[ 李旺城 ]——(2005-4-26) / 已閱18232次
找準定位 轉變職能
提高檢委會辦公室參謀決策作用
——對基層檢察院檢察委員會辦公室有關問題的透視與思考
作者：李旺城
【內容提要】本文通過對基層院檢察委員會辦公室在實踐中存在問題的分析研究和考察，力圖從實際工作需要和提高檢委會辦公室工作質量、工作效率出發，就改進檢察委員會辦公室管理職能、提高工作效能、完善運行機制等方面提出相應對策。
【關鍵字】定位 例會制 雙軌制
設立檢委會辦公室，實行委員專兼職結合，是基層檢察機關改革的一項重要內容。黨的十六大報告指出：“推進司法體制改革。社會主義司法制度必須保障在全社會實現公平和正義。按照公正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。”檢察機關改革實踐證明，檢委會辦公室作為檢委會制度運轉的協調中心，其作用發揮的好壞直接影響基層院檢察委員會議事效率和議事質量。因此，改進檢委會辦公室工作制度，完善其運行機制，提高其工作效能，是確保檢察委員會有序、高效、高質運轉的基礎。
一、目前基層院檢委會辦公室的基本狀況
通過交流互訪和咨詢市院有關部門等方式，筆者在實踐中發現，北京市18個基層檢察院均未設立專門的檢委會辦公室[1]，設有專職檢委會委員的只有通州、昌平、順義、大興4個院，其余14個基層院也均是采用掛靠或者合署辦公的辦法，設立專門人員和兼職內勤來承擔檢委會辦公室的具體業務工作。導致這種情況的原因有：1、基層院受理案件業務較多、規模較小的自身特點，決定了基層檢察院的內部機構的設置上不如上級院精細；2、出于精簡、統一、效能的改革思想；3、人員調配難落實的現實原因。以我院為例，就沒有專門設立檢委會辦公室，而是明確由研究室承擔檢委會辦公室職能，專職委員承擔檢委會辦公室的初步審查、填寫專職委員審查意見等工作，同時也未設檢委會兼職秘書，而是由研究室派員擔任檢委會辦公室的內勤并列席會議，負責從事收集討論材料、會前通知、會議記錄、決定執行反饋監督等事務性工作。
二、實踐中檢委會辦公室采取的工作做法及工作流程
通過我們調研發現，各個基層院檢委會辦公室的工作做法及流程大同小異，并體現出層次性和科技性相結合的特點。其做法主要包括：1、事項（案件）提交。討論事項（案件）一律由專人承辦并寫出《提請檢委會討論案件的報告》，報告須按格式要求，做到內容詳實，承辦人對事實證據的全面性、真實性負責。2、事項（案件）受理登記。一是審查事項（案件）是否是檢委會研究范圍；二是審核事項（案件）所附材料是否齊全。3、事項（案件）初審。基層院通常的做法是將這項工作交給專職委員（僅4個院有）或專門人員，由其負責對提請案件進行實體和程序的審查，提出補充完善證據的意見和法律適用意見。4、討論事項（案件）送達知悉。檢委會辦公室將提請議案及時呈報檢察長決定討論時間，在批準當日及時利用局域網、內部電話等方式將提請討論材料送達各位委員審閱。5、討論事項（案件）記錄。檢委會辦公室派專人列席檢委會，參與完成事項（案件）討論的記錄工作，務必做到及時、準確、細致,尤其是遣詞造句和法言法語的使用。6、決定執行督辦反饋。檢委會辦公室具體負責對決定的事項（案件）進行督辦、催辦工作，及時將檢委會決定的執行情況和變化向檢察長和檢委會委員報告。
三、檢委會辦公室管理職能弱化的原因探析
通過我們的調查研究，從目前的檢委會辦公室的運行效果來看，還存在機構定位不準、工作質量不高、作用發揮不明顯的問題。
