[ 張要偉 ]——(2005-3-28) / 已閱32917次
行政訴訟法、行政復議法和行政處罰法以案說法講稿
（河南省平頂山市城市信用社 張要偉 zhangyaowei197@sohu.com）
［本文是筆者在農村信用社時期講課的底稿，均取材于筆者親自代理的行政復議和行政訴訟案件實例，未作詳細整理，因此其中用語“被告”、“被申請人”等頗不一致。筆者對案件來龍去脈十分清楚，但未親自參與案件的您，對此未必了解，為清楚起見，筆者有必要將每個案件的案情作一具體介紹，但時過境遷，不想再下功夫了，各位讀者看后不明白的地方盡可以略去，但愿本文對您有些裨益！］
一、行政機關不具備主體資格
1、聯社耕地占用稅。《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》第9條規定：“耕地占用稅由財政機關負責征收”。1987年6月20日財政部《關于耕地占用稅征收管理問題的通知》明確規定“耕地占用稅由被占用耕地所在地鄉財政機關負責征收。”根據《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》第15條“ 本條例由財政部負責解釋”的授權規定，財政部的解釋屬于有權解釋。各級財政機關在征收耕地占用稅時應當遵守，而不能違反規定擅自改變征收機關，擅自改變的不具有法律效力。
2、xx社房屋租賃。根據《中華人民共和國城市房地產管理法》和《城市房屋租賃管理辦法》規定，市、縣人民政府房地產行政主管部門主管本行政區內的城市房屋租賃管理工作。也就是說，城市房屋租賃行為應當由城市房地產管理部門來管理和規范。任何法律、行政法規都沒有授權工商行政管理部門管理城市房屋管理工作，在沒有法律、法規明確授權的情況下，被告插手城市房屋租賃行為，屬于嚴重的超越職權。
3、根據《契稅暫行條例》及實施細則的規定，契稅的征收機關是地方財政機關或地方稅務機關，而《河南省契稅實施辦法》第十六條已進一步明確規定“契稅的征收管理機關為土地、房屋所在地的財政機關”，因此，結合實際情況，契稅的征收機關應該為xx縣財政局，而不是xx縣房產管理局。
二、超越職權
1、xx社國稅處罰案。被上訴人對上訴人作出的處罰發生在2001年5月1日前，應當適用原《稅收征收管理法》，而原《稅收征收管理法》只授予稅務機關對稅款的強制執行權，并未授予其對罰款的強制執行權，被上訴人對罰款采取行政強制措施的行為，超越了法律的授權，屬于越權行為。
2、聯社物價局處罰案。行政機關行使行政職權，必須有法律、法規和規章的明確授權，沒有法律、法規和規章明確授權的事項，行政機關無權插手和處罰，這是行政法的基本常識。
《中華人民共和國價格法》第三十三條規定：“縣級以上地方各級人民政府價格主管部門，依法對價格活動進行監督檢查，并依照本法的規定對價格違法行為實施行政處罰”；該法第二條規定：“本法所稱價格包括商品價格和服務價格”。因此，價格法授權被告管理的范圍只能是商品價格和服務價格的違法行為，而不包括經營性收費行為。
《國家計委關于價格監督檢查證辦法使用管理范圍》第四條明確規定：“價格監督檢查證適用于監督檢查在我國境內發生的商品價格、服務價格和國家機關收費行為”，對原告收取的憑證工本費不在價格監督檢查證使用的范圍之內，被告人員持價格監督檢查證對原告收取憑證工本費的行為進行所謂的監督檢查，明顯超越了法定職權。
