[ 譚世貴 ]——(2001-2-15) / 已閱19041次
中國司法機(jī)構(gòu)改革研究
譚世貴
1997年召開的中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會(huì)提出了“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的偉大號(hào)召，同時(shí)明確要求“推進(jìn)司法改革，從制度上保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)和審判權(quán)”；1998年中央行政機(jī)關(guān)即國務(wù)院進(jìn)行了建國以來力度最大的機(jī)構(gòu)改革，目前省級(jí)行政機(jī)構(gòu)改革正在緊張有序地進(jìn)行。這一切，使得司法機(jī)構(gòu)改革迫在眉睫，再也不能無動(dòng)于衷了。為此，筆者不揣冒昧，在認(rèn)真分析我國司法機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出改革原則和初步構(gòu)想，以期對(duì)我國即將進(jìn)行的司法機(jī)構(gòu)改有所裨益。
一、中國司法機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀的基本分析
建國以來，我國司法機(jī)構(gòu)經(jīng)過變革和發(fā)展，已形成了一個(gè)龐大的司法體系。按照大家的普遍看法或者從訴訟的角度來看，我國的司法機(jī)構(gòu)包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院。在訴訟活動(dòng)中，公安機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)偵查職能，其中公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)危害公共安全罪、破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、侵犯公民人身權(quán)利罪、侵犯財(cái)產(chǎn)罪和妨害社會(huì)管理秩序罪等大多數(shù)犯罪案件的偵查工作；國家安全機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)危害國家安全犯罪案件的偵查工作；人民檢察院既擔(dān)負(fù)偵查職能、起訴職能，又擔(dān)負(fù)法律監(jiān)督職能，負(fù)責(zé)國家工作人員貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪等職務(wù)犯罪案件的偵查工作和所有公訴案件的審查起訴工作，并對(duì)公安機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)、人民法院的審判活動(dòng)和判決裁定的執(zhí)行活動(dòng)是否合法進(jìn)行法律監(jiān)督；人民法院擔(dān)負(fù)審判職能，依法對(duì)刑事案件、民事案件和行政案件進(jìn)行審判。應(yīng)當(dāng)肯定，我國司法機(jī)構(gòu)在保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)國家、集體利益和公民合法權(quán)益方面發(fā)揮了極其重要的作用，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展以及司法實(shí)踐的深入進(jìn)行，其自身的弊端和與外部環(huán)境不相適應(yīng)的問題已日益明顯和突出。主要表現(xiàn)在：
（一）人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)名不符實(shí)
按照列寧的法律監(jiān)督理論和前蘇聯(lián)檢察制度的模式，新中國成立之后便設(shè)立了人民檢察機(jī)關(guān)。1949年頒布的《中央人民政府組織法》規(guī)定：“最高人民檢察署對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國國民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高的檢察責(zé)任”，1954年頒布的第一部憲法將最高人民檢察署改稱最高人民檢察院，并規(guī)定它“對(duì)于國務(wù)院所屬各部門、地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)”。這些規(guī)定無疑都體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)。文化大革命中，人民檢察機(jī)關(guān)被砸爛和取消。1978年我國重建人民檢察院，1982年頒布的我國現(xiàn)行憲法第129條明確規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。這是我國檢察機(jī)關(guān)與資本主義國家檢察機(jī)關(guān)的重要區(qū)別，也是我國檢察制度的顯著特色，對(duì)于維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)具有極其重要的作用。但在具體立法上，人民檢察院的法律監(jiān)督性質(zhì)并未得到全面體現(xiàn)，其監(jiān)督的范圍僅限于訴訟領(lǐng)域，而在立法領(lǐng)域、行政領(lǐng)域?qū)椃ê头�、法�?guī)的執(zhí)行和遵守情況并無監(jiān)督權(quán)。換言之，按照刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法的規(guī)定，人民檢察院僅有權(quán)對(duì)刑事訴訟、民事審判活動(dòng)和行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，因此人民檢察院實(shí)際上只是一個(gè)訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)，而難以成為名副其實(shí)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。此外，按照人民檢察院組織法和刑事訴訟法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有通知立案權(quán)、通知糾正違法權(quán)，但被通知機(jī)關(guān)不執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)的通知，檢察機(jī)關(guān)便束手無策，無權(quán)采取進(jìn)一步的措施，從而也使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督流于形式。
�。ǘ┤嗣穹ㄔ汉腿嗣駲z察院未能真正獨(dú)立行使審判權(quán)或檢察權(quán)
