[ 楊亞佳 ]——(2005-1-12) / 已閱17648次
依法執政的基礎觀念
楊亞佳
依法執政是黨的十六大提出、十六屆四中全會又進一步明確的“黨執政的一個基本方式”，是指黨依照法律進入國家政權并在其中處于主導地位，且依照法律從事對全體社會成員發生約束性影響的國家政務活動。 其中執政是黨的代表進入國家政權，并通過國家政權這個中介從事政務活動；依法則是指進入國家政權是人民依照憲法和選舉法進行的選擇，執政黨的代表們從事的政務活動是依照反映人民意志的憲法和法律來進行的。提出“依法執政”是黨的十五大提出依法治國基本方略以來，黨從治國方略的高度，從法治的層面上解決領導方式和執政方式問題的重大舉措。要實現依法執政，需要研究的問題很多。筆者認為，當前落實依法執政的艱巨之處，首先在于能否摒棄傳統的“領導”習慣，建立起符合法治要求的“執政”觀念。
我國法治建設模式不同于西方，西方國家是自下而上自發形成的；而我國則是自上而下，政府主導的自覺型的。因此在我國，執政黨的依法執政觀念的形成，不僅可以規范自己的執政行為，形成文明的政治過程和政治習慣，而且還可以帶動全民族法治意識的提高，促進中國的法治化進程。
依法執政觀念應該說是一種觀念體系，在這個體系中，不同的觀念其地位是不同。有的觀念處于基礎地位，有的則不然。筆者認為，要樹立全黨的依法執政觀念，提高依法執政水平，首先必須確立一些基礎的觀念，只有樹立、增強了依法執政的基礎觀念，才可能全面提高執政黨的依法執政觀念。筆者認為，依法執政的基礎觀念包括以下相互關聯幾個方面：
一、執政觀
中國共產黨在新中國成立之后，就具有了一身兼二任的地位：既是領導黨又是執政黨， 但是，二者有著重要的區別：在獲取途徑上，黨的領導是黨在社會生活中通過自己的理想和主義、通過自己的組織和黨員無私的工作獲得人民依賴和擁護，使人民自愿地跟隨黨前進，從而形成的一種事實關系；而黨執政則是黨的代表在國家權力機構中占據主導地位，而這種主導地位是通過法律程序――選舉――獲得的。因此，與人民之間的關系是一種法律關系。在法律效力上，黨的領導是黨將自己的大政方針、政策或者關于社會某些具體事物的看法、主張，通過宣傳的方式讓人民群眾了解，通過說服的方式讓人民群眾接受，而不具有對人民群眾的法律約束力；而執政則是以國家的名義，通過行使國家權力的方式從事處理社會事務的行為，這種行為對全體社會成員具有法定的約束力和強制力。從所涉及的事項范圍上，黨的執政主要限于國家政務，包括政權工作、行政工作和司法工作，反映的是政黨與國家政權之間的關系；而領導則不僅包括在政治上領導政權，還包括領導人民群眾、人民團體、民主黨派、企事業單位以及整個社會主義事業，其領導活動涉及到了國家政務活動和全部的社會活動。
長期以來，我們混淆了二者的區別，認為“領導就是執政”，這種認識至少帶來兩個方面的不良后果：一是以執政的方式領導整個社會生活，以為自己是執政黨，就可以運用國家強制力在任何范圍內發號施令，不注意通過倡導科學的政治理想吸引人，通過治國綱領、路線、政策所體現的人民意志與利益引導人，通過組織和黨員全心全意為人民服務和為人民利益犧牲的奮斗精神感召人，放松了對自身思想的改造和體制的創新。二是以領導的方式處理黨與政權機關的關系。以為自己是領導黨，就可以不通過法定程序直接指揮，甚至取代國家政權機關，以黨的政策取代國家法律，導致國家法律虛無、政權機關虛置，遲滯了中國法治化的進程，最終將自己放在了社會矛盾的焦點上。
在當前，確立和加強執政觀念，最重要的是區分領導和執政的概念，處理好領導和執政的關系，樹立正確的執政觀：
