[ 謝佑平 ]——(2000-11-27) / 已閱36488次
論環境保護與關貿總協定
作者：董靈/謝佑平 來源：武漢,法學評論 發表時間：199505
一、引言
時至今日，環境問題已不再僅是有關人類生活質量，而且更成為人類生死存亡的大問題，因此，保護環境其實已成為保護人類的同義語。這使得環境問題得到了全世界空前的深切關注。
環境運動的深入發展，使之不可避免地與國際貿易的體制和措施聯系在一起，這其中，既有發展與貿易內在的聯系基礎，又是由復雜的國際關系所決定的。
從環境與貿易的聯系上看，首先，環境是國際貿易的基礎，使國際貿易得到存在并獲得資源。無論是初級產品、中間產品還是制成品貿易，也無論是服務、技術、信息等各種貿易，都無不與環境質量緊密相關。陽光、土壤、空氣、水的質量及動植物，除了直接影響人們的健康和生活方式、水準，直接影響農、林、牧、漁及旅游業、服務業外，也直接或間接地影響到出口工業。在1992年拉丁美洲因水質引發的流行性霍亂的頭10個星期，就使拉美國家的農業和旅游業損失了10億美元，相當于其整個80年代在供水和衛生項目上花費的三倍，這是因環境而帶來貿易損失的典型例子。另一方面，貿易加大了環保的壓力。全球性的經濟活動增加了資源消耗量，將許多物種排斥到陌生的生態系統中，造成生存困難。同時也增加以向大氣層、土地和水域傾倒和排放的廢物量。
從錯綜復雜的國際關系這一面看，貿易被用作實現全球環境戰略的基本工作之一也是由客觀情況決定的。因為國際關系微妙，所以要在國際范圍內形成一套完整的環境保護機制是一項難度極大的工作，由此也使各國許多年來都在環境問題上劃地為牢，采取不越雷池一步的態度。其結果是，在一些國家的環境問題日益緩和的同時，另一些國家環境問題卻日趨尖銳。在客觀上，因為環境無國界，所以環境問題的挑戰是全球性的。“一只蝴蝶今天在北京攬動著空氣，就可能演變成下月在紐約的一場風暴。”〔1
〕如果世界上最大的發展中國家中國和印度繼續擴展火力發電站的話，西方國家為減輕溫度效應所做的努力將全部歸于無效。許多國家都倡導和平與發展的九十年代，呼吁發達國家與發展中國家共同以新的姿態通力合作，解決日益嚴重的環境問題。
根據持續發展的思想及國際貿易行為跨越國界，遍及全球的特點，貿易手段就成為國際社會用以解決環境問題的首選對象，正如一位資深的貿易學家在一份報告中指出：“貿易措施雖不是用于保護環境的理想工具，但在許多情況下卻只能是唯一可供選擇的手段。”〔2
〕不久前簽定的北美自由貿易協定（NAFTA
）即是第一個專門包含環保問題的國際貿易協定，將貿易與環境結合起來，在其談判和批準過程中，環保問題成為貫穿始終的一個主題。許多發展中國家指責環境保護僅僅是發達國家實行貿易保護主義的一種借口。筆者認為，盡管不排除環保被濫用的可能性，但在事實上，隨著國際貿易的大發展，生產、市場及資本的國際化，污染循環的速度也大大加快了，因此，環境與貿易聯系的增強其實是一種大趨勢，不容逆轉。
二、環境保護與關貿總協定
當我們將環境保護與國際貿易結合起來考察的時候，不可避免地要觸及到世界貿易的基石——關稅與貿易總協定（GATT）。盡管環境問題在60—70年代才開始為人們所認識并重視，在起草GATT的1947年還沒有現代意義上的環境問題，但GATT的許多條款已牽涉到環境問題或可以看成與環境保護有關，只是目前尚缺乏正式而明確的解釋。以下筆者就依GATT的原理和實踐略陳管見。
GATT作為WTO的重要組成部分、統領世界貿易的法律框架，
規定了貿易的基本原則和行為規則。其中的非歧視待遇原則（包括最惠國待遇原則和國民待遇原則）是GATT的基本出發點，構成了其他制度的基礎，指導著一切貿易措施。筆者認為，在探討有關環保問題時，也應以此為基礎。