《河南省物價監督檢查條例》第二條規定：“價格監督的范圍包括政府定價、政府指導價、行政事業性收費及政府健身的居民基本生活必需品和服務價格”，很明顯，憑證工本費不屬于行政事業性收費及政府健身的居民基本生活必需品和服務價格，那么憑證工本費是否屬于政府定價、政府指導價呢？答案也是否定的。首先，被告沒有提供憑證工本費屬于中央定價或者地方定價的證據，應當視為對憑證工本費是否屬于政府定價、政府指導價沒有證據予以證明；其次，被告在行政處罰決定書沒有認定金融機構憑證工本費屬于政府定價或者政府指導價，庭審中即使如此辯解也不能作為其具體行政行為合法性的依據；再者，國家發展計劃委員會2001年7月4日發布的《國家計委和國務院有關部門定價目錄》明確排除了金融機構憑證工本費；第四，即使被告現在提供了包括金融機構憑證工本費的地方定價目錄，也因超出了行政訴訟的舉證時限和該地方定價目錄違反《中華人民共和國價格法》第十八條而無效。因此《河南省價格監督檢查條例》沒有授權被告對金融機構憑證工本費進行監督檢查，被告依據該條例進行的監督檢查和行政處罰均屬于超越職權。
三、行政處罰對象
1、xx社工商處罰案。xx縣城市信用合作社由于體制改革原因，已于2001年3月30日經被告登記更名為xx縣xx農村信用合作社，但被告在2001年4月16日做出行政處罰時，被處罰人仍然是xx縣城市信用合作社，被告自己為原告辦理的變更登記，被告不可能不知道xx縣城市信用合作社已經不存在了。連最基本的被處罰人都沒有搞清楚，就匆忙作出處罰決定，可見被告的處罰是何等的草率和不負責任！
2、xx社統計處罰案。申請人不存在屢次遲報統計資料的行為，被申請人對xx縣xx城市信用合作社（以下簡稱道南社）的行為對申請人做出行政處罰，屬于處罰主體錯誤。申請人與道南社在法律上沒有利害關系，被申請人認定兩者之間存在隸屬關系沒有事實和法律上的根據。
四、執法程序
1、xx社工商處罰案。被告送達行政處罰告知書的程序違法。根據規定，受送達人是單位的，法律文書應當由單位負責收發的部門或其法定代人簽收，原告沒有負責收發的部門，被告應當直接送達原告法定代表人。被告送達原告副主任李xx的行為，依法不具有送達的法律效力，應視為沒有送達。
2、xx社統計處罰案。根據《行政處罰法》及《民事訴訟法》的規定，送達法律文書，受送達人是法人的，應當由法人的法定代表人或者該法人負責收件的人簽收。申請人沒有辦公室等專門負責收件的機構或人，因此，被申請人應當將文書直接送達申請人的法定代表人，但申請人的前任及現任法定代表人均沒有接到被申請人送達的任何文書，被申請人的送達違反了法律規定，屬于程序違法。
3、xx社統計處罰案。根據法律規定，行政處罰告知書的處罰內容應當與行政處罰決定書一致。不一致的，行政機關應當再次告知聽證權利。被申請人在處罰決定書與告知書內容不一致的情況下，沒有履行再次告知義務。
4、xx社工商處罰案。被告行政處罰決定書適用《中華人民共和國企業法人登記條例實施細則》第63條第1款第4項，而行政處罰告知書告知的法律條款為該細則的第66條第1款第4項。法律適用屬于行政處罰的重要事項，被告改變行政處罰的法律適用，應當履行重新告知義務，被告沒有履行這一義務，根據行政處罰法的規定，沒有告知的行政處罰決定不能成立。
5、xx社國稅處罰案。被上訴人通過金融機構扣劃款項時，應當附送行政處罰決定書副本但沒有附送，屬于程序違法。根據《稅收征收管理法》第40條、《稅收征收管理法》第51條及銀發（1998）312號的規定，被上訴人在采取行政強制措施之前應事先向上訴人送達“催繳稅款通知書”，而被上訴人未履行該義務，具體行政行為違法。被上訴人扣劃罰款應當直接上繳國庫，但寶豐農行營業部提供的扣款傳票卻表明，被上訴人將該款轉入自己設置的帳戶，然后才上繳國庫，被上訴人擅自增加扣款程序，違反了法律規定。
五、處罰額度和規章罰款設定權限
