[ 陳艷青 ]——(2004-12-27) / 已閱23596次
勞動(dòng)教養(yǎng)立法缺陷的法理學(xué)分析
陳艷青
勞動(dòng)教養(yǎng)作為一項(xiàng)有中國特色的法律制度，自1957年創(chuàng)立以來，教育、感化、挽救了大批違法犯罪人員。然而隨著我國法治進(jìn)程的加快，勞動(dòng)教養(yǎng)越來越不能適應(yīng)社會(huì)的需要，在立法等諸方面都明顯滯后于社會(huì)的發(fā)展。究其原因，勞動(dòng)教養(yǎng)在立法上存在本身難以克服的缺陷。從法理學(xué)上分析，勞動(dòng)教養(yǎng)在立法上存在以下缺陷：
一、在立法理念上，滲透著國家優(yōu)位主義，對勞教人員缺乏必要的權(quán)利保護(hù)
任何一項(xiàng)法律的創(chuàng)制都必然受制于一定的立法理念。支配或影響法律創(chuàng)制的立法理念主要有兩種：即國家優(yōu)位主義和人權(quán)保護(hù)主義，前者立足以義務(wù)為本位，強(qiáng)調(diào)國家利益、社會(huì)利益的保護(hù)，個(gè)人利益只是在配合前兩種利益的前提下才予以立法考慮；后者立足以權(quán)利為本位，突出個(gè)人利益的張揚(yáng)，認(rèn)為個(gè)人利益是國家利益、社會(huì)利益存在的基礎(chǔ)，離開了個(gè)人利益，國家利益、社會(huì)利益就失去存在的意義。受中國傳統(tǒng)法律文化的影響，當(dāng)代中國人在觀念上仍習(xí)慣于將義務(wù)凌駕于權(quán)利之上。在勞動(dòng)教養(yǎng)立法中，這種立法理念體現(xiàn)得十分明顯，突出表現(xiàn)在：一是在指導(dǎo)思想上，政策性、行政性、實(shí)踐性較強(qiáng)，政治色彩濃厚，法定性、司法性、理論性較弱，法制根基不足；二是在規(guī)范內(nèi)容上，偏重于實(shí)體規(guī)范，忽視程序規(guī)范，辦理勞教案件中的一些重要程序，如調(diào)查取證、傳喚訊問、聽證申辯等都缺乏必要的法律規(guī)定；三是在勞教人員的法律地位方面，義務(wù)規(guī)定多，權(quán)利規(guī)定少，對勞教人員合法利益缺乏必要的保護(hù)。如：公安機(jī)關(guān)在辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件時(shí)，行為人沒有知情權(quán)；執(zhí)行勞動(dòng)教養(yǎng)過程中，勞教人員對延期以外的處罰沒有訴權(quán)等等。這些都嚴(yán)重侵犯了勞教人員的合法權(quán)益，使勞教人員是欲辯無據(jù)，欲訴無門。
二、在體系結(jié)構(gòu)上，沒有統(tǒng)一法典，內(nèi)容龐雜而不明晰，多樣而不系統(tǒng)
一定的立法體系不僅是該部法律規(guī)格的外在表現(xiàn)，而且也在一定程度上顯示了該部法律的內(nèi)在本質(zhì)。勞動(dòng)教養(yǎng)作為我國預(yù)防犯罪，防衛(wèi)社會(huì)的一項(xiàng)法律制度以其特有的功能在我國法律體系中占居重要的地位。但是，由于歷史與現(xiàn)實(shí)的原因，我國勞動(dòng)教養(yǎng)立法在體系上呈現(xiàn)龐雜而不明晰、多樣而不系統(tǒng)的缺陷，具體表現(xiàn)為：其一、從制定和頒布規(guī)范性文件的主體來看，既有全國人大常委會(huì)、國務(wù)院，又有最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部，還有地方立法機(jī)關(guān)和司法部門，可謂是法出多門，立法主體與解釋主體多元；其二、從文件的權(quán)威和效力來看，既有具有較高法律效力且合法的基本法律以外的法律，又有僅次于基本法律以外的法律，且喪失合法性的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章，還有指導(dǎo)執(zhí)法活動(dòng)的司法解釋和文件；其三、從文件的內(nèi)容來看，有些規(guī)定前后不一致，不協(xié)調(diào)，甚至還互相抵觸；有些司法解釋或文件帶有明顯的立法性質(zhì)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了司法機(jī)關(guān)應(yīng)有的權(quán)限，大有以司法解釋代替立法規(guī)定之嫌；其四、從全國范圍來看，目前缺乏一部集勞動(dòng)教養(yǎng)實(shí)體法、程序法、執(zhí)行法為一體，完整統(tǒng)一，合法規(guī)范的勞動(dòng)教養(yǎng)法典。勞教立法體系結(jié)構(gòu)上的缺陷，不但同我國法制建設(shè)的步伐不相協(xié)調(diào)，同依法治國的方針不相吻合，更重要的是，它嚴(yán)重制約了勞動(dòng)教養(yǎng)制度的充分發(fā)揮，于懲治犯罪，保障人權(quán)不利。