首先，執政是一種有限的行為。執政反映的是政黨與國家政權之間的關系，是執政黨的代表通過法定程序進入國家政權機構，運用國家政權管理國家和社會事務的行為，其處理國家和社會事務的范圍不取決于執政黨自己的認識，而是由憲法和法律列舉。這些列舉的事項就是執政者行使國家權力的范圍，也是執政者承擔責任的范圍。執政者不能以“黨的領導”為由，任意擴大自己管轄、處理的事務范圍，否則就是擴大自己的權限，濫用自己掌握的權力。
其次，執政是一種法律行為，是產生法律效果并受法律約束的行為。相對于黨的領導來說，執政行為更強調合法性。 它不僅要求政黨進入國家政權要合法――合法選舉，還要求貫徹政黨意圖也要合法――通過法定程序將本黨的治國綱領和主張上升為國家法律，并通過法定主體和法定形式貫徹實施。同時這種法律行為不僅約束國民，更要約束執政者自己――執政者對于自己失信的行為、決策和執行失誤的行為要承擔相應的法律責任。
第三，執政是以國家權力機構作支撐的、具有國家強制力的行為。執政是政黨的一種特殊形態的活動。一般的政黨活動并不必須是在政權內的活動，而執政則必然是在國家政權機構內部的活動。而且，執政必然要運用國家政權機構的權力，推行以國家名義制定的法律和政令。這種行為對全社會成員產生法定的約束力、強制性，全體社會成員都有服從的義務。正是因為這樣，才不得將黨的領導泛化為黨的執政，將本應由黨的組織和黨員身體力行、說服、引導和教育的工作，錯誤地由國家權力強制推行。
二、合法觀
前面討論了執政觀問題，但這只是涉及到了政黨代表進入國家政權機構之后，應該用執政的觀念，而不是用領導的觀念來處理政務的問題。那么如何進入國家政權，尤其是如何取得國民的信任并長期執政呢？討論這個問題是因為，從當代政黨發展規律來看，并不是所有的政黨都能夠進入國家政權，也并不是所有進入國家政權的政黨都能始終如一的保持自己的執政地位。黨的十六屆四中全會明白無誤地告訴了人們這樣一個早已存在的事實：“黨的執政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的”。這實際上涉及到政治學研究中的合法性問題。
合法性是政治哲學中的一個重要概念，它不是簡單地指合乎法律，而是指公民對政治權威的自愿接受性 。合法性是政治統治的基本要素，它是政黨能夠進入政權成為執政黨，并“合法”行使權力或施行統治的前提。它一方面表明執政黨具有使人們認為其執政是“正當”“合法”的特性；另一方面表明人們在沒有強制力迫使其服從的情況下對執政行為的自愿服從、支持乃至忠誠。
以前在黨建研究領域，一提到合法性問題，就容易涉嫌懷疑黨的領導，甚至是否定黨的領導。但是，蘇聯解體和東歐巨變之后，人們開始重視合法性問題的研究，并將合法性喪失解釋為蘇、東巨變的重要原因之一。 德國學者尤爾根•哈貝馬斯談到合法性對于政治統治的重要性時告誡人們：“如果我們把合法的政權與政治統治等量齊觀，那么我們就必須說：任何一種政治系統，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群眾（對它所持有的）忠誠心，這也就是說，就無法永久地保持住它的成員們緊緊地跟隨它前進”。
一般說來，合法性有實質合法性和程序合法性之分。前者是指執政黨的政策和綱領“符合最大多數人的最大幸福”的原則；后者是指執政黨之所以進入國家政權成為執政黨是通過真正民主的選舉程序實現的。