（一）檢委會“門前崗”作用未得到充分發揮，尚未建立起例會制度。
通過檢察系統內部機構改革，雖然檢委會辦公室依照要求建立了起來，卻被一些法學學者認為是“裝樣子的擺設”[2]，導致這種情況的原因是：1、工作中還存在一定的隨意性，缺乏可操作的辦事規則及規范；2、討論事項（案件）的提起程序缺乏有規則的指導；3、檢委會例會制度[3]尚未形成，“臨時動議”一定程度存在。根據《最高人民檢察院關于改進和加強檢察委員會工作的通知》要求：“為及時處理檢察工作中的重大問題，在法定期限內討論決定有關重大案件，各級人民檢察院檢察委員會可實行例會制度。”我們通過調研發現，絕大多數基層院在實踐中并未實行例會制度，當碰到一些未提交檢委會討論而確屬有爭議的案件時，往往采取的做法有三：一是作補充偵查決定，延長審限；二是同公安部門協調，作撤案處理；三是向上級院匯報，聽取上級院的指導意見。另外，有的基層院對一些有指導意義的案例則交由研究室人員撰寫“案例分析”以供探討。這樣一來，從表面上看是減少了提交檢委會討論的事項（案件）數量，實質上呢？一方面犧牲了檢委會委員們的法律專業學習的機會，因為每一次有準備的檢委會討論都會無形地提高委員們的法律專業知識儲備，是一次難得的學習機會；另一方面，作為基層檢察院本身就應當主動、獨立地完成其所受理案件的審查起訴工作，一遇到爭議就尋求上級院支持甚至是與公安機關“協調”，是回避問題、推脫責任的表現。可行的辦法就是要積極發揮檢委會辦公室“門前崗”的作用，該提交的就提交，該上會的就上會，讓案件來鍛煉、磨練專職委員及檢委會其他委員，提升他們法律專業知識的儲備。
（二）提交議案的“過濾器”作用未得到充分體現，容易造成“擔審不擔則”現象。
根據《最高人民檢察院關于改進和加強檢察委員會工作的通知》要求：“檢委會辦公室應當對提交檢察委員會討論事項（案件）提出法律咨詢意見供檢察委員會討論時參考。對于經審查不屬于檢察委員會討論范圍的事項（案件），檢委會辦公室應提出意見，報請檢察長決定。”此舉一方面是濾除不屬于檢察委員會議處的案件或者議題，一方面則在于糾錯補漏、濾除案件承辦人或議題提出人主觀因素對議案的“雜質”影響，進而保證提交檢察委員會討論的議案質量。同時按照《檢察委員會組織條例》的規定，提交檢委會討論的案件應是重大、疑難案件。而在實踐中，有的承辦人害怕承擔責任或是在辦案中碰到外來壓力，于是將一些本不該提交討論的案件也提交到檢委會，通過檢委會來做出“平衡意見”，以便將來集體承擔責任，這給檢委會議事質量帶來負面影響。此種現象稱為承辦人“擔審不擔責”現象。解決的辦法是：一是進一步明確檢委會的議事范圍，對何種案件、何種議題是可以提交檢委會討論決定的作出具體規定；二是積極發揮檢委會辦公室的“過濾器”作用，由專職委員對提交討論事項（案件）的可議性和當議性提出初查意見。
（三）議案討論的“風向標”作用不能得到發揮，疑難案件處理意見的“雙軌制”沒有形成。
在專職委員的設置上，盡管考慮了政治素質好、業務水平高、辦案經驗豐富、議事能力強的有利因素，但是由于年齡偏大、身體條件相對較差、專業理論水平偏低、掌握法律政策資料不足等多種原因的限制，在涉及議案的法律文件的查找、研究等準備工作、具體咨詢意見的提出以及會務溝通協調、檢察委員會決議的落實、執行與督辦方面，僅僅靠一二名專職委員顯然有些力不從心，因而在實踐中一般只是出具專職委員意見和查找相關法律資料，而將其它純會務性工作甚至是反饋工作交給內勤。而檢委會辦公室內勤的工作只是書記員的工作，加上又是兼職，其他工作的量也很大，用于秘書工作事務的精力有限。