我國憲法確立了審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與同級(jí)人民政府平等的法律地位，而且明確規(guī)定人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。但由于人事、財(cái)政體制和工作機(jī)制上的原因，因而憲法規(guī)定的原則難于落到實(shí)處。首先，按照人民法院組織法和人民檢察院組織法的規(guī)定，地方各級(jí)人民法院和人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)人員、審判員、檢察員以及審判委員會(huì)委員和檢察委員會(huì)委員均由本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)選舉或任命，但根據(jù)黨管干部的原則，在上述人員提交選舉或任命前，須由本級(jí)黨委討論同意。同樣，上述人員的免職亦由本級(jí)黨委或其組織部門向人大提出。而政府的領(lǐng)導(dǎo)人員在本級(jí)黨委的組成人員中通常占大多數(shù)。因此，在地方黨委或政府實(shí)際上握有司法人員升降去留大權(quán)的情況下，司法人員就不愿意冒丟“烏紗帽”的危險(xiǎn)去獨(dú)立行使職權(quán)。其次，地方各級(jí)人民法院和人民檢察院的經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算，由財(cái)政撥給。在這樣的財(cái)政體制下，司法機(jī)關(guān)也不可能冒“無米之炊”或“少米之炊”的危險(xiǎn)去獨(dú)立行使職權(quán)。再次，我國縣級(jí)以上各級(jí)黨委均設(shè)有政法委員會(huì)，而且大都由公安廳（局）長任書記，由法院院長和（或）檢察長任副書記，或者由一名�。ㄊ�、縣）委常委任副省（市、縣）長兼政法委書記，分管政法工作。在實(shí)際工作中，人民檢察院和人民法院遇有重大疑難或復(fù)雜的案件都要提交政法委員會(huì)，由其協(xié)調(diào)、研究并提出處理意見。因此，在這種工作機(jī)制中，指望人民法院和人民檢察院依法獨(dú)立行使職權(quán)，很難說還有多少實(shí)際意義。由于地方和部門保護(hù)主義對(duì)司法工作的干擾嚴(yán)重，因此一段時(shí)間以來，一些案件審判質(zhì)量不高，特別是少數(shù)經(jīng)濟(jì)、民事案件審判不公，少數(shù)司法人員辦關(guān)系案、人情案、金錢案的現(xiàn)象十分突出，①執(zhí)行難的問題日益嚴(yán)重，從而引起人民群眾的強(qiáng)烈不滿，司法機(jī)關(guān)在人民群眾中的威信急劇下降，司法信任危機(jī)隨之產(chǎn)生和擴(kuò)散。
�。ㄈ┧痉C(jī)構(gòu)臃腫龐大，司法人員素質(zhì)偏低，司法效率不高
1992年，我國人口為11.66億人，全國各級(jí)人民法院共有審判人員約14萬人，平均8300多人中便有一名法官，而同期英國人口為0.58億人，其正式法官數(shù)量為500多人，即每11多萬人中才有一名法官。②我國各省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院的法官一般為200人至300人，而美國州最高法院僅配置法官5人至9人，其中包括首席法官１人；我國最高人民法院的法官達(dá)數(shù)百人，而美國聯(lián)邦最高法院僅有法官９人，其中包括首席法官１人。③我國司法人員雖然數(shù)量眾多，但是素質(zhì)偏低。據(jù)報(bào)載，1997年全國法院系統(tǒng)25萬名干部中，本科層次的占5.6%，研究生只占0.25%；檢察系統(tǒng)18萬名干部中，本科層次的占4.0%，研究生只占0.15%。④而國外大部分國家的法官、檢察官都是法學(xué)本科畢業(yè)。由于法官、檢察官素質(zhì)偏低等原因，因此我國司法效率不高。例如1997年全國各級(jí)法院有審判人員（不含書記員、法警和其他干部）17萬余人，當(dāng)年審結(jié)各類一審、二審、審判監(jiān)督案件5673868件，平均每人審結(jié)33件，每人每月審結(jié)2.87件；全國各級(jí)檢察院的檢察人員（不含書記員、法警和其他干部）約16萬人，當(dāng)年共辦理批捕、起訴和自行偵查案件共878432件，平均每人辦案5.49件，每人每月辦案僅0.45件。⑤
（四）司法機(jī)構(gòu)在工作機(jī)制上與行政機(jī)關(guān)雷同，不符合司法工作的特殊性要求
由處理各種訴訟案件和復(fù)雜糾紛決定了，司法工作有其特殊性，必須對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的管理，并將司法工作和行政工作嚴(yán)格區(qū)分開來，但幾十年來我國卻逐步形成了行政化的工作機(jī)制。長期以來，人民法院對(duì)案件的審判通常由獨(dú)任庭或合議庭審理并提出處理意見，然后報(bào)庭長審核和院長審批，重大、復(fù)雜或疑難案件由院長提交審判委員會(huì)討論決定；下級(jí)人民法院審判案件，如遇重大、疑難或復(fù)雜的案件，往往向上級(jí)人民法院請(qǐng)示，由上級(jí)人民法院作出指示，然后下級(jí)人民法院按照指示作出判決。這些做法明顯帶有行政工作色彩，與世界各國通行的法官獨(dú)立原則以及我國憲法確定的上下級(jí)法院之間為審級(jí)監(jiān)督關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的原則相悖，不符合司法工作的特點(diǎn)，難以實(shí)現(xiàn)司法公正。
�。ㄎ澹┧痉C(jī)構(gòu)的某些權(quán)力缺乏制約和監(jiān)督，容易產(chǎn)生權(quán)力濫用和司法腐敗
人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法有權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督，但人民檢察院自己又對(duì)國家工作人員職務(wù)犯罪的案件進(jìn)行偵查。雖然人民檢察院內(nèi)部作了分工，即反貪污賄賂機(jī)構(gòu)和法紀(jì)檢察機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)貪污賄賂案件或?yàn)^職案件的偵查工作，審查批捕機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)該類案件的審查批捕工作，審查起訴機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)該類案件的審查起訴工作，各工作機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)了一定程度的制約和監(jiān)督，但該類案件的立案?jìng)刹椋òú扇≈匾膫刹樾袨椋�、審查批捕和審查起訴一律由檢察長決定，重大案件還應(yīng)提交檢察委員會(huì)討論決定。因此在這種情況下檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部制約和監(jiān)督很難說還有多少的實(shí)際意義。又如，按照民事訴訟法的規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，其方式為最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有法定情形之一的，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴；人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)再審。而對(duì)于人民法院的執(zhí)行工作，則法律并未賦予人民檢察院以監(jiān)督權(quán)，從而形成了監(jiān)督的空白。這種不受監(jiān)督的權(quán)力既會(huì)導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行難問題的出現(xiàn)。試問，法院自己審判自己執(zhí)行，缺乏監(jiān)督，沒有壓力，能夠雷歷風(fēng)行地執(zhí)行嗎？答案顯然是否定的。因此執(zhí)行難既有社會(huì)原因（如地方保護(hù)主義的干擾和影響）和法律原因（如沒有強(qiáng)制執(zhí)行法），但也有體制原因。這應(yīng)當(dāng)引起我們的高度重視。
