[ 范一丁 ]——(2005-1-14) / 已閱25802次
論應(yīng)建立國企并購中權(quán)責(zé)對等的民事
賠償責(zé)任體制若干問題
范一丁
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摘要：責(zé)任的建立無疑應(yīng)建立在與其相對等權(quán)利的確立的基礎(chǔ)之上。對于國企并購中國有資產(chǎn)流失的防范，在體現(xiàn)有效性上所存的問題，應(yīng)刻就是“防不勝防”的局面所反映的規(guī)則體系缺口的存在，即在對過失責(zé)任的追究上，以行政和刑事責(zé)任為主，而對民事責(zé)任的追究有所忽略。因為在體制上存在著權(quán)責(zé)不對等的軟肋，所以欲施不能。對造成國有資產(chǎn)流失的過失行為,固然可以撤職和法辦，但大量流失的國有資產(chǎn)卻無法挽回，這種狀況應(yīng)當(dāng)使我們?nèi)ド鲗徲嘘P(guān)對“法律責(zé)任”構(gòu)筑的是否只是一條難敵沖擊的虛設(shè)防線?是否正是因為缺少民事責(zé)任的設(shè)置，造成了這種虛設(shè)？我們應(yīng)該將民事賠償責(zé)任從以往觀念中“次要”的位置上提升起來，也就是對法律所能做到的“處罰”和“挽回”，給予一種全新的視覺關(guān)注。對國有資產(chǎn)的管理經(jīng)營者，即履行“出資人職責(zé)”的代表，做為具體的責(zé)任人，應(yīng)設(shè)置與其責(zé)任相對等的權(quán)利，從而使對其民事賠償責(zé)任的追究達(dá)到有效的目的。
關(guān)鍵詞：國企并購 國有資產(chǎn)流失 民事責(zé)任追究
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一、受委托行為人責(zé)任的現(xiàn)有設(shè)置
以現(xiàn)有法律規(guī)制和行政法規(guī)體系對履行“出資人”職責(zé)的代理行為人責(zé)任的明確，應(yīng)該是緊密和繁雜的，但卻并不因此而體現(xiàn)出有效與合理。一方面在于與法律規(guī)制的相 聯(lián)上，存在脫節(jié)的不和諧；另一方面則是行政法規(guī)體系內(nèi)構(gòu)置所體現(xiàn)的密而有疏，以及雜亂所造成的處處皆是戒條，但處處皆有空可鉆，諸多概念化的定制和容易規(guī)避的具體規(guī)則，往往形成處罰設(shè)置的虛化（如行政處分中的警告和撤職等），不具有法定的規(guī)范形式。因而處罰設(shè)置雖然繁多，卻在事實上不能起到應(yīng)有的防范作用，因此，對有關(guān)履行“出資人”職責(zé)的行為責(zé)任人，其責(zé)任明確的合理性探究，欲從實質(zhì)上求得有效，與在形式上符合法律的邏輯結(jié)構(gòu)的兩方面的結(jié)合，是有關(guān)認(rèn)識得到明確的出發(fā)點。
1、有效性追求的迷誤
從結(jié)果上看，對國有資產(chǎn)要求“保值增值”無疑是簡單明確的，但因為這種結(jié)果主要通過市場運作來完成，這就會必然導(dǎo)致目標(biāo)與市場運作機制之間難以確切“預(yù)測”的復(fù)雜關(guān)系，同時，具體操作的行為責(zé)任人因具體而依據(jù)的“道德”的不可控制，形成了第二層關(guān)系存在著復(fù)雜的動態(tài)特征，使原本簡單的目的實現(xiàn)變得過程復(fù)雜和難以準(zhǔn)確控制，這應(yīng)該是已被充分認(rèn)識到的。問題是，市場的可變與人的可變是否應(yīng)該理性地改變過去對要求國有資產(chǎn)“保值增值”的不變目標(biāo)？顯然存在著另一矛盾：即上述目標(biāo)要求的確定性的底線如果被突破，那么對國有資產(chǎn)運作的明確方向?qū)⑹ィ@是不可能的。因此，“帶著鐐銬跳舞”的允許“自由”范圍，應(yīng)當(dāng)是我們對有關(guān)行為人責(zé)任明確的基礎(chǔ)。
〈1〉經(jīng)營管理行為人責(zé)任
“自主經(jīng)營”權(quán)對于國有企業(yè)而言，相對于“出資人”所主張的所有者權(quán)益，其“獨立性”應(yīng)該是一個動態(tài)的概念。所有者權(quán)益在國有企業(yè)處于獨資或控股情況下，企業(yè)決策實際上被操縱，“自主經(jīng)營”的內(nèi)涵在某種狀態(tài)下僅只是指生產(chǎn)或經(jīng)營中發(fā)生的具體行為決定權(quán)，然而這種具體的決定權(quán)卻在若干行政規(guī)章中變得時大時小，區(qū)位不定，邊界模糊，因此而對應(yīng)的企業(yè)經(jīng)營行為人責(zé)任，就變得失去確定性，并因多重操縱所導(dǎo)致的復(fù)雜關(guān)系，其內(nèi)涵并不明晰，難以清楚解釋，尤其是在國企并購中，經(jīng)營行為人雖已失去對“分立、合并”的決定權(quán)，但仍要對具體操作的失誤負(fù)責(zé)，因為“決定權(quán)”不包括具體的行為，行為的客觀與意思表示的主觀相分離，從而造成責(zé)任明確上的難度。
1、111 確保轉(zhuǎn)讓有利的職責(zé)。2003年《企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》第9條對“所出資企業(yè)的職責(zé)”確定中，明確之一為：“研究企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為是否有利于提高企業(yè)的核心競爭力，促進(jìn)企業(yè)的持續(xù)發(fā)展”，顯然，“研究責(zé)任”不是一種確定性的職責(zé)，研究有無結(jié)果，是否正確，都是不能有確切保證，當(dāng)然，國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是否有利于“提高企業(yè)的核心競爭力，促進(jìn)企業(yè)的持續(xù)發(fā)展”，本身也是不確定的，但“職責(zé)”應(yīng)該是確定的，否則無法確切其對“過失”后果所負(fù)責(zé)任的形式。即與處分或處罰的準(zhǔn)確相對應(yīng)的應(yīng)該是義務(wù)的準(zhǔn)確性，目前情況顯然存在來自于兩方面的顧慮：一是對轉(zhuǎn)讓后果的“預(yù)測”本身就是不確定的，很難因此而確定其義務(wù)范圍；二是對有關(guān)實際上是出自主經(jīng)營自主產(chǎn)生需要的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，如果不以某種職責(zé)形式來要求“有利”的后果的保證，將使產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓失去實質(zhì)上的積極意義，即對國有資產(chǎn)“保值增值”的核心職責(zé)要求而言，既使某種不利的后果會發(fā)生在轉(zhuǎn)讓以后，也必然存在著對這種狀況的疏忽或故意所為的可能，因此，有關(guān)“研究”的含混不清的“職責(zé)”要求，即使不以這種形式出現(xiàn)，也會以那種形式出現(xiàn)，問題是這種似是而非的要求，難以體現(xiàn)“規(guī)定”有用和有效。