事實上，對檢察委員會討論事項（案件）中的疑難案件處理意見的“雙軌制”[4]沒有形成，專職委員只是以普通委員的身份列會和發言，兼職秘書只是列席會議、對議案不做分析論證，對增強檢察委員會議事的方向性沒有發揮應有的導向作用。因此，將第一學歷為法學博士、碩士、學士的高素質人才充實到檢委會兼職秘書（內勤）的隊伍中來具有戰略性的意義，一方面他們可以輔助專職委員理解法學前沿理論，查閱相關資料；二是提出不同意見，有助于專職委員更加綜合地審視案件，保證導向的全面性和正確性。
（四） 為領導參謀的“智囊團”作用未得到發揮，對上會討論的疑難案件分析論證明顯不足，未真正成為檢委會業務決策的“外腦”。
實踐中，基層院檢委會討論重大案件多，討論重大業務事項少，存在著重個案研究、輕工作指導以及議決案件的范圍過寬等情況。而且檢委會辦公室對關系檢察業務建設的重大事項（案件）的提出和解決以及從業務實踐和政策理論方面的調研論證工作未得到有力開展，對上會討論的疑難案件的分析論證也明顯不足，對我院2003年、2004年提交檢委會討論案件進行統計，發現兩年來提交檢委會討論的疑難案件達25件，而檢委會辦公室撰寫的相關案例分析研究只有兩篇[5]，這充分說明檢委會辦公室對檢察業務建設的重大事項（案件）的提出和解決以及從業務實踐和政策理論方面的調研論證工作未得到有力開展，作為檢委會的“智囊團”作用亦未充分發揮，為領導決策參謀不力，還沒有真正成為檢委會進行業務決策的“外腦”。
（五）“法律顧問”的咨詢作用無法發揮，缺乏建立與各業務處室業務探究和溝通交流的平臺。
在實踐中，基層院檢委會辦公室的工作開展只限專職委員一人或者二人，配員明顯不足，而兼職秘書（內勤）的大量精力和時間集中在組織調查研究、統計報表等其他服務性工作之上，導致檢委會辦公室人員真正與業務工作人員打交道并不多；另一方面因專職委員的主業在于會務討論和提交事項（案件）的初查而不在業務研究，即便是兼職秘書，其工作也是業務研究的組織者和服務者，對于政策法規特別是司法解釋等業務資料很少收集、積累，知識儲備明顯不足，很難承擔起業務部門的咨詢。對于檢察委員會討論過的案件，也沒有能夠及時進行研究、探討和總結，未能發揮業務指導作用。解決的辦法有：一是充實高學歷、有實踐經驗的專門人才進入檢委會辦公室，樹立檢委會辦公室的法律專業知識權威；二是加強業務部門與檢委會辦公室的聯系溝通，打造交流的平臺，積極共同開展案例的討論研究工作，為檢察業務和檢察實踐服務。如每月可以創辦“案例研究”，舉行一次案例研究座談會，通過局域網或人員接觸等多種形式傳遞研究信息，當然這些都以達到保密要求為前提（如省去具體人名、地名、公司名等等），通過這些舉措增強相關檢察人員的辦案能力。
四、轉變和強化檢委會辦公室管理職能的建言
檢委會辦公室僅承擔著會議事務性職能并不能適應當前檢察工作的需要，必須實現其從單一的事項（案件）討論服務到全方位管理的職能轉變，而要使其在檢察業務管理、規范化建設、業務建設中發揮更為重要的作用，就必須重新定位，轉變和強化檢委會辦公室的管理職能[6]。筆者結合工作實踐，認為當前基層院檢委會辦公室應當充分發揮以下四個方面的職能：
（一）參謀輔助職能。