二、我國司法機(jī)構(gòu)改革應(yīng)遵循的原則
對(duì)我國司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，除要正確地認(rèn)識(shí)它所存在的問題和弊端外，還必須堅(jiān)持和遵循科學(xué)、合理的原則，才能做到方向明確，方案可行，達(dá)到預(yù)期的效果。黨的十五大提出了“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的治國方略，九屆全國人大二次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法修正案》又將“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”寫進(jìn)了憲法，這為司法改革指明了方向和提供了憲法依據(jù)。因此，進(jìn)行司法機(jī)構(gòu)改革，必須符合依法治國的總要求，并在此前提下遵循以下幾項(xiàng)原則：
（一）有利于司法公正的原則
司法公正是司法機(jī)構(gòu)的生命和靈魂，是實(shí)施依法治國方略的關(guān)鍵和保障，同時(shí)追求司法公正是司法工作的永恒主題。那么，什么是司法公正呢？公正，即公平和正義，歷來被視為人類社會(huì)的美德，是人類孜孜以求的崇高理想。雖然“關(guān)于永恒公平的觀念不僅因時(shí)因地而變，甚至也因人而異，它是如米爾柏格正確說過的那樣，‘一個(gè)人有一個(gè)理解’”，⑥“正義具有一張普洛透斯似的臉，變幻無常，隨時(shí)可呈不同形狀，并具有極不同的面貌”，⑦但隨著人類社會(huì)的發(fā)展，人們已通常將正義視為法律制度應(yīng)當(dāng)具備的優(yōu)良品質(zhì)，法律只能在正義中發(fā)現(xiàn)其適當(dāng)?shù)暮途唧w的內(nèi)容，而理想的法律往往又成為正義的化身。⑧而關(guān)于正義的外延，則普遍地認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括實(shí)體正義和程序正義。由此司法公正無疑包括實(shí)體公正和程序公正兩個(gè)基本方面。所謂實(shí)體公正，又包括案件事實(shí)真相的發(fā)現(xiàn)和對(duì)實(shí)體法的正確適用兩個(gè)內(nèi)容，其中發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)真相是正確適用實(shí)體法的前提，這就要求首先必須正確地認(rèn)定案件事實(shí)，因?yàn)槿绻聦?shí)發(fā)生偏差，必然導(dǎo)致法律適用的錯(cuò)誤，而正確適用法律則是實(shí)體公正的根本要求，因?yàn)橹挥羞m用法律正確，人們依賴法律而具有的權(quán)利和義務(wù)才能最終得到實(shí)現(xiàn)。所謂程序公正，主要是指訴訟程序、訴訟方式、訴訟步驟具有正當(dāng)性和合理性，訴訟參與人在訴訟過程中受到公平的對(duì)待。現(xiàn)代各國訴訟法普遍確立的舉證、回避、辯護(hù)、無罪推定、自由心證、公開審判等原則和制度就是程序公正的必然要求和主要體現(xiàn)。毫無疑問，我國司法機(jī)構(gòu)改革必須有利于司法公正的實(shí)現(xiàn)。因此，在我國司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能和工作機(jī)制中，凡是有利于實(shí)現(xiàn)司法公正的，就應(yīng)當(dāng)予以保留和堅(jiān)持；凡是不利于實(shí)現(xiàn)司法公正或妨礙實(shí)現(xiàn)司法公正的，就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以改革和完善。
�。ǘ┍ＷC司法獨(dú)立的原則
司法公正和司法獨(dú)立密切相連。其中，司法公正是目的，司法獨(dú)立則是保證。很難設(shè)想，司法機(jī)構(gòu)和司法人員在辦案過程中受到了外部勢(shì)力的干擾、影響或染指，它還能保持客觀態(tài)度進(jìn)而作出公正裁判！實(shí)踐證明，離開了司法獨(dú)立，司法公正便是一句空話。由此可見，司法能否公正，主要依賴于司法是否獨(dú)立。這樣，司法獨(dú)立便成為現(xiàn)代各國重要的憲法和法律原則。例如，美國憲法第三條第一項(xiàng)規(guī)定：“合眾國的司法權(quán)屬于最高法院及國會(huì)隨時(shí)制定與設(shè)立的下級(jí)法院”。法國1791年憲法第五章第一條規(guī)定：“在任何情況下，司法權(quán)不得由立法議會(huì)和國王行使之”。日本國憲法第七十六條第一款規(guī)定：“一切司法權(quán)屬于最高法院及由法律設(shè)置的下級(jí)法院”。德國在1877年頒布的法院組織法則明確規(guī)定：“審判權(quán)只服從法律，由法院獨(dú)立行使”。我國憲法規(guī)定，人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。為了貫徹這一憲法原則，人民法院組織法、人民檢察院組織法和三大訴訟法又作了相應(yīng)規(guī)定。鑒于我國司法機(jī)關(guān)未能真正獨(dú)立行使職權(quán)的實(shí)際情況，黨的十五大報(bào)告明確提出，要“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。”為此，我國進(jìn)行司法機(jī)構(gòu)改革，必須以保證司法獨(dú)立為重要目的，即通過改革，使司法機(jī)關(guān)能夠有效地?cái)[脫和抵制外部勢(shì)力的干擾和影響，從而實(shí)現(xiàn)獨(dú)立辦案，公正司法，有效地維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。
（三）以權(quán)力制約權(quán)力的原則
自國家和階級(jí)產(chǎn)生以來，權(quán)力便具有極大的誘惑力和腐蝕力。英國思想家羅素在他的名著《權(quán)力論》中指出：“愛好權(quán)力，猶如好色，是一種強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)，對(duì)于大多數(shù)人的行為所發(fā)生的影響往往超過他們自己的想象”。因此，只要有國家和國家權(quán)力存在，掌握權(quán)力的人就可能以權(quán)謀私，進(jìn)行權(quán)錢交易。正如英國歷史學(xué)家約翰.阿克頓所說的那樣：“一切權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)腐化”。那么如何克服權(quán)力的誘惑力和腐蝕力呢？資產(chǎn)階級(jí)著名思想家孟德斯鳩曾一針見血地指出，“從事物的性質(zhì)來看，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。⑨因此，要防止以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的腐敗現(xiàn)象發(fā)生，就必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督。這就要求我們?cè)趯?duì)司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革時(shí)，必須認(rèn)真考慮以權(quán)力制約權(quán)力的問題，建立有效的制約和監(jiān)督機(jī)制，以防止司法人員濫用權(quán)力，以權(quán)謀私，損害司法公正，危害國家和人民的利益。