1、112 經(jīng)營中發(fā)生的管理責(zé)任。與監(jiān)督者管理所不同的是，經(jīng)營者管理按現(xiàn)有行政法規(guī)比較集中的體現(xiàn)是，企業(yè)做為經(jīng)營者，在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中負(fù)有組織、設(shè)計、聯(lián)系以及上報下落實的若干具體實施行為責(zé)任。2003年《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第9條第（一）項規(guī)定：企業(yè)應(yīng)“制定所屬企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法”，這與其第8條第（一）項所規(guī)定的國資監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管職責(zé)有所區(qū)別，即“制定企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管制度和辦法”中的“監(jiān)管制度”與“管理辦法”的區(qū)別，應(yīng)該說是在分級分工是中有所明確的，但“管理辦法”和“實施辦法”在某種含意上是容易混淆的，因為企業(yè)并不具有轉(zhuǎn)讓的決定權(quán)，其管理實際上就是實施組織、設(shè)計和落實，但該條的含意應(yīng)該體現(xiàn)在另一方面，即企業(yè)的“自主經(jīng)營”應(yīng)有的對行為人責(zé)任而言的主觀能動性保證。企業(yè)應(yīng)該在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓具體實施過程中，包括產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)評估、公開信息、選擇交易機構(gòu)、簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議等行為過程中，負(fù)有具體的積極義務(wù)，但以此做為行為人責(zé)任的依據(jù)，卻顯得過于寬泛，這種寬得多的要求，做起來容易，評價卻很難，好壞難分，正確與疏漏，都要尋找其它依據(jù)才能確定。問題是很難以此確切對其義務(wù)設(shè)置必然產(chǎn)生的邏輯后果，即對這種義務(wù)的處分必然很難確立。當(dāng)然，有關(guān)經(jīng)營管理的義務(wù)，實際上是一個內(nèi)涵很大的概念，對于“辦法”而言，難以具體，但至少對企業(yè)“制定所屬企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法”應(yīng)有準(zhǔn)確的表述，并應(yīng)在體現(xiàn)“管理辦法”中“管理”的內(nèi)容上與其它行政規(guī)章的規(guī)范相銜接。《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第3條規(guī)定企業(yè)的“根本任務(wù)”是“發(fā)展商品生產(chǎn)，創(chuàng)造財富，增加積累”，即對社會和對企業(yè)自身發(fā)展的雙重任務(wù)，第20條對“合并、分立”時“保護(hù)其財產(chǎn)”的規(guī)定，是原則性的企業(yè)“管理”行為責(zé)任，第47條和第52條對“廠長”和職工代表大會有關(guān)對“經(jīng)營方針、長遠(yuǎn)規(guī)劃、年度計劃”的“決定權(quán)”和“聽取廠長報告”的參與權(quán)，在發(fā)生并購中，與有關(guān)上述行政規(guī)章不無矛盾之處，即有關(guān)“決定權(quán)”的大小邊界不清。根據(jù)現(xiàn)有行政規(guī)章，重大事項“決定權(quán)”顯然已從廠長手中移至國資監(jiān)管部門。問題是以“經(jīng)營方針”和“長遠(yuǎn)計規(guī)劃”、年度計劃等形式所涉及的對并購確定的責(zé)任，在《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》第11條明確的“內(nèi)部決策秩序”包括可行性研究、總經(jīng)理辦公會審議，形成書面決議，“涉及職工合法權(quán)益的”，要聽取“職代會意見”，企業(yè)因“內(nèi)部決策”而產(chǎn)生的經(jīng)營中的管理責(zé)任，當(dāng)然不是“決定權(quán)”所導(dǎo)致的責(zé)任。這種經(jīng)營中的管理責(zé)任的“過失”體現(xiàn)，除未按規(guī)定程度進(jìn)行外，在決策中的“失誤”，或在“經(jīng)營決策”的掩蓋下的某種故意“損公”行為，卻會因為在法律形式上體現(xiàn)的無實際的“決定權(quán)”，而被疏忽和放過。或者反過來看，對其“失誤”或“故意”的追究，在法律形式上不能形成權(quán)責(zé)相對應(yīng)的法律責(zé)任基礎(chǔ)。在這方面，《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓暫行辦法》第33條所明確的“法律責(zé)任”，包括“警告”和“紀(jì)律處分”，以及“負(fù)賠償責(zé)任”，“追究刑事責(zé)任”。顯然有關(guān)“負(fù)賠償責(zé)任”的規(guī)定是一個亮點，但在對“責(zé)任”的假設(shè)上，主要是程序上的違法違規(guī)行為例舉，如違反內(nèi)部決策程序、超越權(quán)限、提供虛假會計資料和未經(jīng)審計、評估等，實際上并未涉及“并購”的經(jīng)營決策“失誤”責(zé)任。1999年《國有資產(chǎn)流失查處暫行辦法》第6條（六）項中規(guī)定“濫用企業(yè)經(jīng)營權(quán)，造成國有資產(chǎn)流失的”，和該條第（十）項規(guī)定的“其他應(yīng)查處”的行為，對上述經(jīng)營決策權(quán)的“過失”責(zé)任的確定為“濫用”，即“不受所有者約束”，與該條第（七）項規(guī)定的“非法干預(yù)企業(yè)經(jīng)營權(quán)”，形成一種難以分辯的混同。也就是因為這種混同，在與“所有者”完成“溝通”后，“濫用”和“非法干預(yù)”都可避免，而這種“溝通”實際上完全可能會變成內(nèi)部的“惡意串通”，法律規(guī)則對此無所作為，是因為不可能還是沒有去做，是值得深思的。顯然，市場規(guī)律支配下的經(jīng)營管理行為，不可能由法律規(guī)則來代替，但是，在認(rèn)識市場規(guī)律的條件下形成與此相適應(yīng)的法律規(guī)則應(yīng)是可以完成的，即對經(jīng)營者的“利益”捆綁，使之與“負(fù)賠償責(zé)任”相對等，以后者論，應(yīng)是走出上述迷誤的途徑之一。