三、在規(guī)范內(nèi)容上，勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)范嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需要和社會(huì)發(fā)展，缺乏統(tǒng)一性
自1957年以來，我國的立法機(jī)關(guān)雖然制定和頒布過一些有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)的法律法規(guī)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或單獨(dú)或與兩高聯(lián)合對勞動(dòng)教養(yǎng)工作制發(fā)了大量的批復(fù)和通知，中共中央也發(fā)布了有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)的指示性文件。但就現(xiàn)行規(guī)定而言，明顯呈滯后狀態(tài)，不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。主要表現(xiàn)在：
（一）勞教期限過長且無具體適用標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第三條規(guī)定，勞動(dòng)教養(yǎng)的期限為一年至三年。必要時(shí)得延長一年。與刑罰中自由刑的期限相比，勞教期限的起點(diǎn)要比自由刑的起點(diǎn)高，其最高期限也比管制、拘役的最高期限長，甚至高于對輕罪適用的有期徒刑。盡管勞動(dòng)教養(yǎng)和刑罰屬于性質(zhì)不同的制裁，但實(shí)際執(zhí)行效果并沒有實(shí)質(zhì)性的差別。對于大多數(shù)勞教人員來講，他們所關(guān)心的是被限制或剝奪人身自由的長短，而很少考慮制裁性質(zhì)的不同。所以，在實(shí)踐中，有些違法犯罪之人寧愿被定罪處刑也不愿被裁處長達(dá)三年之久的勞動(dòng)教養(yǎng)。有的為了求得定罪量刑甚至不惜找關(guān)系走后門。另外，現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)法規(guī)雖然規(guī)定了勞動(dòng)教養(yǎng)的期限，但對于每一種違法犯罪行為究竟應(yīng)當(dāng)決定多長的勞教期限，以及對哪些案件從重處罰，對哪些案件從輕處罰，都沒有作出具體規(guī)定，這就給執(zhí)法工作帶來很大的隨意性。同一種案件，基本相同的情節(jié)，可能由于審批機(jī)關(guān)和審批人員的法律意識(shí)、法律水平和執(zhí)法習(xí)慣的不同，而處以輕重懸殊的勞教期限。
（二）程序規(guī)定缺乏。勞動(dòng)教養(yǎng)是一種較長時(shí)間限制公民人身自由的行政措施。對這樣一種涉及公民人身自由權(quán)的法律行為，應(yīng)當(dāng)設(shè)定較為嚴(yán)密的法律程序。但縱觀現(xiàn)行勞教法規(guī)，側(cè)重于實(shí)體方面的規(guī)定，程序規(guī)范受到不應(yīng)有的冷落。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對于勞教案件的辦理程序，如立案偵查、調(diào)查取證、傳喚訊問、告知聽證等基本操作規(guī)程均未作規(guī)定。從辦理勞教案件的實(shí)際情況看，往往是大雜燴，既有治安案件的辦理程序，又有行政案件的辦理程序，也有刑事案件的辦理程序，而恰恰沒有勞教自己的辦案程序。二是對行政相對人合法權(quán)益的保障程序的規(guī)制不全面，如當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、行政訴訟權(quán)、賠償請求權(quán)等在勞動(dòng)教養(yǎng)專門法規(guī)中均沒有明確規(guī)定。三是適用程序上的許多重要制度和措施，如回避制度、備案制度、辦案責(zé)任制、錯(cuò)案責(zé)任追究制以及先行羈押措施等均未作規(guī)定。由于適用程序上存在的種種缺陷，嚴(yán)重影響了勞動(dòng)教養(yǎng)制度的法制形象，也使這一制度的公正性和合理性不斷受到質(zhì)疑。因此，完善勞動(dòng)教養(yǎng)適用程序已勢在必行。