�。ㄋ模┚啞⒔y(tǒng)一、高效的原則。鄧小平同志早在1982年就尖銳地指出：“精減機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命。......如果不搞這場(chǎng)革命，讓黨和國家的組織繼續(xù)目前這樣機(jī)構(gòu)臃腫重疊、職責(zé)不清，許多人員不稱職、不負(fù)責(zé)，工作缺乏精力、知識(shí)和效率的狀況，這是不可能得到人民贊同的”。⑩黨的十五大報(bào)告亦明確指出，要“根據(jù)精減、統(tǒng)一、效能的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，提高為人民服務(wù)的水平”。據(jù)此，1998年3月國務(wù)院向九屆全國人大一次會(huì)議提出了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》并獲得通過。隨后國務(wù)院進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，部委機(jī)構(gòu)由原來的40個(gè)減少到29個(gè)，人員精簡50%，目前省級(jí)行政機(jī)構(gòu)改革也正在進(jìn)行，而且改革力度與國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革大致相當(dāng)。與此形成強(qiáng)烈反差的是，我國的司法機(jī)關(guān)還在不斷增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（如不少地方的中級(jí)法院將刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟(jì)審判庭一分為二，分別設(shè)置一庭、二庭）和擴(kuò)編增員，以致我國的司法機(jī)關(guān)已變成世界上機(jī)構(gòu)最龐大，人數(shù)最多（現(xiàn)全國法院系統(tǒng)已超過30萬人，檢察院系統(tǒng)已超過20萬人），而效率卻很低（如前所述）的司法機(jī)構(gòu)。因此，我國司法機(jī)構(gòu)改革也必須遵循精簡、統(tǒng)一、高效的原則，以實(shí)現(xiàn)司法資源的合理配置，切實(shí)提高司法人員的素質(zhì)和司法工作的效率。
三、我國司法機(jī)構(gòu)改革的初步構(gòu)想
司法機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到方方面面。限于篇幅，筆者僅就我國司法機(jī)構(gòu)改革和改革后司法機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)換問題提出若干初步構(gòu)想，供有關(guān)決策部門參考。
�。ㄒ唬⿲⑷嗣駲z察院的反貪污賄賂機(jī)構(gòu)及法紀(jì)檢察機(jī)構(gòu)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合并，組建國家廉政機(jī)關(guān)，全面負(fù)責(zé)貪污賄賂和瀆職等國家工作人員職務(wù)上違法犯罪案件的查處工作，同時(shí)由國務(wù)院對(duì)地方各級(jí)廉政機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。具體做法是：
�。�、在國務(wù)院之下設(shè)立廉政署。這樣做，一是借鑒香港設(shè)置廉政公署的成功經(jīng)驗(yàn)，使廉政署不僅是一個(gè)反貪污瀆職的機(jī)關(guān)，而且更是一個(gè)預(yù)防貪污和瀆職的機(jī)關(guān)，充分體現(xiàn)其在國家廉政建設(shè)和保持國家工作人員純潔性方面的職能作用；二是使它與國家另一個(gè)重要監(jiān)督機(jī)關(guān)即審計(jì)署相對(duì)應(yīng)，成為社會(huì)公眾易于認(rèn)同的兩大監(jiān)督機(jī)關(guān)。
�。�、由廉政署全面負(fù)責(zé)國家的反貪污賄賂和反瀆職工作。其理由，一是行政機(jī)關(guān)是國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)的管理機(jī)關(guān)，因此由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)貪污瀆職案件的調(diào)查、偵查工作是其管理國家政治事務(wù)的題中之義，實(shí)際上許多國家也是由政府負(fù)責(zé)這方面工作的，如英國、澳大利亞、瑞典、新加坡、泰國等；二是正如違反治安管理處罰條例的治安案件和危害社會(huì)治安、破壞公共安全的犯罪案件均由公安機(jī)關(guān)調(diào)查或偵查一樣，國家工作人員貪污瀆職的違法案件和犯罪案件也應(yīng)由廉政署進(jìn)行調(diào)查或偵查，以統(tǒng)一執(zhí)法尺度，減少人財(cái)物耗費(fèi)和案件移送的時(shí)間，從而準(zhǔn)確及時(shí)地查處貪污瀆職案件；三是可以有效地解決目前檢察機(jī)關(guān)偵查貪污瀆職案件缺乏監(jiān)督的問題（即檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督，但檢察機(jī)關(guān)偵查貪污瀆職案件的活動(dòng)是否合法，卻沒有哪個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督），從而防止檢察機(jī)關(guān)自身腐敗的情況發(fā)生。
３、借鑒海關(guān)、金融、郵電管理體制的成功經(jīng)驗(yàn)，建立國務(wù)院對(duì)地方廉政機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。這種體制的建立，既可以保證地方廉政機(jī)關(guān)不受當(dāng)?shù)攸h委、政府和其他機(jī)關(guān)的干涉，從而獨(dú)立而充分地行使職權(quán)，有效地揭露和查處貪污瀆職案件，也可以使地方各級(jí)廉政機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)法院、檢察院的工作人員的貪污瀆職行為依法予以查處，從而形成行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察權(quán)、審判權(quán)的有效制約，防范檢察領(lǐng)域和審判領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象。當(dāng)然，對(duì)于各級(jí)廉政機(jī)關(guān)工作人員貪贓枉法、徇私舞弊等腐敗瀆職行為，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)依照刑事訴訟法的規(guī)定通知同級(jí)廉政機(jī)關(guān)立案?jìng)刹�，從而形成檢察機(jī)關(guān)對(duì)廉政機(jī)關(guān)的制約，進(jìn)而在“一府兩院”之間建立起以權(quán)力制約權(quán)力的有效機(jī)制。