實質合法性是執政黨得以執政的內在根據。通俗地講，實質合法性就是民心的向背，即所謂“得民心者得天下，失民心者失天下”。一個政黨能夠執政，從根本上來說就是它能夠得到絕大多數人的擁護，能夠帶領一個國家按照時代進步的潮流不斷發展和壯大。建國以后，中國共產黨作為執政黨在執政的實質合法性上，在不同的時期提出了不同的標準：毛澤東提出了“為人民服務”，鄧小平提出“三個有利于”和“發展是硬道理”。現在執政黨提出了堅持和貫徹“三個代表”的重要思想，即中國共產黨作為執政黨，要始終代表中國先進生產力的發展要求、中國先進文化的前進方向、中國最廣大人民的根本利益。這一思想把共產黨作為執政黨的實質合法性內涵升華到了新高度。“三個代表”已經成為解釋執政黨實質合法性的根本依據，成為評判執政黨執政的實質合法性基本標準。因此，要保持黨的執政地位，增強黨執政的實質合法性，并不取決于任何說教和臆想，而決定于能否從制度上保證執政黨始終踐行“三個代表”，始終全心全意為人民服務、與人民保持血肉聯系。
形式合法性是指一個政黨執政地位的取得，除必須符合民意之外，還要符合人類公認的正當程序。即“正當的權力必須通過正當的方式取得和行使”。在戰爭年代，中國共產黨不可能通過“合法”的手段取得政權，而只能通過暴力革命取得政權成為執政黨，并通過憲法和法律的確認而取得合法性。在和平年代，在走向法治和憲政的年代，要取得或保持執政黨地位，其唯一的形式就是人民通過法定形式的選擇。因為我國是社會主義國家，一切權力屬于人民，執政黨所掌握的政權是人民授予的，是人民同意的結果，而人民是否同意的主要方式就是選舉。民主選舉是人民選擇執政黨的過程，也是執政黨取得形式合法性的方式。共產黨要經受執政的考驗，實質上是要在新的執政條件下接受人民的評判和選擇。如果執政黨能夠在民主選舉中，主動觀察民意，分析原因，并及時做做出檢討和調整，就可以防微杜漸，始終堅持“三個代表”，保持執政黨的形式合法性。
實質合法性和程序合法性是相互聯系的。實質合法還必須通過合法的程序來表達；而程序的合法又能保證實質合法的政黨走上執政地位。脫離群眾，脫離人民，不能代表人民意志和利益，就不可能通過選舉程序獲得執政地位，即使通過操縱選舉獲得了執政地位，其手段的卑劣更會加劇其合法性危機。作為執政黨，增強合法性觀念就是要始終不忘，并忠實踐行“三個代表”重要思想，嚴格按照選舉法和其他程序法的規定，進入國家政權機構，檢驗自己的政策和綱領，監督和約束執政黨的黨員，使黨始終保持先進性。
三、人權觀
要保持共產黨執政的實質合法性，就必須始終堅持代表人民的利益，做到以人為本，執政為民。以人為本、執政為民表現在國家的憲法和法律上，就是保障和發展人權。人權是人民作為主權主體和法律主體的意志、利益和尊嚴的具體化、法律化的確認形式。因此，執政黨就應該樹立人權觀念，增強人權意識。
增強人權觀念首先是尊重人。所謂尊重人，就是把人當作人，而且當作現代社會中的人，當作應當享有現代社會權利的人。由于一切利益最終都歸屬于人，所以尊重人的觀念自然就包括了尊重人本身的價值以及尊重人所享有的權益的觀念。所謂“以人為本”就是拋棄傳統的權力本位思想，把人作為社會發展的根本目的，作為執政黨執政的出發點和歸宿。
其次，增強人權觀念還必須約束公共權力。人權的保障和發展，需要公共權力為其提供制度條件和物質條件，但由于權力本身具有自腐性，因而常常造成對人權的威脅與侵害。所以，現代法治不僅強調人權保障，更強調權力制約。現代公法的設立，就是旨在捍衛人權，抵抗公共權力的不當侵擾。依法執政是法治背景下黨的執政方式，因此保障人權，約束公共權力，樹立權力有限觀和權力受制約的意識，應成為執政黨的政治自覺和依法執政制度框架的基本要素。