（三）勞動(dòng)教養(yǎng)追訴時(shí)效、辦案期限、先行羈押措施均未作規(guī)定。目前，全國性的勞動(dòng)教養(yǎng)法規(guī)沒有規(guī)定勞動(dòng)教養(yǎng)的追訴時(shí)效問題，在辦理勞教案件時(shí)，應(yīng)否考慮追訴時(shí)效，以及如何適用追訴時(shí)效，辦案單位認(rèn)識(shí)不一。由于認(rèn)識(shí)上存在分歧，具體執(zhí)行差異很大。有的承辦單位或?qū)徟鷻C(jī)關(guān)對實(shí)施違法犯罪行為已達(dá)五、六年之久的行為人予以勞動(dòng)教養(yǎng)；有的則將剛過一年甚或半年的違法犯罪行為視為已過追訴時(shí)效而不予追究；有的只要發(fā)現(xiàn)有違法犯罪行為，符合勞動(dòng)教養(yǎng)適用條件，不論時(shí)間長短都予以追究。另外，對于辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件的期限和應(yīng)當(dāng)采取何種先行羈押措施，現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋均沒有規(guī)定，而各省、自治區(qū)、直轄市制發(fā)的辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件有關(guān)文件的規(guī)定也不一樣。如對勞教審批的期限，有的規(guī)定為7日，有的規(guī)定為10日，有的規(guī)定為15日，有的規(guī)定為30日；對被勞教人員在審批期間應(yīng)采取的措施，有的規(guī)定采取取保侯審或監(jiān)視居住等刑事強(qiáng)制措施，有的規(guī)定采取收容審查（現(xiàn)已廢除）或行政拘留等行政強(qiáng)制措施（或處罰）。凡此種種，不僅嚴(yán)重制約了當(dāng)前勞教審批工作的開展，而且使勞動(dòng)教養(yǎng)制度的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性受到損害。
（四）勞教委這一集體執(zhí)法組織形式，同我國現(xiàn)行的司法體制不相協(xié)調(diào)。根據(jù)《立法法》、《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，限制公民人身自由的行政處罰或強(qiáng)制措施，只能由法律設(shè)定，并只能由公安機(jī)關(guān)行使。而現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)的法律源淵是行政法規(guī)和規(guī)章，同時(shí)其實(shí)施主體在形式上是由民政、公安、勞動(dòng)等部門的負(fù)責(zé)人組成的勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)。盡管實(shí)際上勞教委的法定職權(quán)，分別由公安機(jī)關(guān)和司法行政部門的勞教機(jī)關(guān)行使，但上述兩機(jī)關(guān)是在沒有明確法律授權(quán)的情況下代行勞教委職權(quán)的。因而，勞動(dòng)教養(yǎng)的執(zhí)法主體仍應(yīng)視為是勞教委，而勞教委這一集體執(zhí)法組織形式：其一，不符合《立法法》、《行政處罰法》有關(guān)行政處罰的設(shè)定權(quán)限與種類之規(guī)定；其二，不符合《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第二條“除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”之精神；其三，與我國現(xiàn)行的司法體制不相協(xié)調(diào)。因此，應(yīng)及時(shí)予以調(diào)整或撤銷。
（五）勞動(dòng)教養(yǎng)的法律監(jiān)督機(jī)制不完善。勞動(dòng)教養(yǎng)法律監(jiān)督機(jī)制的缺陷既體現(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的設(shè)定上，也體現(xiàn)在外部監(jiān)督機(jī)制的設(shè)定上。主要表現(xiàn)在以下幾方面：（1）公安機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行的是同級(jí)復(fù)議制。根據(jù)《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第十二條第2款規(guī)定：被決定勞動(dòng)教養(yǎng)的人，對主要事實(shí)不服的，由審批機(jī)關(guān)組織復(fù)查，經(jīng)復(fù)查后，不夠勞動(dòng)教養(yǎng)條件的，應(yīng)撤銷勞動(dòng)教養(yǎng)；經(jīng)復(fù)查事實(shí)清楚，本人還不服的，則應(yīng)堅(jiān)持收容勞動(dòng)教養(yǎng)。這種自己決定，自己復(fù)查，自己糾錯(cuò)的“一條龍”做法，是不符合《行政復(fù)議法》有關(guān)行政復(fù)議程序規(guī)定的，也為現(xiàn)代民主與法制所不容。（2）檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍不明確，監(jiān)督程序不具體。