應(yīng)當(dāng)指出，建立這一新體制后，現(xiàn)行的監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)合署的體制應(yīng)當(dāng)取消，以避免黨政不分，以黨代政的現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，建立這一新體制后，刑事案件的偵查權(quán)便一分為三，即貪污賄賂和瀆職犯罪案件由廉政機(jī)關(guān)偵查，危害國家安全的犯罪案件由國家安全機(jī)關(guān)偵查，危害公共安全、破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、侵犯公民人身權(quán)利、侵犯財(cái)產(chǎn)、妨害社會(huì)管理秩序等其他犯罪案件由公安機(jī)關(guān)偵查，從而實(shí)現(xiàn)偵查權(quán)由行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的目標(biāo)，有利于檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查權(quán)的監(jiān)督，進(jìn)而保障國家法律的統(tǒng)一實(shí)施。
（二）賦予人民檢察院對(duì)所有法律（包括憲法）、法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，使檢察機(jī)關(guān)成為名副其實(shí)的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。
憲法規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但無論在立法上還是在實(shí)踐上，人民檢察院都無權(quán)對(duì)國家所有法律、法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，它監(jiān)督的范圍僅限于訴訟領(lǐng)域，在立法領(lǐng)域、行政領(lǐng)域?qū)椃ê头�、法�?guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力則分別由全國人大常委會(huì)和監(jiān)察機(jī)關(guān)行使。針對(duì)我國日益增多的違憲行為，有的同志建議設(shè)立憲法法院或憲法監(jiān)督委員會(huì)。筆者認(rèn)為，這純屬多此一舉。人民檢察院本來就是國家設(shè)立的專門負(fù)責(zé)監(jiān)督法律實(shí)施的機(jī)關(guān)，因此只要對(duì)現(xiàn)行的人民檢察院組織法進(jìn)行修改，增設(shè)人民檢察院對(duì)憲法、法律、法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督的職能，即可解決這一問題。具體應(yīng)規(guī)定：（１）人民檢察院有權(quán)對(duì)所有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章進(jìn)行審查，如發(fā)現(xiàn)全國人大常委會(huì)制定的法律與憲法相抵觸，國務(wù)院制定的行政法規(guī)與憲法、法律相抵觸，省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，行政規(guī)章與憲法、法律、法規(guī)相抵觸，則最高人民檢察院有權(quán)提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)，省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院有權(quán)提請(qǐng)本級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行審議并決定是否撤銷；（２）人民檢察院有權(quán)對(duì)所有法律的實(shí)施情況進(jìn)行檢查（包括列席行政機(jī)關(guān)的會(huì)議，調(diào)閱行政機(jī)關(guān)的文件及會(huì)議記錄等資料），發(fā)現(xiàn)有關(guān)國家機(jī)關(guān)和單位有違法行為的，有權(quán)通知糾正或提出改進(jìn)意見，接到糾正通知或改進(jìn)意見的機(jī)關(guān)和單位，必須及時(shí)糾正或改進(jìn)，并將糾正或改進(jìn)情況報(bào)告人民檢察院。如果有關(guān)機(jī)關(guān)或單位無正當(dāng)理由，拒不糾正違法或改進(jìn)工作的，則檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提請(qǐng)其上級(jí)機(jī)關(guān)或主管部門予以處理，必要時(shí)可以對(duì)有關(guān)人員予以紀(jì)律處分。實(shí)際上，這是把監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)察職能劃歸檢察機(jī)關(guān)。這樣做的考慮是行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)其執(zhí)行法律、法令的情況應(yīng)由國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行外部監(jiān)督，以避免監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督所存在的監(jiān)督不力的情況發(fā)生。上述兩項(xiàng)規(guī)定的確立，既解決了長期以來檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督不到位的問題，又可以不再設(shè)立憲法法院或憲法監(jiān)督委員會(huì)這樣新的機(jī)構(gòu)，從而達(dá)到精簡、高效的目的。
（三）將民事、行政裁判的執(zhí)行權(quán)由人民法院劃歸司法行政機(jī)關(guān)，撤銷人民法庭建制和精減審判人員，提高人民法院的專業(yè)化水平，并將人民法院確立為我國唯一的司法機(jī)關(guān)。
１、按照現(xiàn)行法律規(guī)定，民事、行政裁判均由人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行。如前所述，這種自己裁判自己執(zhí)行的體制缺乏監(jiān)督制約，容易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象發(fā)生，因而必須進(jìn)行改革。眾所周知，我國各級(jí)行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)執(zhí)行國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的各項(xiàng)法律、法令（刑法、民法和三大訴訟法除外），同理也應(yīng)負(fù)責(zé)執(zhí)行人民法院適用法律、法令作出的判決、裁定；而且我國刑事訴訟法和監(jiān)獄法規(guī)定判處死刑緩期二年執(zhí)行、無期徒刑、有期徒刑的罪犯，由公安機(jī)關(guān)依法送交監(jiān)獄執(zhí)行，也說明了執(zhí)行工作的行政性質(zhì)。據(jù)此，筆者認(rèn)為，民事、行政判決、裁定發(fā)生法律效力后亦應(yīng)由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行。具體可考慮在司法部設(shè)執(zhí)行總局，在省、市（地區(qū)）、縣司法行政機(jī)關(guān)設(shè)執(zhí)行局、科、股作為執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)并分別配置執(zhí)行支隊(duì)、大隊(duì)和中隊(duì)具體負(fù)責(zé)執(zhí)行工作，同時(shí)由人民檢察院對(duì)執(zhí)行工作進(jìn)行監(jiān)督。