根據GATT，用以保護環境的貿易措施包括財政措施和非財政措施。前者指環境關稅制度，后者包括了實施數量限制的各種措施，在實施數量限制時，必須以保護環境為主要目的，從而符合第11條或第20條的例外條件。
1.環境關稅制度
GATT第2條可以理解為保護環境的環境關稅制度。第11 條對此作了肯定。第2條第2款規定，締約國可以對于任何輸入產品隨時征收稅費，其中，（a
）項規定一國可以征收“與相同產品或這一輸入產品賴以全部或部分制造或生產的物品按本協定第3條第2款征收的國內稅相當的費用”；這就是說，只在第3條第2款——國民待遇的基礎上，一國可以自由適用第2條第2款。對進口的相同產品征收特別的、以保護環境為目的的關稅。
為環境保護的目的而征收關稅雖為第2條所允許， 但也必須遵守有關減讓表的其他規定，不得破壞減讓表。有關第2
條在環保方面的運用已有美國對汽油及某種特定物質的征稅一案作為先例。在此案中，加拿大、墨西哥及EEC向GATT提起爭端解決程序，
對美國根據超級基金修正案及重新授權法所實行的征脫措施提出異議。上述法律改變了現行的汽油稅率，對進口的汽油征收了比國內汽油更高的稅。同時，美國還對由某種應納稅的化學原料制造的特定進口物質新征了一種稅。征收這些稅的目的在于抵消美國根據環保計劃及公共健康計劃清除危險廢棄物及其場所帶來的花銷。專家小組對汽油的征稅進行審查后發現，所征的進口稅經過折算，與國內所征的稅率相同，對某種特定物質的征稅也是如此，因而判定美國并未違反GATT義務。此案說明，只要是基于國民待遇原則，一國完全可以因自己的環境計劃（如環境稅收、環保基金等）對進口的相同產品進行自由征稅；在國內沒有相同產品的情況下，可以污染嚴重或預期污染環境又難以治理的原材料、產品以及大量耗能和自然資源的工藝、生產設備等予以征稅，其前提是這種征稅與其現行的環境管理體制及環境標準一致。
除了對進口產品征收關稅以外，一國還可以對其出口產品進行征稅，其對象主要是原材料、初級產品及半成品，這些產品對輸入國的污染極輕或無污染，卻消耗了出口國大量了資源，出口國可以資源出口稅或環境附加稅的形式征收稅款，用于資源的補充更新。
2.因環保而實施的數量限制
為有效將貿易措施與正當貿易措施區分開，GATT第11條第1
款規定：“任何締約國除征收稅捐或其他費用以外，不得設立或維持配額、進出口許可證或其他措施以限制或禁止其他締約國領土的產品的輸入，或向其他締約國領土輸出或銷售出口產品”。根據此外，一般性的數量限制是不允許的，除非是屬于第11條所規定的例外或第20條所規定的例外，而11條所規定的三個例外均可以看成是與環境保護有關的例外。
（1
）“為防止或緩和輸出締約國的糧食或其他必需品的嚴重短缺而臨時實施的禁止出口或限制出口”。這項例外的其他必需品沒有作明確解釋，但資源性產品無疑是包括其間的，這與保護生態環境不無關系。美國就根據這項例外，于1990年制定了《森林資源保護及短缺救濟法》，在某些條件下禁止聯邦所有的或州屬的未經加工的木材出口，以此保護森林資源。根據條文的要求，數量限制手段只能臨時實施。
（2）“為實施國際貿易上商品分類、分級和銷售的標準及條例，而必需實施的禁止進出口或限制進出口。”這一項的范圍十分廣，自然包括了一國根據環境標準或環保要求對商品進行的分類、分級和銷售，如銷后將要討論的對無環境標志的產品實行的數量限制。作為此項限制的反面例子加拿大對鯡魚和大麻哈魚的出口禁令一案：加拿大對未經加工的鯡魚和大麻哈魚實行出口禁令。美國對此提出異議，認為加拿大觸犯了第11條，其目的是為了保護本國的漁業加工者。加拿大承認其禁令違反了第11條第1款，但認為可由第2款（b）項豁免，