〈2〉 監(jiān)督管理民事行為人責(zé)任
出自于“出資人職責(zé)”的監(jiān)管和上級主管部門的監(jiān)管，由于“出資人職責(zé)”概念的提出，出現(xiàn)了在實際操作中難以明確區(qū)分的情況。無疑，《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中對國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及其它設(shè)區(qū)的市、自治州政府“代表”國家“履行出資人職責(zé)”，和國資監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)“授權(quán)”而“履行出資人職權(quán)”，所體現(xiàn)的“私法主體”，與政府的社會公共管理職責(zé)的“公法主體”之間，存在著扮演不同角色的問題，也就是政府的權(quán)力被劃分為公共管理權(quán)與所有者權(quán)缺乏必要的區(qū)界規(guī)則，不能確保這種權(quán)力不被混合使用，國資監(jiān)管機構(gòu)“不行使政府的社會公共管理職能”，但在設(shè)置上仍是行政機構(gòu)。2001年《國有資產(chǎn)評估違法行為處罰辦法》第3條規(guī)定，國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)對“資產(chǎn)評估機構(gòu)的違法行為實施處罰”，顯然類似的“社會公共管理權(quán)”，應(yīng)該不再由國資監(jiān)管機構(gòu)行使，但問題并不在于此，而是在于國資監(jiān)管機構(gòu)“管理”的行政手段雖然是“內(nèi)部行為”，然而這種行為卻被做為《公司法》和《證券法》等法律的“例外”而具有的“法律效力”，顯然是由于“立法權(quán)”與“法律義務(wù)主體”的角色競合，也就是造成由“立規(guī)”而需自守時的監(jiān)督者缺位。
1· 121 被授權(quán)監(jiān)督的行為人責(zé)任。
監(jiān)督權(quán)相對于被監(jiān)督者行為而言，其實現(xiàn)的前提應(yīng)該是避免干預(yù)和混同于被監(jiān)督者的行為。在這里主要的應(yīng)有認(rèn)識是，政府即便是對國有企業(yè)，也不應(yīng)以行使社會公共管理的職權(quán)加以庇護(hù)或任意干涉，對企業(yè)行為的監(jiān)督如果是出于社會公共管理職責(zé)的需要，就應(yīng)體現(xiàn)對企業(yè)（不論它是國有還是私有）的平等性原則，否則就是越權(quán)。因此，對于“出資人職責(zé)”的概念引入，無疑是具有重要意義的。但“出資人職責(zé)”中為維護(hù)“所有者權(quán)益”而實現(xiàn)的監(jiān)督職責(zé)，其屬性應(yīng)該是民事行為為主要特征，而不應(yīng)是行政行為從而獨立于現(xiàn)有民法調(diào)整范圍之外。但因此而有的混淆是，出自于被授權(quán)的國資監(jiān)管機構(gòu)的具體行為人“過失”，往往被加之于“行政責(zé)任”而不是“民事責(zé)任”，也就是對有關(guān)應(yīng)履行的監(jiān)督職責(zé)在屬性上仍被界定為“一種行政行為”，即實際行為中體現(xiàn)為行政權(quán)力的作為，或者是借用了“行政權(quán)力”來實現(xiàn)的行為，在形式和內(nèi)容上出現(xiàn)相悖的情況。《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第13條對“監(jiān)督職責(zé)”的明確為：指導(dǎo)企業(yè)的改革和重組，派出監(jiān)事會；對企業(yè)負(fù)責(zé)人任免，考核；對國有資產(chǎn)保值增值以“以統(tǒng)計、稽核等方式”進(jìn)行監(jiān)管。第38條對其監(jiān)督的“過失”僅有“不按規(guī)定任免或者建議任免所出資企業(yè)的負(fù)責(zé)人”，或者“違法干預(yù)”，造成損失的“給予行政處分”，或“追究刑事責(zé)任”。《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》第8條規(guī)定的“監(jiān)管”職責(zé)為：制定產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管制度和辦法；“決定和批準(zhǔn)”產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓；研究、審議“重大事項”等，其中“決定和審批”實際上是一種具體的“管理行為”，而不是監(jiān)督行為。對于“監(jiān)督”與“管理”的合并使用，其弊端正是在于“監(jiān)督”不能。該辦法第35條對“決定或批準(zhǔn)”產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的“過失”責(zé)任，規(guī)定為“給予紀(jì)律處分”和“追究刑事責(zé)任”，體現(xiàn)了對“民事賠償責(zé)任”的忽略，雖然在對企業(yè)經(jīng)理、董事的“過失”追究中，規(guī)定的造成國有資產(chǎn)損失的，“應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任”，但監(jiān)督責(zé)任卻沒有相應(yīng)的體現(xiàn)。這里存在的問題是，被授權(quán)的國資監(jiān)管機構(gòu)的“所有者權(quán)益”代表的角度，被等同于“所有者權(quán)益”的享有者身份，這是顯然錯誤的。現(xiàn)有“監(jiān)督”職責(zé)定義極明顯地體現(xiàn)出向一種具體參與行為的“管理”方向趨移，即以直接的“決定和批準(zhǔn)”代替監(jiān)督，是不正確的。《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第六章“企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督”，以監(jiān)事會的派 出及按照《國有企業(yè)監(jiān)監(jiān)事會暫行條例》來規(guī)范，并對企業(yè)財務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，建立和完善“國有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)體系”等規(guī)定，應(yīng)該說體現(xiàn)出“監(jiān)督”的依法進(jìn)行的特點，但對這種“監(jiān)督”的過失，卻缺少相應(yīng)的責(zé)任明確。1999年《國有資產(chǎn)流失查處暫行辦法》對“監(jiān)督”中的非法干預(yù)做為行為責(zé)任之一，但于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中的低價出售、壓低評估等行為，并沒有規(guī)定“監(jiān)督”者的失職責(zé)任，即“決定或批準(zhǔn)”中的“失查”行為責(zé)任，這仍然是一種將“代表”所有者權(quán)益等同于所有者的觀念上的失誤。