第三，樹立人權觀念還必須樹立保護少數人利益的觀念。作為一個和平發展時期的執政黨，之所以能夠進入政權，是由全民選舉產生的。他們一旦進入政權，就不只是代表哪幾個階級的利益，甚至不只是代表“大多數”人民的利益，而是全體公民代表，要為全體公民負責，為全體公民服務。這不等于說共產黨成了“全民黨”。共產黨的階級基礎不應當，也不可能是全民的。但作為掌握國家政權的執政黨的執政觀念和執政行為則應當是代表或兼顧全民利益。過去我們黨或政府習慣于講代表“大多數人”的利益，這反映我黨的社會基礎的廣泛性，但當代法治卻強調集中多數人意愿和利益的同時，保護少數人的利益，以多數人的意志形成國家意志――法律，但不能由于這是多數人的決策而侵犯少數人的基本人權。民主是當代政治的決策機制，人權則是所有決策機制的底線。建設三峽大壩是全國人民代表大會經三分之二的多數票決定的，是符合全國人民利益的重大決策，但這樣一個決策卻不能以犧牲庫區人民的基本生活條件為代價，對移民的搬遷補償即是對少數人的基本人權的保護。即使對犯罪分子，作為執政黨和政府也要保障他們的人格權、訴訟權以及民事權利不受侵犯，否則，執政黨就不是依法執政。
四、合作觀
作為執政黨，既然代表全國人民的利益，就要協調不同階層和群體的利益，保證每個人享有平等的法定權利。但是，改革開放20多年來，利益群體的多元化呈現出紛繁復雜的局面。要實現經濟社會的協調發展，必須建立利益協調機制，同時，作為執政黨要作到依法執政，還必須樹立一種合作觀。
首先，合作和妥協是法治的內在規律。當代法治尊重多數的選擇，也保護少數人的利益，因此，法治之“法”是以國家意志的方式表現出來的各階級、階層利益的綜合，它們是各階級、階層基于利益而進行博弈、妥協、合作的產物。沒有合作和妥協，僅有“你死我活”的 斗爭，就不會有法治。因此，堅持依法執政就要改變行政命令或政治斗爭式的傳統觀念，因為政治斗爭式傳統觀念主要強調階級之間的斗爭，而現代法治則強調的是階級或利益群體之間的合作。近代以來每當一個新的國家建立時，往往都要制定、頒布憲法和法律，不僅把戰勝者的意志通過一定程序轉變為國家意志，同時還會對戰敗者做出一定的讓步，把戰敗者的部分意志和要求也吸納到國家意志中，使白熱化的階級斗爭演變為制度框架內的階級合作。在和平年代，通過修改憲法和法律，將更多的階級和階層的利益整合起來，實現各階層人民的團結與合作，更是國家穩定與繁榮的保障。
其次，合作是鞏固黨的執政地位的客觀要求。在革命時期，共產黨領導人民革命，是進行革命的階級斗爭的工具。在成為執政黨后，要鞏固自己的地位，就必須力求國家和社會的穩定，迅速發展經濟，不斷提高人民生活水平。恩格斯和列寧都說過，國家的產生和對社會的統治，就是為了使階級的“沖突保持在‘秩序’的范圍以內” ，“使階級沖突得到緩和” 。因此，作為執政黨，首先就應該從合作的愿望出發，以最大的寬容精神與仁愛胸懷，兼善天下，容納百川，以贏得民心、人心。通過合作團結更多階層，鞏固和擴大自己的執政地位和社會基礎。其次，執政黨還要以合作的思維方式處理利益群體之間的矛盾與沖突，通過協商整合公眾意志，尤其是黨的十六大擴大了黨的階級基礎和社會基礎，作為執政黨的中國共產黨就更要善于倡導合作精神，協調利益關系，實現統攬全局的領導核心作用。
五、穩定觀