《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》和《人民檢察院勞教檢察工作辦法（試行）》雖然為檢察機(jī)關(guān)對勞動(dòng)教養(yǎng)實(shí)施監(jiān)督提供了法律依據(jù)，但是，這兩個(gè)法律文件所規(guī)定的勞動(dòng)教養(yǎng)的監(jiān)督范圍很不明確，同時(shí)對檢察機(jī)關(guān)如何行使監(jiān)督權(quán)也缺少具體規(guī)定，因此檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督往往失之片面或乏力。片面性表現(xiàn)在檢察監(jiān)督的范圍僅限于勞動(dòng)教養(yǎng)執(zhí)行機(jī)關(guān)的活動(dòng)，而勞動(dòng)教養(yǎng)適用程序最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，審查批準(zhǔn)沒有監(jiān)督；監(jiān)督乏力表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效力往往只體現(xiàn)在“司法建議權(quán)”或“提出糾正權(quán)”上，缺乏相應(yīng)的后繼手段。（3）審判監(jiān)督渠道不暢。行政訴訟法頒布實(shí)施后，勞動(dòng)教養(yǎng)雖然被納入司法審查的范圍，但由于勞教人員對勞教決定不服提起的訴訟大多在勞教期間，并且在案件管轄上目前仍存在認(rèn)識(shí)上的分歧。因此，勞教人員的訴訟權(quán)利很難得到切實(shí)有效的保障。（4）執(zhí)行機(jī)關(guān)事后監(jiān)督乏力。根據(jù)《司法部勞動(dòng)教養(yǎng)工作執(zhí)法細(xì)則》，勞教執(zhí)行機(jī)關(guān)對不夠勞教條件或罪該逮捕判刑的，應(yīng)向原審批機(jī)關(guān)提出建議報(bào)請復(fù)核處理。但該細(xì)則沒有規(guī)定相應(yīng)的后繼手段，因而這一規(guī)定在實(shí)踐中往往流于形式，得不到貫徹落實(shí)。
四、在立法技術(shù)上，法律規(guī)范用語模糊，規(guī)范性文件之間存在較大矛盾沖突
（一）勞教立法法律語言缺乏準(zhǔn)確性，用語模糊。準(zhǔn)確性是立法語言的靈魂和生命，也是立法語言最基本的格調(diào)。要確保立法語言的準(zhǔn)確性，在立法技術(shù)上必須最大限度地用精確性詞語表達(dá)明晰的概念，力戒表述上的含混模糊和歧義叢生，特別是有關(guān)事物的程度、性質(zhì)等質(zhì)的方面的描述更是忌諱模糊詞語。縱觀勞動(dòng)教養(yǎng)立法，模糊用語屢見不鮮，較為典型的有：（1）勞教性質(zhì)表述的模糊性。《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第二條規(guī)定：“勞動(dòng)教養(yǎng)是對被勞動(dòng)教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的行政措施，是處理人民內(nèi)部矛盾的一種方法。”這一表述就十分模糊抽象。首先，此處的“行政措施”是指行政強(qiáng)制措施，還是指行政處罰，語焉不詳；其次，人民內(nèi)部矛盾并非法律規(guī)范用語，而是政治術(shù)語，在立法中表述，難以將勞動(dòng)教養(yǎng)與其他法律制度區(qū)別開來。（2）勞教適用條件表述的模糊性。突出表現(xiàn)在將“屢教不改”作為適用勞動(dòng)教養(yǎng)的要件之一上。《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第十條第（三）項(xiàng)規(guī)定，有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法犯罪行為，屢教不改，不夠刑事處分的可以收容勞動(dòng)教養(yǎng)。那么，何謂“屢教不改”？其內(nèi)涵是什么，外延該如何確定？從該用語本身，我們無法找到確切的答案。“屢教不改”由“屢”、“教”、“不改”三大塊組成。這里的屢指多少次，二次、三次抑或三次以上？“教”涉及教育的主體、內(nèi)容和形式等諸多方面，此處的教育主體何所指，教育的內(nèi)容又是什么，教育的形式有哪些？“不改”是指同一行為，同類行為，還是互不相干的行為。經(jīng)過多長時(shí)間再犯，才算不改？所有這些在理論上難以形成共識(shí)，在實(shí)踐中更是難以把握。