1 · 122 被授權(quán)管理行為人責(zé)作任
首先是國資監(jiān)管機構(gòu)的“管理”與所出資企業(yè)的“管理”之間的區(qū)別。從概念上認(rèn)識，前者是在于實現(xiàn)維護(hù)所有者權(quán)益的“管理”，而后者是出自于經(jīng)營的“管理”，屬性上前者是一種“監(jiān)督性”管理，而后者是處在“被監(jiān)督”下的管理，其次是管理與監(jiān)督的區(qū)別。監(jiān)督顯然是一種局外的控制和督查，而管理即使是出于監(jiān)督的需要，也應(yīng)是一種具體的參予行為，《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第四章對“企業(yè)重大事項管理 ”的“決定”權(quán)和“批準(zhǔn)”權(quán)的明確，對國資監(jiān)管機構(gòu)而言，應(yīng)當(dāng)是一種參與的管理行為，如對“合并、分立”的決定權(quán)，是做為企業(yè)法人權(quán)的內(nèi)容，在《公司法》所定義 的“股東權(quán)”屬性上，以多數(shù)決定原則，轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鲑Y人”即所有者權(quán)，但對國資監(jiān)管機構(gòu)而言，其并非是所有者，而是被授權(quán)的“代表”，其行為后果是要以所有者權(quán)益來承擔(dān)的，因此，“代表”者本人，即其實質(zhì)上等于具體行為責(zé)任人本身，是不能回避其行為“過失”的責(zé)任的。不能僅以“非法干預(yù)”造成企業(yè)的損失做為這種責(zé)任的明確。事實上，“過失”的合法干預(yù)同樣應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，即這種“合法”前提下對“企業(yè)重大事項管理”中的“過失”，如對并購中若干決定和批準(zhǔn)事項的失查，應(yīng)有具體的責(zé)任明確。而與企業(yè)經(jīng)營中的“管理”相區(qū)別，所引出的問題是，企業(yè)經(jīng)營管理的失誤，導(dǎo)致不能使“國有資產(chǎn)保值增值”，同樣會發(fā)生在出自于“代表”所有者權(quán)益的監(jiān)督管理者的管理行為中，即批準(zhǔn)或決定的“失誤”，所導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失，國資監(jiān)管部門的行為責(zé)任人，其“應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任”與企業(yè)行為責(zé)任人相同，然而其責(zé)任基礎(chǔ)存在的問題是，國資監(jiān)管部門行為責(zé)任人不具備（或未設(shè)置）相應(yīng)的其“決定或批準(zhǔn)”權(quán)的利益基礎(chǔ)，與“參予經(jīng)營”劃清界線，但實際上這種“決定和批準(zhǔn)”權(quán)行使無疑是一種“經(jīng)營活動”，應(yīng)有相應(yīng)的對行為責(zé)任人而言的利益體現(xiàn)，即與企業(yè)的行為責(zé)任人（廠長、經(jīng)理或董事）相同的利益體現(xiàn)，以實現(xiàn)其“負(fù)賠償責(zé)任”的對等性基礎(chǔ)。
2、有益性體現(xiàn)的缺省
有益性被僅只歸結(jié)為確定指標(biāo)的國有資產(chǎn)保值增值，實際上是違背有關(guān)對國企改革指導(dǎo)思想的。1999年中共中央《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》中對國企改革和發(fā)展的目標(biāo)明確為“適應(yīng)經(jīng)濟體現(xiàn)制與經(jīng)濟增長方式兩個根本性轉(zhuǎn)變和擴大對外開放的要求”，顯然，經(jīng)濟增長所要求的“戰(zhàn)略性調(diào)整”，以及“比較合理的國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)”的完成，不能僅以國有企業(yè)來完成。更進(jìn)一步，不能僅以國有企業(yè)實現(xiàn)“保值增值”來完成，非公有制經(jīng)濟地位的迅速上升，對實現(xiàn)經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)不可忽略，因此完整的歸結(jié)應(yīng)該是：國企改革要體現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值與實現(xiàn)的社會經(jīng)濟效益相結(jié)合，與擴大對外開放相結(jié)合，以實現(xiàn)社會整體的經(jīng)濟增長和可持續(xù)發(fā)展。因此，有關(guān)有益性的另一個重要方面，即對社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)合理布局，對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)，應(yīng)該被充分重視。在此基礎(chǔ)上有關(guān)對國企并購中監(jiān)管者和經(jīng)營者“過失”的明確，只有從并購的后果上看，才能確定責(zé)任的設(shè)立基礎(chǔ)。也就是說，并購中后果有益應(yīng)包括收購企業(yè)在并購后的業(yè)績， 實現(xiàn)社會經(jīng)濟增長的要求，以及符合產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整要求等。或者反過來說，收購企業(yè)的非“惡意”行為，體現(xiàn)在收購后積極經(jīng)營效益的追求上，應(yīng)該是對“過失”判斷的標(biāo)準(zhǔn)之一。“民事賠償責(zé)任”的設(shè)立基礎(chǔ)，應(yīng)包括收購方的責(zé)任。當(dāng)然，現(xiàn)有的行政規(guī)章制度，對此并無體現(xiàn)，雖然存在著對如“惡意串通”導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的受讓方責(zé)任的確立，但對有關(guān)并購后果卻無客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)，也許有關(guān)并購對經(jīng)濟整體增長的有益性是難以準(zhǔn)確度量的，但至少體現(xiàn)在如稅收增長上效益，是可以準(zhǔn)確的。