其禁令是防止未經加工的鯡魚和大麻哈魚不合質量標準的必需措施。專家小組發現，即使有的鯡魚和大麻哈魚已經符合了相關標準，但仍然被一并禁止。此外，禁令也并不是在國際市場銷售所必需的措施，從而判定加拿大的出口禁令不合法。
（3）“對任何形式的農漁產品實施的必要的進口限制……”。
農漁產品都直接與生態相聯系，因而為保護國內生態環境而對本國農漁產品實施限制的時候也可以對進口產品實施限制。但在美國對加拿大的金槍魚及其制品的進口禁止一案中，美國未能引用此項未獲成功。雖然美國以其目的是為了保護金槍魚，并且在國內也限制了該種金槍魚的捕撈為由提出辯解，但小組仍然基于如下三個理由判定美國違法：第一，在美國受到限制的金槍魚種類比禁止進口的種類少。第二，在對國經仍然未取禁令。（這兩條都違反了國民待遇原則）第三，此項免責條款只提到了可以“限制”進口，但美國用的卻是直接的禁令。
3.環保作為一般例外
GATT第20條的（b）項及（q）項歷來被認為是與環境保護最密切相關的條文，就20條本身來說，其表達是模糊不清的，它規定了政府可以不遵守GATT的基本原則的例外情況：政府要以采取“（b）為保障人民、動植物的生命或健康所必需的措施；……（q
）與國內限制生產與消費的措施相配合，為有效保護可能用竭的天然資源的有關措施。”其前提是“對情況相同的各國，實施的措施不得構成武斷的或不合理的差別待遇，或構成對國際貿易的變相限制。”正因為20條的模糊表達，各國都對GATT到底將對何種政府行為予以認可感到困惑，所以20條受到指責的時候比使用的時候更多，誰也不愿去捅這個馬蜂窩。因當前的環保問題上，20條是否真的包括了因環保目的而采取貿易措施也引起了激烈的爭論，有的認為20條當然應包括環境措施，因為環保的目的之一就是如（b）項所說的保證人民的生命、健康安全，如（q）項所說的保護天然資源以維護生物圈的良好狀態。另外，在《技術標準協議》的序言中，已經對20條作了擴大解釋，其內容是“認識到不應妨礙任何國家采取必要措施……保護人、動物及植物、生命與健康和環境，……只要這些措施不致成為情況相同的國家之間進行任意或無理的歧視或變相限制國際貿易的手段。”明確了對環境的保護也可能構成例外情況。
反方認為，GATT的歷史表明，起草GATT時根本沒有環保問題，不能望文生義地將與環保有關的措施都涵括在內。筆者認為，20條其實已在事實上被用作與環境有關的貿易措施的庇護所，但因為20條的適用條件十分嚴格，所以，援引20條要十分謹慎。
GATT的工作小組曾對20條作過比較狹義的解釋， 他們認為，
既然20條是GATT的例外，甚至可以不遵守基本原則，因而是只能在“山窮水盡”情況下才采取的應急措施。對于20條的（b）項而言，
一國政府所采取的措施要符合條文上所指的“必需”，就必須證明除了該措施之外， 并沒有符合GATT 其他條文的合理措施可采。 此外，
即使沒有符合GATT其他條文合理措施，根據20條所采取的措施也必須是最合理的一種，保證該措施最大限度地與GATT相符，對于“必需”一詞的理解，在泰國——美國卷煙爭端一案中可見一斑。在這一爭端中，泰國根據自己的《煙草法》，對美國的卷煙進口實行進口許可證制度，同時，又對美國的進口卷煙課征了國內稅。美國由此向GATT提出異議，要求解決爭端。泰國在對此案進行抗辯時的一個理由就是20條（b）項，
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