《國務院關于貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》第二部分規定：“國務院各部門制定的規章對非經營活動中的違法行為設定罰款不得超過1000元”，因此針對遲報統計報表這一非經營活動中的違法行為，處罰限額最高為1000元。被申請人處罰20000元，屬于處罰明顯失當。
六、適用法律錯誤
1、xx社國稅處罰案。被上訴人對上訴人2000年1月1日至2000年12月31日所謂的偷稅行為進行處罰，應當適用上訴人行為時的有效法律，而不能適用2001年5月1日才開始實施的《稅收征收管理法》，根據法律不溯及既往的原則，被上訴人的行為屬于適用法律錯誤。
2、xx社統計處罰案：《統計法》第33條條規定：“ 國家統計局根據本法制定實施細則，報國務院批準施行。”明確規定了制定統計法實施細則的機關是國家統計局，而不是包括各省人大及其常委會在內的其他機關，因此本案應當依照《統計法》和《統計法實施細則》進行處理，而不是依照《河南省統計管理條例》。
3、xx社工商處罰案：“通知”和“答復”是被告上級部門發給下級部門的內部文件，沒有對外發布，根據行政處罰法的規定，沒有對外公布的規范性文件，不得作為行政處罰的依據。根據行政訴訟法的規定，人民法院審理行政案件依據的是法律、行政法規和地方性法規，參照規章，“通知”和“答復”不是規章，不具有參照效力，當然不能作為定案的依據。
“通知”的制定依據為《中華人民共和國房地產管理法》、《中華人民共和國經濟合同法》、《中華人民共和國企業法人登記條例》和《中華人民共和國企業法人登記條例實施細則》，但上述法律、法規和規章任何條、款、項都沒有授權工商行政管理部門管理房屋租賃事宜，《中華人民共和國房地產管理法》倒是很明確的規定，由城市房地產管理部門管理房屋租賃行為，工商行政管理部門要管理房屋租賃，就必須有法律、法規和規章的明確授權，“通知”引用的依據中恰恰沒有，因此，該“通知”屬于沒有法律、法規和規章依據的無效規范性文件。
《城市公有房屋管理規定》和《城市房屋租賃管理辦法》明確規定了由市、縣人民政府房地產管理部門主管本行政區域內的城市房屋租賃管理工作，該規定和辦法均為規章，“通知”和“答復”與上述規章明顯存在沖突，根據《中華人民共和國立法法》的規定，這一沖突應當由國務院作出決定或者由兩部門聯合發文，國家工商行政管理局無權單獨作出規定。
4、聯社耕地占用稅案：聯社現使用土地1995年之前由寶豐縣化肥廠占用從事非農業建設，后由縣國有資產經營公司補辦劃撥手續用于工業生產，之后將該土地轉讓給聯社。很明顯，聯社不是占用該地塊進行非農業建設的首次使用者。《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》第4條明確規定：“耕地占用稅以納稅人實際占用的耕地面積計稅，按照規定稅額一次性征收。”根據該條規定，一個地塊只需繳納一次耕地占用稅，也就是說首次占用該地塊從事非農業建設的單位和個人，應當繳納耕地占用稅，而不是今后通過轉讓取得該地塊從事非農業建設權利的單位都需繳納耕地占用稅；如果都需要繳納耕地占用稅，就違反了《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》第4條一次性征收的規定，形成了重復納稅。
七、法律時效
1、《中華人民共和國稅收征收管理法》第52條規定了因稅務機關和納稅人失誤，稅款的追征時效為3年，最長為5年。退一萬步講，即使聯社依法應當繳納耕地占用稅，從1995年11月28日計算，也已經超出了3年或5年的追征時效，納稅人也依法免除了納稅義務，而不需再繳納稅款。
2、被申請人告知申請人申請復議的期限為15日，違反了《行政復議法》第 條關于復議期限不少于60日的規定，沒有正確告知申請人的行政復議權。