〈1〉“交易風(fēng)險”對經(jīng)營管理責(zé)任的影響
市場行為的合規(guī)性并不等于行政規(guī)制下行為的合法性，這是現(xiàn)有國企經(jīng)營管理中的困結(jié)。當(dāng)然這不是指行政規(guī)章所確定的規(guī)則應(yīng)該有可能完全避免這種矛盾，而是在于對這種沖突的認(rèn)識和適應(yīng)上，行政立規(guī)的指導(dǎo)思想所存在的僵化觀念，即行政立規(guī)應(yīng)有的局限范圍要有一直被加強的明晰。而對“交易風(fēng)險”的合理評估，無疑應(yīng)構(gòu)成“過失”的“負(fù)賠償責(zé)任”的因素之一。責(zé)任應(yīng)包括交易后果是否有益。
1·211 責(zé)任確認(rèn)應(yīng)以交易后果是否有益為依據(jù)。
《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第23條規(guī)定“股權(quán)轉(zhuǎn)讓”由國資監(jiān)管機構(gòu)決定，企業(yè)的“經(jīng)營權(quán)”因此而缺失，但“交易風(fēng)險”所導(dǎo)致的市場定價在現(xiàn)有環(huán)境中的基礎(chǔ)不完善問題，使《股份有限公司國有股權(quán)管理暫行辦法》中以“每股凈資產(chǎn)”為底線的判斷國有資產(chǎn)是否流失的標(biāo)準(zhǔn)，缺少必要的客觀性。一方面是這種定價機制與市場機制不能對應(yīng)，其估價的非市場性缺乏必要的透明度，另一方面，市場價格的判斷同樣缺乏必要的現(xiàn)實依據(jù)；這兩方面的原因構(gòu)成的“交易風(fēng)險”，由于經(jīng)營者失去決定權(quán)，而使企業(yè)的“市場行為”變成國資監(jiān)管機構(gòu)的行政管理行為，企業(yè)因此而不負(fù)對后果是否有益的責(zé)任，而監(jiān)管者因不是經(jīng)營者而對“風(fēng)險”無責(zé)任，國有資產(chǎn)流失無責(zé)可究。因此，有關(guān)有益性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)被認(rèn)識的依據(jù)是，一定期限的考察尤其是對部份股權(quán)轉(zhuǎn)讓的“投資行為”而言，是完全必要的，不能簡單地以應(yīng)有規(guī)制，如“每股凈資產(chǎn)”做為全部標(biāo)準(zhǔn)，來判斷國有資產(chǎn)是否流失。與此相應(yīng)，在確立有關(guān)對“過失”的“賠償責(zé)任”上，也應(yīng)以實際的“收益”在一定期限內(nèi)的實現(xiàn)，做為標(biāo)準(zhǔn)之一，對盈虧進(jìn)行掛鉤，以此做為“負(fù)賠償責(zé)任”的基礎(chǔ)。由于經(jīng)營權(quán)的缺失，對監(jiān)管者而言，這種責(zé)任明確應(yīng)有一種過錯大小的客觀劃分。
1·122 受讓方對區(qū)域經(jīng)濟的有益影響應(yīng)做為明確責(zé)任的參考依據(jù)
對產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中的國有獨資企業(yè)或控股企業(yè)而言，整體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓失去事后“有益”的標(biāo)準(zhǔn)，但對于區(qū)域經(jīng)濟而言，判斷交易是否有益，應(yīng)以受讓方的經(jīng)營業(yè)績所產(chǎn)生的有益后果做為評價的參考依據(jù)，事實上，市場定價的不確定性雖然可以在一定條件下不會沒有其基準(zhǔn)底限，但某種底限同樣也應(yīng)只是參考。《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》第13條對“評估損失”作為“確定企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的參考依據(jù)”的規(guī)定，正是這種思考方向上所得出的具有相當(dāng)進(jìn)步性的規(guī)定。既然評估損失的“參考性”的非決定性標(biāo)準(zhǔn)可以確定，那么對以此為參考之外的其它因素的確立，是理所當(dāng)然的。某種低于“評估價”的交易行為如果對促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)生有益的影響，就不應(yīng)認(rèn)定為是“交易”中的“過失”。當(dāng)然，這種“有益影響”并非沒有確切的標(biāo)準(zhǔn)，至少在GDP指標(biāo)和稅收等方面，是有明確依據(jù)的。這種無疑首先始于經(jīng)營者行為導(dǎo)致的并購，其責(zé)任的構(gòu)成上應(yīng)該考慮以上因素。當(dāng)然，在經(jīng)濟布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上，上述因素更應(yīng)該納入監(jiān)管者的責(zé)任范圍，也就是政府授權(quán)的范圍，但對經(jīng)營者而言并非“賣完了事”的行為人責(zé)任明確，其限制上應(yīng)該更客觀。某種“低賣”對局部的有損和對全局的有益所構(gòu)成的矛盾，固然會導(dǎo)致在評價并購中經(jīng)營者責(zé)任時的依據(jù)不清，甚至是推脫其責(zé)的借口，但只要在恰當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)予以考察，就不會發(fā)生偏頗。
〈2〉 監(jiān)管者“決定權(quán)”的市場行為屬性
雖然在并購中以企業(yè)為出讓方，但對于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的“決定”和“批準(zhǔn)”權(quán)的設(shè)置，在內(nèi)容上包括對國有資產(chǎn)界定、評估，以及對評估價“參考”后決定出讓價，均由國資監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)，這一系列行為雖然在形式上是“行政行為”，但屬性上極明顯地帶有市場行為的特征，“出資人職責(zé)”的定義，從另一方面直接肯定了這一特征。然而“出資人”的行為是以其資產(chǎn)承擔(dān)有限責(zé)任，但作為被授權(quán)的國資監(jiān)管機構(gòu)的“代行行為”，其后果的承擔(dān)，從現(xiàn)有規(guī)定上看，并不直接與其發(fā)生聯(lián)系，做為行政行為人，其過失的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，并不能代替其應(yīng)負(fù)的全部責(zé)任。從民事委托關(guān)系的原則上出發(fā)，受委托人的“過失”行為，如果是委托人的同意，其自然免責(zé)，但對于國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓而言，所有者無法表達(dá)這種“ 同意”，只能由政府來代表，但這種“代表”仍然有可能“失職”于民，因此，在對“過失”的判斷和責(zé)任的明確上，有益性無疑是重要的，即對轉(zhuǎn)讓后果體現(xiàn)為對區(qū)域經(jīng)濟增長的有益做為是否有“過失”的標(biāo)準(zhǔn)，與“代表者”的“自主決定”相聯(lián)系，這種“一次性”的所有者授權(quán)應(yīng)該與監(jiān)管機構(gòu)的行為人責(zé)任相掛鉤，即以有益的“效益”收入做為其對“過失”負(fù)賠償責(zé)任判斷的基礎(chǔ)。