�。�、建國以來，由于強(qiáng)調(diào)審判工作要方便群眾，走群眾路線，因而逐步在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)置人民法庭，作為基層人民法院的派出機(jī)構(gòu)。到1997年底，我國設(shè)有人民法庭1.5萬個(gè)，其審判人員共７萬多人。但客觀地講，這部分審判人員的水平普遍較低，由于遠(yuǎn)離城市，信息不靈，其業(yè)務(wù)素質(zhì)也難以提高，而且相當(dāng)一部分鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民法庭的經(jīng)費(fèi)和審判人員的工資待遇由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)解決，加之由于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人手少，工作涉及方方面面，因而審判人員經(jīng)常被要求從事諸如計(jì)劃生育、扶貧幫困、催收公糧等行政性工作，從而人民法庭的權(quán)力日益鄉(xiāng)鎮(zhèn)化、行政化，很多地方的人民法庭實(shí)際上成為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的附屬機(jī)構(gòu)，審判獨(dú)立無從談起。鑒于隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的交通和通訊狀況已發(fā)生了根本變化，原來為方便群眾訴訟而設(shè)立人民法庭的根據(jù)已不復(fù)存在，因此除個(gè)別邊疆省、區(qū)遠(yuǎn)離縣城的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)外，大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民法庭應(yīng)當(dāng)予以撤銷，以維護(hù)司法的獨(dú)立和尊嚴(yán)，利于司法公正。
３、根據(jù)憲法規(guī)定，審判機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；各級(jí)人民法院的院長、副院長、庭長、副庭長、審判員、審判委員會(huì)委員均由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉或由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命，因而它們審判案件的權(quán)力來自國家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。而助理審判員則由本級(jí)人民法院任免，嚴(yán)格地講他們并不具有審判案件的法定權(quán)力，因此冠以助理審判員的職務(wù)是與其實(shí)際身份不相符的。筆者認(rèn)為，在進(jìn)行司法機(jī)構(gòu)改革時(shí)，助理審判員的名稱應(yīng)當(dāng)予以取消，這部分人經(jīng)考核符合條件的可以由國家權(quán)力機(jī)關(guān)任命為審判員，不符合條件的則應(yīng)改任審判員（法官）的助手或調(diào)離審判崗位。
通過將執(zhí)行權(quán)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)劃歸司法行政機(jī)關(guān)、撤銷人民法庭和取消助理審判員等項(xiàng)改革，人民法院的審判人員可以精減近一半左右，由此人民法院的專業(yè)水平將大大提高，一支素質(zhì)優(yōu)良、人員精干的法官隊(duì)伍得以形成，從而為司法獨(dú)立和司法公正打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和提供可靠的保證。為配合精減人員的改革，我國審判機(jī)關(guān)的職權(quán)亦應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整：一是取消人民法院依職權(quán)調(diào)查取證和采取財(cái)產(chǎn)保全措施的權(quán)力，即根據(jù)“誰主張、誰舉證”的原則和公平裁判的需要，人民法院不應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查取證和采取財(cái)產(chǎn)保全措施；個(gè)別證據(jù)確需人民法院調(diào)查收集的，必須由當(dāng)事人提出申請(qǐng)，并由法院作出是否同意的決定。如果同意的，則應(yīng)交本案審判人員以外的專門調(diào)查人員進(jìn)行。二是取消人民法院自己主動(dòng)提起審判監(jiān)督程序的權(quán)力，即對(duì)于人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定是否需要再審應(yīng)由當(dāng)事人決定并提出申請(qǐng)或由上級(jí)人民檢察院提出抗訴，而不應(yīng)由人民法院自己決定，以尊重當(dāng)事人的處分權(quán)，維護(hù)生效判決和裁定的權(quán)威性。
�。�、長期以來，我國將公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院均作為國家司法機(jī)關(guān)，這既和大多數(shù)國家司法權(quán)僅由法院行使的做法不相一致，也難以確立人民法院生效裁判的終局性和權(quán)威性，同時(shí)亦使公安機(jī)關(guān)、人民檢察院具有多重性質(zhì)和多種身份，不利于其職能的正確行使。因此應(yīng)對(duì)憲法和人民法院組織法有關(guān)條文進(jìn)行修改，將人民法院正式確定為國家司法機(jī)關(guān)。
�。ㄋ模└纳泣h對(duì)審判工作的領(lǐng)導(dǎo)，并將審判委員會(huì)改為咨詢機(jī)構(gòu)，取消院長、庭長審批案件制度和案件請(qǐng)示制度，建立重大、疑難案件院長、庭長親自參加合議庭審判的制度，分步實(shí)行上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院的直接管理體制，建立司法獨(dú)立和司法公正的有效機(jī)制。
根據(jù)世界大多數(shù)國家的憲法和法律規(guī)定，司法獨(dú)立均包括以下三項(xiàng)基本含義：一是法院獨(dú)立審判，只服從憲法和法律，不受其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉；二是每一個(gè)法院獨(dú)立審判，只服從憲法和法律，不受上級(jí)法院的干涉，對(duì)于下級(jí)法院裁判中的錯(cuò)誤，上級(jí)法院只能根據(jù)當(dāng)事人的上訴或申請(qǐng)，依照上訴審程序、再審程序或監(jiān)督程序予以糾正；三是法官獨(dú)立審判，只服從憲法和法律，不受其他任何干涉（包括所在法院其他法官的干涉）。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，只有包括上述三項(xiàng)基本含義的司法獨(dú)立才是真正的司法獨(dú)立，這樣的司法獨(dú)立才符合司法機(jī)關(guān)的特殊性，才能切實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)司法公正。而我國憲法和法律規(guī)定的“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”原則與司法獨(dú)立原則還有相當(dāng)距離，有關(guān)法律的一些具體規(guī)定和人民法院的某些做法則更是與司法獨(dú)立相沖突，從而嚴(yán)重地阻礙著司法公正的實(shí)現(xiàn)。