合作是為使利益主體之間的矛盾和沖突在體制的框架內進行，保持現有體制的相對穩定性。法治是倡導穩定的，這個穩定不僅僅指社會秩序的穩定、政治的穩定，更主要的是指法律和制度體系的穩定、社會關系的穩定。法的規范性、可預期性特點，以及法不溯及既往的原則，決定了穩定是法的內在品質。因此，依法執政就要堅持法的穩定性，樹立穩定的觀念。但是由于中國共產黨長期從事艱苦的政治斗爭，執政以后，尤其是社會主義改造完成以后，錯誤地強調了“以階級斗爭為綱”，加之我國以“人治”和“權謀”為特點的傳統政治文化的影響，形成了以權力為核心，以斗爭為手段，朝令夕改，靈活莫測的執政思維方式。而法治強調穩定，這不僅是由于法一般具有一定的滯后性和保守性，更是現代法治最反對的是沒有連續性：政令的頻繁變動和溯及既往會導致執政者的信譽下降和人們對行為結果的未卜心理，尤其是影響私人權利的法律和政策的突然變化，必然成為有權勢而膽大妄為者的專利，也必然成為社會上大多數誠實、勤奮的人的圈套。這種狀況會破壞平等、公正、秩序這樣一些法治社會的基本價值，長此以往，執政者的社會基礎和公信力也將會喪失殆盡。
當前要倡導穩定觀，最重要的是要逐步改變改革初期“摸著石頭過河”的思維方式，將重大改革措施和立法結合起來，以相對穩定的法制，規范改革的方向和過程。
改革開放初期缺乏足夠的法律資源，尤其是缺乏與市場經濟和民主政治相適應的法律資源，這就決定了中國的改革是政策調控型的。政策作為某一階段或特定時期黨和政府的工作重點，是隨著形勢的變化而變化的，其價值標準和目標具有特定性和多變性。它講究現實、追求實效，而并不刻意注重其價值合理性和自身的規范性和穩定性。一般地說，政策一旦作為國家進行社會管理、社會控制和解決社會沖突的主要手段和重要方式，其過程的不穩定性是必然的。當然，改革意味著“變法”，加之改革初期“摸著石頭過河”的不確定性，改革政策的不穩定是不可避免的。問題在于我們沒能及時意識到運用法律手段來進行“變法”，沒有意識到法的穩定對于執政者政治權威，對鞏固執政黨執政地位的重要性，更沒有意識到法的穩定對于遏制投機心理，鼓勵誠實勞動，建設誠信社會的極端重要性。隨著我國改革目標模式的確立 和改革的進一步深化，執政黨的改革觀和改革方式也應當根據法治的要求進行轉變，即由政策調控型性的改革逐步轉變到法律調控型的改革，將具有前瞻性的改革決策與立法結合起來，保持改革的系統性、連續性和穩定性。
六、結語
上述依法執政的五種觀念相互聯系，互為因果的。堅持依法執政首先就要確立正確的執政觀，尤其要明確領導和執政之間的區別和聯系，把握執政行為的特點，這是正確處理黨的領導和國家政權關系的關鍵。黨的執政是黨的代表依法進入國家政權并處于主導地位，運用國家政權，處理國家政務，實施對整個社會的領導。在現代文明社會，黨的這種執政地位的取得，是需要一種理性標準的，這就是合法性。強調合法性觀念是強調執政黨必須具有執政為民的理念和通過公正的法律程序進入政權和行使權力的政治習慣。要增強執政黨的合法性基礎，核心的問題是要堅持執政為民，以人為本，尤其是要強調尊重和保障人權，這是法治的要求、共產黨本質的要求，也是鞏固共產黨執政地位的要求。當然共產黨執政地位的鞏固，除了不斷提高自身的合法性之外，還要增強在法治背景下協調利益關系的能力，這就要求執政黨摒棄階級社會中養成的斗爭思維，樹立法治社會的合作觀念，不僅要有與民主黨派和無黨派人士合作共事的愿望和機制，還需要增強統攬全局協調各方的能力。以上無論是黨的執政地位的確立、合法性基礎的增強，還是人權的保障和利益的協調，都需要一種穩定的思維方式，進而形成穩定的法律體系和制度機制。穩定是法治的要求，也是執政黨執政效果的良性表現。
作者：楊亞佳 中共河北省委黨校政法教研部主任、教授
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