1·221 交易定價行為的行為人責(zé)任。對于國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中的定價問題，《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓暫行辦法》第13條規(guī)定，“評估報告”做為“參考依據(jù)”，在“交易價格低于評估結(jié)果的90%時”，應(yīng)當(dāng)暫停交易，在獲得相關(guān)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)機構(gòu)的批準(zhǔn)后，才可進(jìn)行。這無疑確定了監(jiān)管機構(gòu)做為“出資人”的“代表”行使的市場交易決策權(quán)，即直接的市場交易行為參予。但這不是一種責(zé)任主體的明確，即讓國資監(jiān)管機構(gòu)以“行政行為”來“集體負(fù)責(zé)”，從而誰都沒有責(zé)任。也就是說，監(jiān)管機構(gòu)的“決定”責(zé)任，不能以“行政行為”的“集體負(fù)責(zé)”的形式，來化解“過失”的責(zé)任。具體責(zé)任人的“過失”是難以完全避免的，在市場交易中因風(fēng)險的存在而導(dǎo)致的“失誤”的后果出現(xiàn)，或者說可能出現(xiàn)的以這種后果的不可避免為借口，而掩蓋其瀆職行為的情況發(fā)生。僅以行政責(zé)任和刑事責(zé)任的明確，應(yīng)該是針對違規(guī)違紀(jì)的行為而言，但對于市場風(fēng)險存在情況下的非違規(guī)違紀(jì)行為，也就是在合法前提下的違法目的的避免，則應(yīng)該以民事責(zé)任來加以防范。對于國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的后果做為是否有益的評價，也就是以股權(quán)轉(zhuǎn)讓（投資）的“獲利”結(jié)果，以及全部產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓后果有益的“事后評價”，包托對轉(zhuǎn)讓“定價”是否有利，以及轉(zhuǎn)讓中的受讓方是否有益地使用，即對區(qū)域經(jīng)濟增長有益的后果，予以綜合評價，這種績效應(yīng)與“決定”行為的責(zé)任人利益相掛鉤，從而體現(xiàn)對其“過失”負(fù)賠償責(zé)任的確立基礎(chǔ)。
1·222 交易監(jiān)督的行為人責(zé)任。監(jiān)督者誰監(jiān)督？無疑是對這一責(zé)任設(shè)置的悖改。雖然有關(guān)信息公開，交易機構(gòu)是完成交易的過程公開，“陽光下的操作”的“自然免疫”，應(yīng)該不是一種具有確定性的行為人責(zé)任的有效設(shè)置。因為即便是公眾監(jiān)督，若無責(zé)可究，仍是缺乏實際作用的。因此，首先要確定的是監(jiān)督者的行為人責(zé)任，即具體的監(jiān)管機構(gòu)責(zé)任人，必須明確；其次是這種責(zé)任的類型，責(zé)任大小的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該有具體的體現(xiàn)。如前所述，行政責(zé)任和刑事責(zé)任是針對有關(guān)瀆職行為的“行政屬性”而言的，但監(jiān)督職責(zé)，對企業(yè)在并購中的遵規(guī)守紀(jì)，以及符合市場交易公正的行為實施監(jiān)督，雖然不具有直接的參予性，但其失職行為所造成的經(jīng)濟損失，應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。“合法干預(yù)”的“過失”，行為人的責(zé)任基礎(chǔ)應(yīng)有考慮，如前所述，職務(wù)行為若無合法的利益體現(xiàn)，其賠償?shù)囊罁?jù)是可存疑的。行政處分和刑事處分是與其行政行為相對應(yīng)的設(shè)置，但個人行為中的“過失”賠償責(zé)任，而不是指行政處分和刑事處分所附的處罰，即有關(guān)純粹意義上的民事賠償，是沒有相應(yīng)的權(quán)利獲得做為基礎(chǔ)的。
3、合法性的認(rèn)識局限
行政法規(guī)的局限應(yīng)該是其有效性應(yīng)該是指其有效性應(yīng)在法律的授權(quán)范圍。即“政府當(dāng)局必須能夠證實自已所做的事是有法律授權(quán)的”，“法律必須平等地對待政府和公民”。法律是“金色的直接超越權(quán)杖的棍子”，〈1〉但顯然存在著遵循行政法規(guī)的“合法”和遵循法律的“合法”。《行政復(fù)議法》第7條對“具體行政行為所依據(jù)的”有關(guān)“規(guī)定不合法”申請“審查”的范圍確定，包括“國務(wù)院部門的規(guī)定，”“縣級以上地方各級政府工作部門的規(guī)定”，和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定”，被認(rèn)為是最重要的行政立法進(jìn)展之一。“合法性”問題顯然需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步予以明確。國企并購中有關(guān)《公司法》和《證券法》以“例外”的規(guī)定授權(quán)，對國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，授權(quán)國家行政機關(guān)“另行規(guī)定”，但為并不意味著法律原則和規(guī)則對“政府和公民”平等原則的喪失。
〈1〉 轉(zhuǎn)讓無效的賠償現(xiàn)責(zé)任
產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的無效由于“未經(jīng)行政機關(guān)批準(zhǔn)”而違反行政法規(guī)，和轉(zhuǎn)讓中企業(yè)做為轉(zhuǎn)讓方的違約行為而導(dǎo)致的無效，雖有不同，但由“過失”而引起的民事賠償責(zé)任，具體的行為責(zé)任人該負(fù)什么樣的責(zé)任？這無疑是使“合法性”得到認(rèn)同和遵行的保證，同時也是避免國有資產(chǎn)受損的必須。