１、按照我國憲法和法律規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使職權(quán)，只是不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，但是否可以受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以外的機(jī)關(guān)、政黨的干涉，則沒有規(guī)定。實(shí)際上，人民法院行使審判權(quán)經(jīng)常受到同級(jí)黨委或黨委中的某個(gè)機(jī)構(gòu)（如政法委員會(huì)）或個(gè)人（如黨委書記或副書記）的干涉，如政法委員會(huì)書記副書記親自出面協(xié)調(diào)某個(gè)重大、疑難案件的處理，以便公、檢、法三機(jī)關(guān)達(dá)成一致的意見，至于人民法院在審判中，當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)（很多地方是黨委副書記兼省長、市長、縣長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長）從地方利益甚至個(gè)人親戚朋友利益出發(fā)給法院領(lǐng)導(dǎo)或?qū)徟腥藛T打電話、寫條子、作批示的情況更是相當(dāng)普遍。毫無疑問，這樣的干涉是有害的，必然會(huì)妨害司法獨(dú)立，影響案件的公正處理，因此憲法和法律僅規(guī)定人民法院依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉是不夠的，而應(yīng)當(dāng)規(guī)定不受其他任何機(jī)關(guān)、黨派、團(tuán)體和個(gè)人的干涉。也許有人會(huì)說這和黨的領(lǐng)導(dǎo)不是矛盾嗎？其實(shí)，法院獨(dú)立審判和黨的領(lǐng)導(dǎo)是完全一致的。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，黨制定司法工作的路線、方針和政策，向國家權(quán)力機(jī)關(guān)推薦法院領(lǐng)導(dǎo)和法官人選，并通過法院中的共產(chǎn)黨員發(fā)揮先鋒模范作用，而不應(yīng)陷于具體的辦案事務(wù)；另一方面，法院嚴(yán)格依法辦案，嚴(yán)格執(zhí)行黨領(lǐng)導(dǎo)制定的法律法規(guī)，就充分體現(xiàn)和堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，而如果由于黨的某個(gè)組織或某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)以言代法，以權(quán)壓法，從而導(dǎo)致法院不能依法公正辦案，那么這必然損害黨的領(lǐng)導(dǎo)而決不是維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)。
�。�、長期以來，我國人民法院一直實(shí)行庭長審核和院長審批案件的制度以及重大、疑難案件由審判委員會(huì)討論決定的制度。這表明，我國實(shí)行的是法院獨(dú)立而非法官獨(dú)立審判的制度�？陀^地講，在人民法院內(nèi)部實(shí)行集體負(fù)責(zé)的制度，有利于集思廣益，防止法官個(gè)人主觀擅斷，但其弊端也是十分明顯的：第一，一個(gè)案件除了由法官具體審理外，還要經(jīng)過庭長審核和院長審批，重大疑難案件還要經(jīng)過審判委員會(huì)討論才能作出處理決定，這將很容易造成行動(dòng)遲緩、辦事拖拉、效率低下，不利于及時(shí)處理案件和迅速懲治違法犯罪行為，從而造成案件積壓，而且違法犯罪行為得不到及時(shí)處理，還將引發(fā)一部分人的僥幸心理，進(jìn)而導(dǎo)致違法犯罪行為大量發(fā)生，這時(shí)司法機(jī)關(guān)不是增加辦案人員、擴(kuò)充辦案力量、添置技術(shù)設(shè)備從而造成機(jī)構(gòu)臃腫，人員膨脹，經(jīng)費(fèi)緊張，就是對(duì)違法犯罪行為只能任其發(fā)生而無能為力。如此，國家法制必將受到消蝕破壞，社會(huì)秩序亦將陷入紊亂。第二，一個(gè)案件的處理要由庭長審核和院長審批，甚至經(jīng)過審判委員會(huì)討論決定，而上述人員并不開庭審理案件，只是在閱讀案卷或聽取審判人員的匯報(bào)后即匆忙作出決定，因此難免不浮于表面和失之偏頗而發(fā)生錯(cuò)誤，加之上述人員或者因擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)人分工不同，或者來自內(nèi)部不同的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)某個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的案件如何認(rèn)定事實(shí)和適用法律往往知道不多或不甚熟悉，因而在發(fā)言和表決時(shí)容易意氣用事，發(fā)生錯(cuò)誤。而一旦發(fā)生錯(cuò)誤，由于決定是大家共同作出的，既很難區(qū)分責(zé)任，又難以進(jìn)行糾正，最后往往由大家負(fù)責(zé)變成大家都不負(fù)責(zé)。長期以來，審判人員的責(zé)任感、使命感就會(huì)慢慢消失，冤假錯(cuò)案也必然隨之日漸增多。第三，一個(gè)案件的處理由于有領(lǐng)導(dǎo)或集體把關(guān)，而且出了錯(cuò)案也不用承擔(dān)責(zé)任，因此久而久之，審判人員便會(huì)自覺不自覺地產(chǎn)生依賴思想和無所謂心態(tài)，進(jìn)而滋生惰性，不思進(jìn)取，不注意學(xué)習(xí)和更新知識(shí)，從而也就不可能提高思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。而如果沒有一支思想過硬、品質(zhì)優(yōu)良、精通法律、熟悉業(yè)務(wù)的司法人員隊(duì)伍，辦案質(zhì)量將無法保證，司法獨(dú)立便無從談起，司法的客觀公正也就失去了最基本的保障。而實(shí)行法官獨(dú)立審判的原則，必將有效地改變這種狀況，有力地促進(jìn)法官增強(qiáng)工作責(zé)任心，提高思想業(yè)務(wù)素質(zhì)，并將責(zé)任制和冤錯(cuò)案件的追究制度落到實(shí)處，進(jìn)而保證各類案件得到公正處理。應(yīng)當(dāng)指出，實(shí)行法官獨(dú)立原則，就必須取消庭長審核和院長審批案件制度以及審判委員會(huì)制度。為保證審判質(zhì)量，可以考慮在實(shí)行這項(xiàng)改革時(shí)，規(guī)定對(duì)于某些重大、疑難的案件，院長或庭長必須參加合議庭直接審理案件；同時(shí)將審判委員會(huì)改為審判咨詢委員會(huì)，該委員會(huì)由法院中的資深法官和法學(xué)專家組成，合議庭在審判中遇到重大、疑難案件而產(chǎn)生較大分歧時(shí)，可以提交該委員會(huì)討論提出處理意見供合議庭參考，但是否采納則由合議庭決定，以示負(fù)責(zé)。