（二）勞動(dòng)教養(yǎng)規(guī)范性文件之間的失調(diào)現(xiàn)象較為突出，不同法律規(guī)范之間存在矛盾。具體表現(xiàn)在：（1）現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)范與我國其他法律規(guī)范存在較大矛盾。現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)法律法規(guī)和我國以公布生效的《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國立法法》規(guī)定的有關(guān)內(nèi)容相矛盾和沖突。《行政處罰法》第10條第一款規(guī)定:“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。”第64條第二款規(guī)定:“本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的,應(yīng)當(dāng)自本法公布之日起,依照本法規(guī)定予以修訂,在1997年12月31日前修訂完畢。”由此可見,作為行政法規(guī)的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定“勞動(dòng)教養(yǎng)”這樣一種限制人身自由的行政處罰,不但不符合《行政處罰法》的規(guī)定,與規(guī)定矛盾和沖突，而且已經(jīng)在事實(shí)上處于缺乏法律依據(jù)的狀態(tài)。另外，《行政處罰法》第9條規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律規(guī)定。”《立法法》第8條第五款規(guī)定：“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能由法律規(guī)定。”而作為限制人身自由長達(dá)1-4年的勞動(dòng)教養(yǎng)的法律依據(jù)都是由行政法規(guī)、部門規(guī)章或者其他規(guī)范性文件組成，制定主體不一，效力等級(jí)參差不齊，沒有一部基本法律對勞動(dòng)教養(yǎng)作出規(guī)定，作為一種剝奪、限制人身自由的法律制度的存在，直接與《行政處罰法》、《立法法》的規(guī)定沖突。（2）勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)范和我國參加的國際人權(quán)公約相沖突。我國已加入聯(lián)合國主持制定的《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》，我國現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度與這項(xiàng)公約有很大沖突，特別是在限制人身自由方面。《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第9條第一項(xiàng)規(guī)定：“人人有權(quán)享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”；“任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有資格向法庭提起訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時(shí)命令予以糾正”。而在目前勞動(dòng)教養(yǎng)制度下，確定一個(gè)公民是否應(yīng)受勞動(dòng)教養(yǎng)的根據(jù)不是國家制定的法律，而是行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)（最主要依據(jù)就是國務(wù)院批轉(zhuǎn)的公安部的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》），根據(jù)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》的有關(guān)要求，這種行政部門制定的規(guī)章，是不能直接用來作為剝奪或限制公民人身自由的法律依據(jù)的。另外，根據(jù)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第9條規(guī)定的精神，任何限制公民人身自由的強(qiáng)制性措施都必須始終處于司法機(jī)關(guān)的合法控制下。而在我國目前勞動(dòng)教養(yǎng)制度中，只要被勞動(dòng)教養(yǎng)人本人對勞動(dòng)教養(yǎng)決定沒有異議，司法機(jī)關(guān)就無權(quán)對決定勞動(dòng)教養(yǎng)對象的決定過程進(jìn)行合法的控制。這一現(xiàn)實(shí)，顯然是違背《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》的上述精神的。
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