1·311 未經(jīng)行政批準(zhǔn)的行為人責(zé)任
企業(yè)做為出讓方而簽定的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，因未經(jīng)行政機關(guān)批準(zhǔn)而“違反行政法規(guī)的規(guī)定”，導(dǎo)致協(xié)議無效，企業(yè)負(fù)責(zé)人和責(zé)任人員應(yīng)負(fù)什么責(zé)任，在有關(guān)行政規(guī)章中并無明確。《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第40條對企業(yè)負(fù)責(zé)人“濫用職權(quán)、玩忽職守造成企業(yè)國有資產(chǎn)損失的”規(guī)定“應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任”，是間接地規(guī)定了在履行簽約責(zé)任中，企業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)負(fù)責(zé)任。但在具體的操作中，這種責(zé)任的確立卻存在著問題：A、拍賣和招投標(biāo)形式下的轉(zhuǎn)讓行為責(zé)任。《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》第17條規(guī)定，在拍賣和招投標(biāo)方式下“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓成交后，轉(zhuǎn)讓方與受讓方應(yīng)當(dāng)簽訂轉(zhuǎn)讓合同”。顯然，出讓方報批的“轉(zhuǎn)讓方案”和“轉(zhuǎn)讓合同”不可能沒有差距，在轉(zhuǎn)讓合同中雙方約定如因違法而致無效，對“轉(zhuǎn)讓合同”的確認(rèn)就會出現(xiàn)問題。首先是“轉(zhuǎn)讓合同”是否要經(jīng)過“批準(zhǔn)”才能生效？并無具體規(guī)定。國資監(jiān)管機構(gòu)對轉(zhuǎn)讓“決定”的規(guī)定，并不確 認(rèn)承擔(dān)對轉(zhuǎn)讓合同的“批準(zhǔn)”責(zé)任，如果合同約定與“轉(zhuǎn)讓方案”有出入，國資監(jiān)管機構(gòu)不批準(zhǔn)，是否具有否定合同有效性的效力，又如何以此來認(rèn)定相關(guān)損失的賠償責(zé)任？其次，轉(zhuǎn)讓協(xié)議的“合法約定”，如果審批機關(guān)不認(rèn)可，在此情況下責(zé)任該由誰負(fù)？這無疑涉及企業(yè)“自主經(jīng)營權(quán)”的權(quán)限范圍與國資監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力約束問題，在實踐中合同約定的某一項條款不能實現(xiàn)，將導(dǎo)致“協(xié)議解除”的后果，對國有企業(yè)和國資監(jiān)管機構(gòu)而言，誰決定誰負(fù)責(zé)的原則不能適用是在于“決定權(quán)”在具體實踐中尚未明細(xì)化或者是很難明細(xì)化，因而對國有資產(chǎn)損失的“過失”的確定，存在諸多疑點。當(dāng)然，仍可以在若干實施細(xì)則中明確對“轉(zhuǎn)讓合同”的審批權(quán)，但審批權(quán)相對于法律規(guī)范而言的責(zé)任，即在“轉(zhuǎn)讓方”的權(quán)責(zé)問題上發(fā)生的連帶關(guān)系，同樣是一個較難解決的問題。B、企業(yè)的脫殼逃債行為導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓無效的責(zé)任。出自于脫殼逃債目的的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，未報審批，其后果也并未造成國有資產(chǎn)損失，但這種行為對債權(quán)人權(quán)利的損害，實為無效行為，即使是債權(quán)人無法通過法律確立追償或無法追償，依照《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第39條規(guī)定，對企業(yè)未報告“財務(wù)狀況”的，給予“警告”，“情節(jié)嚴(yán)重的”，對責(zé)任人給予“紀(jì)律處分”。但在法律事實上，上述逃債行為導(dǎo)致合同無效，即“未經(jīng)債權(quán)人同意”的“債務(wù)轉(zhuǎn)移行為”，是無效的，雖然行為人并未對國有資產(chǎn)造成直接損失，但合同無效的損失后果，卻無實質(zhì)性責(zé)任可究。C、職工持股會的股份轉(zhuǎn)讓行為責(zé)任。1993年國家體改委關(guān)于《定向募集股份有限公司內(nèi)部職工股管理規(guī)定》對內(nèi)部職工認(rèn)購的股份的2.5%的限制規(guī)定，實際并不能解決在此以前的遺留問題，即有關(guān)“超范圍、超比例”發(fā)行的內(nèi)部職工股，在公司轉(zhuǎn)為社會募集公司 三年 后的，“上市交易”行為，雖然證監(jiān)會對以公開方式征集股權(quán)受讓人，拍賣不能公開流通的法人股進(jìn)行了干預(yù)，〈2〉但職工持股會的股份轉(zhuǎn)讓行為，必然與現(xiàn)有行政規(guī)章中對“國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓”由國資監(jiān)管機構(gòu)行使“決定”和“批準(zhǔn)”的限制形成沖突，也就是現(xiàn)有規(guī)定在限制和允許上形成矛盾，并留下空隙，如果內(nèi)部職工原有持股的總份額超達(dá)50%，其轉(zhuǎn)讓行為必然形成現(xiàn)有規(guī)定無法控制的局面，而對此遺留問題缺少責(zé)任追究依據(jù)。
1·321 因“過失”而致無效的行為人責(zé)任
A、管理層收購中的“過失”責(zé)任。在做好對“企業(yè)法定代表人的離任審計”后，管理層收購的事實存在，并沒有法定的禁止性規(guī)定，而對這種收購行為的“公正性”制約的“獨立董事”和“財務(wù)顧問”專業(yè)意見（《上市公司收購管理辦法》第15條第2款、第31條第2款）與國資監(jiān)管機構(gòu)的“決定”之間，不僅缺乏一種法定的聯(lián)系，而且在相關(guān)對國有企業(yè)法定代表人行為行政規(guī)范中，對其所負(fù)的國有資產(chǎn)“保值增值”責(zé)任的評價，與其做為法律主體的權(quán)利主張上，即做為受讓方的權(quán)利的法律保障發(fā)生競合時，如果主張法定權(quán)利致使國企受損，責(zé)任的確定存在疑問。合法與合規(guī)之間，在因“過失”而要求補償上的“自我交易”，是缺乏明確的界定的。