檢委會辦公室具有參謀輔助職能是由其性質所決定的。具體地講，檢委會辦公室的參謀和輔助職能就是要對提交檢委會進行討論的案件和事項，受理后進行審核把關，審查內容主要是案件或事項是否需要提交檢委會、提交依據和科室觀點理由闡述是否恰當。提交檢委會研究的案件，檢委會辦公室可在吃透案情的基礎上，提出法律咨詢意見和解決方案，并提供必要的法律依據，報請檢察長決定后分別進行處理。對一些程序性的簡單問題則可自行處理，如對證據不足需要補充材料的案件，檢委會辦公室可以自行作出不予受理決定，并建議提交部門予以補充。這樣做，一方面可以防止從部門利益的角度隨意和輕易啟動檢委會程序，提高匯報材料的質量和規范性，依法限制個案討論數量，將檢委會從繁重的個案討論中解脫出來，以從事更重要的全局性工作。另一方面，可以提高檢察委員會的議事水平和工作效率。案件經檢委會辦公室審查，將焦點、疑點、難點問題提煉出來，并形成傾向性的處理意見，使檢委會委員在研究案件之前就對案件情況有了比較全面的了解，使檢委會研究案件能夠有的放矢，從而大幅度提高工作效率和決策質量，保證檢委會的決策作用得到充分發揮。
（二）管理協調職能。
管理協調職能是檢委會辦公室參謀輔助職能的拓展和延伸。參謀輔助職能主要是輔助檢委會行使議事職能，而管理協調職能則是輔助檢察長和檢委會對其他檢察業務工作進行管理。檢委會辦公室作為檢察機關業務決策機構的日常事務管理部門，理應承擔起對檢察業務的管理職能，促進檢察業務工作規范化建設。具體來講，檢委會辦公室對檢察業務的管理職能應當體現在以下三個方面：1、負責落實檢察長和檢委會的業務工作安排部署、指示和具體的決議、決定。這項職能不能越權，必須保證在檢察長和檢委會的領導下進行。檢委會辦公室在抓具體落實的過程中，必須發揮主觀能動性，將原則性的工作部署具體化，將抽象性的工作方針明確化，將系統的決定通過一定的方法步驟予以貫徹，并通過監督檢查將其落到實處。2、負責對檢察業務工作的考核。業務考核是促進檢察業務工作發展的有力手段，在具體執行中，不應當將其同隊伍管理和行政管理的考核混為一談，而應當將其單列，由檢委會辦公室具體負責考核辦法的制定、考核制度的落實和具體的考核工作，確保考評工作的規范有序和考評結果的客觀、公正。3、負責對檢察業務工作的協調。辦案工作不可能孤立進行，在重大疑難案件的處理上，在涉及多部門配合協同作戰上，在一些諸如法制宣傳教育等具體事務運作上，在具體法律、政策的理解和掌握上，往往需要統一協調，在檢察長和檢委會的領導下，深入調查研究分歧的根源并提出解決方案，經檢察長或者檢委會同意后，再負責具體的貫徹落實。
（三）監督檢查職能。
監督檢查是強化內部監督，促進公正執法，提高辦案質量的有效手段。這項職能應當由檢委會辦公室來承擔，以更好地保證檢察機關公正執法、依法辦案。具體來講，檢委會辦公室的監督檢查職能應當通過以下三個途徑來發揮：1、做好對檢委會決定執行情況的監督和檢查。檢委會作出的決定具有法律效力，必須堅決予以執行。在實踐中，應當建立健全檢委會決定執行情況報告制度、檢委會決定執行督促催辦制度和檢委會決定執行情況檢查制度，以保障檢委會決定及時、正確地得到執行。2、做好同步督查工作。對辦案工作最有效的監督是事先監督和事中監督。事先監督可以通過建章立制、加強教育等方式進行，而事中監督則是各級檢察機關的內部監督中普遍存在的薄弱環節。檢委會辦公室應當承擔事中監督任務，在案件做出最終決定前，通過審查法律文書、調閱案件卷宗、了解承辦人及走訪有關人員等方法，對案件進行同步督查，對案件實體問題處理情況、案件的訴訟程序執行情況以及辦案紀律、法律文書適用等問題予以密切監督，彌補這個薄弱環節。督查的重點應當是對經偵查擬做撤案處理、經審查擬改變定性或做不批捕、不起訴處理以及退回補充偵查的等容易出現問題的案件，要求辦案部門隨時予以報告，檢委會辦公室介入進行檢查，從而及時發現問題，馬上處理，避免造成錯案。3、做好對改進情況的監督和檢查。對在監督檢查中發現的問題，應當立即向檢察長或者檢委會進行匯報，按他們的決定通知存在問題的部門予以糾正，并對問題的糾正和解決跟蹤檢查和督促。對于問題嚴重的，還應當提出處理意見，配合有關部門進行處理，以確保督查的實效。