�。�、自八十年代初期以來，我國法院普遍實(shí)行了案件請(qǐng)示制度，即下級(jí)法院在案件審理過程中，就案件的實(shí)體處理或程序問題以口頭或書面形式向上級(jí)法院請(qǐng)示，上級(jí)法院研究后予以答復(fù)的制度。最高人民法院于1986年3月24日和1990年8月16日下發(fā)了《關(guān)于報(bào)送請(qǐng)示案件應(yīng)注意的問題的通知》和《補(bǔ)充通知》，對(duì)此加以規(guī)范，使之制度化。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這一制度在案件比較復(fù)雜，下級(jí)法院法官業(yè)務(wù)素質(zhì)較低的情況下，對(duì)于保證辦案質(zhì)量曾起過一定的積極作用。但這一制度的建立和存在卻沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，嚴(yán)格地說這是一項(xiàng)違憲的制度：我國憲法第127條規(guī)定：“最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作，上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作�！睋�(jù)此，人民法院上下級(jí)之間的關(guān)系是一種監(jiān)督關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；這種監(jiān)督關(guān)系主要是通過依法進(jìn)行第二審程序、審判監(jiān)督程序或死刑復(fù)核程序來實(shí)現(xiàn)的，上級(jí)人民法院不應(yīng)當(dāng)也不能直接對(duì)下級(jí)人民法院發(fā)號(hào)施令。毫無疑問，實(shí)行案件請(qǐng)示制度，上級(jí)人民法院直接就案件的處理對(duì)下級(jí)人民法院作出答復(fù)，下級(jí)人民法院則按照上級(jí)人民法院的答復(fù)行事，這已將上下級(jí)法院之間的監(jiān)督關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從而違背了憲法的規(guī)定。同時(shí)，我國憲法第126規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉�！庇捎谌嗣穹ㄔ荷舷录�(jí)之間是監(jiān)督關(guān)系，因而其獨(dú)立行使職權(quán)是就每個(gè)法院而言的，即每個(gè)人民法院依法獨(dú)立行使職權(quán)。而實(shí)行案件請(qǐng)示制度，下級(jí)人民法院需按上級(jí)人民法院的答復(fù)來處理案件，這樣提出請(qǐng)示的下級(jí)人民法院依法獨(dú)立行使職權(quán)就成為一句空話，從而憲法規(guī)定的“審判獨(dú)立”原則也就名存實(shí)亡。因此，人民法院應(yīng)盡快取消已長期實(shí)行但又于法無據(jù)并嚴(yán)重違憲的案件請(qǐng)示制度，以保證依法治國方略在審判領(lǐng)域得到真正落實(shí)。
�。�、為有效地排除地方保護(hù)主義對(duì)司法工作的干涉和影響，實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，我國應(yīng)逐步實(shí)行上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院的直接管理體制。這是因?yàn)�，我國是統(tǒng)一的社會(huì)主義國家，因此所建立社會(huì)主義法制也是統(tǒng)一的，而要維護(hù)法制統(tǒng)一和司法公正，就必須建立不受任何地方影響的、獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)。可以預(yù)見，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一性將日益明顯和突出，進(jìn)而對(duì)法制統(tǒng)一的要求也將越來越高。與此相適應(yīng)，建立地方司法機(jī)關(guān)直接服從中央管理而擺脫地方影響和干涉的體制，這可以看作是在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序中加強(qiáng)國家（中央）宏觀調(diào)控的一項(xiàng)重要舉措。總之，司法機(jī)關(guān)對(duì)于維護(hù)國家法制統(tǒng)一，推進(jìn)依法治國的特殊重要性決定了，它象軍隊(duì)、海關(guān)、銀行、郵電管理機(jī)關(guān)那樣實(shí)行中央直接管理不僅是十分必要的，而且也是完全可行的。當(dāng)然，人民法院作為司法機(jī)關(guān)獨(dú)立于地方在理論上的成立，并不等于在實(shí)踐中要一步到位�？紤]到我國現(xiàn)階段政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的現(xiàn)實(shí)，司法獨(dú)立可分兩步走：第一步，參照目前工商行政管理和技術(shù)監(jiān)督管理體制改革的做法，省級(jí)以下各級(jí)人民法院由省高級(jí)人民法院實(shí)行直接管理，即全�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的法官均由省高級(jí)人民法院院長提名，省國家權(quán)力機(jī)關(guān)任命，全省法院的經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政統(tǒng)一撥給省高級(jí)人民法院，然后再由省高級(jí)人民法院下?lián)苁�、縣兩級(jí)法院。第二步，待社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本建立（即2010年）后，再由最高人民法院對(duì)地方各級(jí)人民法院和專門人民法院實(shí)行直接管理，即地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的法官均由最高人民法院任命，全國法院的經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政統(tǒng)一撥給，然后再由最高人民法院下?lián)艿胤礁骷?jí)人民法院和專門人民法院。實(shí)行這一體制后，將最終切斷司法機(jī)關(guān)和地方黨政機(jī)關(guān)的聯(lián)系，使司法機(jī)關(guān)能夠徹底擺脫地方保護(hù)主義對(duì)司法工作的干涉和影響，保證司法獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)司法公正。需要指出，目前有一些同志主張，應(yīng)借鑒國外一些國家的做法設(shè)立司法區(qū)，使法院的設(shè)置不與行政區(qū)劃相一致，以排除地方行政機(jī)關(guān)的干涉，或者最高人民法院設(shè)立大區(qū)分院，專門受理和審判跨省區(qū)的民事、經(jīng)濟(jì)案件，使地方黨政機(jī)關(guān)無法干涉審判工作。這些方案或設(shè)想雖然有一定的可取之處，但不符合我國的實(shí)際情況，不利于行政權(quán)（包括偵查權(quán)）、檢察權(quán)、審判權(quán)的協(xié)調(diào)行使，也將造成新一輪的機(jī)構(gòu)膨脹。筆者認(rèn)為，司法機(jī)構(gòu)和其他一些機(jī)構(gòu)一樣逐步實(shí)行中央直接管理體制是可行的，應(yīng)是司法機(jī)構(gòu)改革的方向和趨勢(shì)。
注：
①參見《最高人民法院工作報(bào)告》（1997年3月11日）和《最高人民檢察院工作報(bào)告》（1998年3月10日）。
�、谫R衛(wèi)方著：《司法的理念與制度》，94頁，中國政法大學(xué)出版社1998年版。
�、坌P(yáng)主編：《當(dāng)代司法體制》，41、47頁，中國政法大學(xué)出版社1998年版。
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