B、因中介機構(gòu)“過失”而導(dǎo)致的行為人責(zé)任。《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》第10條有關(guān)對“選擇產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)”，適用條件的明確，是為第8條關(guān)于由國資監(jiān)管機構(gòu)“選擇確立”產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)而規(guī)范其行為責(zé)任，但這種“選擇”的失誤責(zé)任，與產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)自身的“過失”責(zé)任，并非存在必然的聯(lián)系。也就是說，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的“過失”責(zé)任，是法律規(guī)則所確立的，而國資監(jiān)管機構(gòu)無該責(zé)任，則是由行政法規(guī)則所明確的，如果“選擇”失誤必然導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的“過失”，則這種“過失”責(zé)任應(yīng)由其獨立承擔(dān)。該“辦法”第32條僅只對“未按本辦法有關(guān)規(guī)定在產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)中進(jìn)行交易的”的，明確為給予“警告”和“紀(jì)律處分”，并“負(fù)賠償責(zé)任”和追究刑事責(zé)任，對已經(jīng)“選擇”了的，如果“未按本辦法規(guī)定”的過失，亦應(yīng)負(fù)有責(zé)任。但是，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的“弄虛作假或玩忽職守”，對其進(jìn)行“責(zé)任追究”，是否必然形成對國企責(zé)任人和國資監(jiān)管機構(gòu)責(zé)任人的追究責(zé)任的條件，是值得質(zhì)疑的。因為“選擇”失誤至少不是構(gòu)成其民事賠償責(zé)任的法律條件，其主觀上如果不存在“過失”，則不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，這與只要未按規(guī)定選擇，即應(yīng)“負(fù)責(zé)”的行政規(guī)則是不相同的。
C、監(jiān)管機構(gòu)“過失”的行為人責(zé)任
監(jiān)管機構(gòu)“過失”的存在雖然往往是“隱形”的，但其導(dǎo)致的后果則在監(jiān)督者失去“監(jiān)督”的狀況下?lián)p害嚴(yán)重。因為事實上，國企監(jiān)管機構(gòu)并非所有者本身，而僅只是被授權(quán)履行出資人職責(zé)的“特殊的政府機構(gòu)”，以及“國資所有者職能機構(gòu)”所包括的管理者職能、出資人職能的。〈3〉但在具體的職責(zé)確認(rèn)上，卻存在著諸多游離不定的東西。《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督理暫行條例》僅在第38條對于監(jiān)管機構(gòu)的“違法干預(yù)”導(dǎo)致?lián)p失的，規(guī)定了行政處分和刑事責(zé)任追究，但事實上，如前所述中談及的“決定權(quán)”，包括對企業(yè)“合并、分立”的決定，不會沒有“過失”，當(dāng)然不應(yīng)對這種“過失”責(zé)任的確定困難自行定位和定性，從而不予追究。《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》第35條對“擅自批準(zhǔn)”和在“批準(zhǔn)中以權(quán)謀私的”，規(guī)定給予“紀(jì)律處分”，或“追究刑事責(zé)任”，并無相關(guān)“負(fù)賠償責(zé)任”的規(guī)定。但“市場風(fēng)險”所導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)交易中的定價問題，在某種情況下監(jiān)管機構(gòu)行為責(zé)任人與企業(yè)的“惡意串通”行為，或者在對有關(guān)監(jiān)管機構(gòu)責(zé)任不能明確的情況下，留有這種規(guī)避法律的空隙存在，較之于由企業(yè)自行“決定”情況下監(jiān)管，更多地顯現(xiàn)出行政行為自為我約束的缺陷。在法律責(zé)任上，“惡意串通”的雙方責(zé)任是不可逃避的，問題在于如果“過失”行為未達(dá)到追究刑事責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，行政責(zé)任又無從體現(xiàn)，是缺乏公平和公正的，那么有關(guān)“有權(quán)無責(zé)”的后果是嚴(yán)重的。
二、受委托行為人賠償責(zé)任的應(yīng)有設(shè)置
對“負(fù)賠償責(zé)任”的確立，《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理 暫行辦法》第32條、第44條做出了規(guī)定，應(yīng)該說這是極為明顯的一種立法改進(jìn)。這不同于1999年《國有資產(chǎn)流失查處暫行辦法》中依據(jù)“挽回?fù)p失”的原則和行政處罰所包含的經(jīng)濟處罰。如1994年《股份有限公司國有股權(quán)管理暫行辦法》第3條和第36條對導(dǎo)致“國有資產(chǎn)權(quán)益損失的”有關(guān)單位和人員，以及監(jiān)管機構(gòu)工作人員，“給予經(jīng)濟、行政處分”，而是一種對民事責(zé)任的確立。有關(guān)對“重行（刑）輕民”的討論，〈4〉是在于從實質(zhì)上而論對國有資產(chǎn)流失的防護(hù)，是物權(quán)范疇內(nèi)的東西。《公司法》和《證券法》做為經(jīng)濟法應(yīng)有的法律責(zé)任設(shè)置，即對“經(jīng)濟責(zé)任中的財產(chǎn)責(zé)任和人身責(zé)任并重”，“經(jīng)濟補償性與社會懲罰性相結(jié)合”，〈5〉當(dāng)然有關(guān)對“補償”的經(jīng)濟責(zé)任或民事責(zé)任屬性認(rèn)識不同并影響對其設(shè)置的非行政責(zé)任屬性的確定。這固然存在著行政規(guī)章對民事賠償責(zé)任設(shè)置的權(quán)限問題，但行政規(guī)范內(nèi)的放棄，必然形成因行政法調(diào)整范圍圈定的禁區(qū)和審判盲區(qū)，〈6〉使法律范圍責(zé)任與行政規(guī)制內(nèi)責(zé)任的公平和等效性喪失，從需要上來說也是失去了從根源上防范國有資產(chǎn)流失的手段。
1、以權(quán)利的獲得做為責(zé)任設(shè)置的基礎(chǔ)
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