（ 四）總結指導職能。
總結指導職能是基于檢委會辦公室上述三個職能而行使的。當前檢委會辦公室大都設在法律政策研究室，與研究室合署辦公。研究室本身是一個檢察法律、政策及各項檢察業務的調查研究機構，檢委會辦公人員，大都同時肩負法律政策研究的工作任務，其理應承擔起總結業務理論、指導辦案工作的職能。從檢委會辦公室行使該項職能的現實性來看，由于檢委會辦公室承擔著參謀輔助、管理協調和監督檢查等三項重要職能，使其具有了更多的接觸檢察業務的時間和條件，可以及時掌握檢察機關辦案中遇到的法律問題，為檢察機關進行調研提供了依據和方向，從而推動調研工作的深入開展，促進檢察業務建設。 具體來講，檢委會辦公室應當針對檢委會會議的決定及指導工作的經驗及時進行總結，針對在監督管理中發現的問題及時進行調查，針對檢委會研究中的疑難案例及時地進行案例研討，針對發現的檢察工作中存在的突出問題及時進行專題調研，針對檢察業務中存在的法律政策方面的問題及時進行法律政策研究，通過深入細致地調查研究，結合工作實際，提出具有較高指導價值的意見和建議，從而指導檢察工作實踐，使各項檢察工作更加方向明確、科學規范。
注釋：
[1] 檢察委員會辦公室的定位是檢察委員會的參謀和輔助機構，在設置形式上各地有所不同，主要是三種：一是將檢察委員會辦公室掛靠在研究室，接受研究室的統一領導，但工作上具有相對獨立性；二是單獨設立檢察委員會辦公室，具有獨立的編制，與檢察院其他內設機構平行；三是不專門設立檢委會辦事機構，而是明確由研究室承擔檢察委員會辦公室的職能。目前多數檢察院采用第三種。車樹明：《檢察委員會工作改革與實務運作》，參見法律出版社出版的《檢察論叢》第3卷， 2001年12月版第319頁。
[2] 檢察委員會辦公室的設置被一些北大、人大的法學學者認為沒有必要，充其量不過是進行檢察委員會改革“裝樣子的擺設”。筆者認為，這種認識的原因與檢察委員會辦公室所面臨的現實處境也不無關系。如果不能發揮其作用，事實上其地位與點綴的房間的“花瓶”無異。
[3] 該制度的實行有利于檢察委員會辦公室安排會務，也有利于各位委員事先安排工作和做會議時發言準備。筆者認為，基層檢察院應當采用半定期的方式實行檢察委員例會制是可行的。事實上，沒有形成檢察委員例會制的一個原因也與檢察委員會議處重大事項的功能弱化有關。檢察委員例會日可定為每月兩次，為單（或雙）周的周五為固定例會日，遇有緊急案件時根據需要做調整。
[4] “雙軌制”即就重大疑難案件的案件研究，除業務部門的意見外，研究室或者檢察委員會辦公室應形成比較成熟的意見，這兩種意見同時提供到檢察委員會，供委員們討論時參考。參見龍宗智：《檢察制度教程》，法律出版社，2002年3月第一版，第168頁。
[5] 這二篇案例分析的調研文章一篇是《對北京市首例濫發林木采伐許可證案的法理沖突和法條矛盾的思考》，該文載于“法學論文資料庫”網2004年5月；另一篇是《對虛開增值稅發票罪的案例分析》，該文載于“法學論文資料庫”網2005年3月。
[6] 參見姜遠斌：《淺談檢委會辦公室職能的轉變》，載于煙臺市檢察院《理論天地》。
