主之間的關系不屬于《條例》調整的范疇。如果不是法院對《條例》第二條理解錯誤的話，那筆者只能認為《條例》第二條在定義上出現了問題，因為它限制了公民的權利，剝奪了業主對于自己所有或共有的物業按照自己的意愿進行自治管理的資格，其效力與其上位法《中華人民共和國民法通則》關于公民財產個人所有和共有的相關規定有沖突，應當予以修改。
關于業主自治物業管理的問題，還有一種意見認為物業管理是一種營利性的經營行為，從事物業管理必須取得工商行政管理部門頒發的營業執照方能進行，業主或其代表業主委員會沒有取得工商營業執照，所以他們不能自己進行物業管理。筆者認為這種觀點很值得商榷，這種觀點實際上仍然先入為主地認為物業管理必然是取得營業執照的物業管理企業才能從事的經營牟利行為，而完全無視物業管理權是由業主財產所有權派生且本應由業主享有的事實。以這種觀點看待物業管理問題，不但在理論上是錯誤的，在實踐中也會造成不好的后果。如本案即是十分典型的一例。筆者認為當業主大會授權業主委員會自行行使物業管理權的時候，此時的物業管理并非必然地具有營利的目的，而更多地應該體現服務的宗旨。我們為什么非要給物業管理貼上一個“以營利為目的”的先天性標簽呢？
綜上所述，筆者認為重慶市南岸區人民法院裁定駁回金龍港灣小區業主委員會的訴訟請求是錯誤的。如果法院能夠正確適用法律審理本案當中的實體問題并作出公正的判決，金龍港灣小區的狀況應該不會惡化到如此地步，對當地各有關主管部門臨事推諉，甚至包庇袒護開發商的官僚作風也會產生一種強有力的鞭笞作用。遺憾的是重慶市南岸區人民法院沒能就這個筆者所知的第一例業主委員會訴業主欠費案作出具有積極意義的判決，其后果當然是非常消極的。而重慶市南岸區人民檢察院沒能成功建議南岸區人民法院再審此案或者對本案依法提請抗訴，筆者個人也認為十分可惜。
隨著我國居民生活水平越來越高，各地物業管理糾紛在數量、規模和種類上必然呈現急劇變化和增多的勢頭。本文所涉及的這例業主委員會訴業主欠費案是筆者目前所見到的第一例，但絕不會是最后的一例。筆者希望在本文中所作的一點淺薄的探討能夠起到拋磚引玉的功用，激發大家對我國在物業管理方面存在的諸多問題進行更深入更成熟的思考。我想這也是我們創建和諧社會所不應該忽視的一個重要方面吧！
2005年4月21日
