[ 周沭君 ]——(2004-12-3) / 已閱52898次
以上四個案例，均涉及行政公益訴訟的因素。隨著經濟水平的改善和公民文化素質的提高，公民的權利意識越來越覺醒，想運用訴訟的方式來解決行政機關的行為對社會公益的侵害，應該說這是我國法治的進步。與此形成鮮明對比的是，我國現行的《行政訴訟法》排除了無直接利害關系人和相對人作為訴訟主體，以致社會公共利益受到侵害時，缺乏保護和救濟手段。這從一個側面反映出我國現行司法制度設計還存在一些不足，隨著時代的進步和法治環境的變化，需要進一步完善，尤其需要從程序法的角度完善。
第二節 四個案例具有的共同訴訟特征
首先，原告起訴的目的主要是為了維護社會公共利益或社會整體利益，即具有“公益”性質。盡管可能也帶有某些個人目的，如要求得到一定補償或獎勵，甚至也不排除原告具有通過訴訟來使自己出名的動機。但這類訴訟與那種純粹為保護自身的私有利益不受侵犯的訴訟來說，其訴訟效果也具有保護國家、集體和其它公民合法權益的擴張性。
其次，雖然原告與本案可能具有間接的利害關系，但原告并非本案的直接利害關系人。在我國現有的行政訴訟的制度框架內，要求原告必須是本案的直接利害關系人或相對人。我國《行政訴訟法》第41條規定，原告提起訴訟應當符合的首要條件是認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益的公民，法人或其它組織。雖然最高法院的司法解釋對當事人的起訴資格做出了一些擴張，如競爭權人，相鄰權人的起訴資格得到確認。但否定了行政公益訴訟的原告起訴資格。正因為如此，這類具有公益性質的訴訟案件常被不予受理或駁回起訴或被判令敗訴也就不奇怪了。
第三，有明確的被告。雖然被告有的是企業法人，有的是國家機關法人，但原告訴狀中所列的被告是明確的。這與程序法對于不同類型的訴訟均應該有明確的被告的規定趨于一致。
第四，原告均為公民，而且是以自身的名義，并非以國家、國家機關法人或其它組織的名義。
第五，起訴的原因均在于國家行政機關行政不作為導致的公共利益受損的問題。
第六，檢察機關作為國家的法律監督機關并沒有行使法律監督職責介入到上述案件中去。
第三節 解決公民行政公益訴訟問題，目前存在的困難
改革開放20多年來，我國民主和法制建設取得了巨大成就。集中體現在立法、司法、執法、守法等方面均取得明顯進展。黨的“十五大”已將依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，明確提出建設社會主義法制國家的宏偉目標，江澤民同志在黨的“十六大”報告的第五部分進一步闡明了堅持和完善社會主義民主制度、加強社會主義法制建設、推進司法體制改革等問題。強調“健全民主制度、豐富民主形式、擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，”“堅持有法可依、有法必依，執法必嚴、違法必究”，“加強對執法活動的監督，推進依法行政，維護司法公正，提高執法水平，確保法律的嚴格實施，”“完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權益。”所有這些都標志著我國社會主義現代化建設的系統工程將建立在逐步健全完善社會主義法制系統工程基礎之上。然而，法制系統工程的建設必然要受到本國經濟、科技、軍事、政治、文化、道德等社會環境的影響和制約，而且還要考慮國際社會影響，解決如何與國際法律制度接軌等問題。
要解決本文所論及的由公民提起的具有公共利益性質的訴訟問題，涉及面相當廣泛，而且將觸及諸如現行政治體制進一步深化改革的深層次問題。從目前考慮應該通過修改現行的行政訴訟法，擴大其受案范圍和原告適格的范圍，尤其應該確立公民在行政公益訴訟中的訴權，讓其通過行政公益訴訟的途徑來維護社會公共利益。要建立公民行政公益訴訟制度，從目前看，主要存在如下障礙和困難：
一是我國目前還是發展中國家，社會生產力和經濟發展整體水平還欠發達，作為上層建筑領域范疇的公民行政公益訴訟制度的建立，必須適應相應的經濟基礎。社會的物質生活條件尚未達到富裕程度，作為意識形態領域范疇的公民的民主、法制意識的提高，也必須有賴于社會物質文明的不斷進步。
二是由于我國幅員遼闊，人口眾多，各地經濟發展水平欠平衡，人民群眾接受教育的程度尚有待改善和提高。因而，也制約著全體社會成員民主、法制意識的普遍提高。如果對訴權主體不嚴加限制，勢必造成濫用訴權的嚴重后果。
三是我國公、檢、法各機關和國家行政機關的司法資源相對短缺，對公民行政公益訴訟的司法救濟尚存許多困難。按照我國訴訟法的規定，除特殊情況外，必須事先交納訴訟費后才能進入審判程序。侵害國有資產和環境污染等破壞自然環境的案件的訴訟標的往往非常巨大，提起公益訴訟必須交納高額的訴訟費用，一旦訴訟失敗，個人就要承擔費用。可以說，在大多數情況下，公民個人承擔公益訴訟的鉅額費用也是阻礙個人提起公益訴訟的原因之一。
四是在我國憲法和許多法律中，雖然賦予了公民民主監督的權力和檢察機關法律監督的權力，但大多比較原則、抽象，不具有可操作性，最終導致這些權力無法落實。這就需要通過司法實踐，從理論和實際的結合上，依靠國家綜合國力的增強和人民民主、法制意識的日益提高，逐步而有序地解決公民和檢察機關對損害社會公益行為可訴性的突出問題。按照英美等各國的法律實踐，由個人提起的公益訴訟，個人原告有權從被告罰金中提取相當數額作為獎勵。這在很大程度上鼓勵了個人參與和提起公益訴訟的積極性。可以說個人提起公益訴訟的動機一般有兩個方面：一是為懲惡揚善，追求社會正義，二是為獲得獎勵，追求一定的利益。我國的訴訟法缺少具體的規定。
五是我國現行行政訴訟法并未規定可由公民提起行政公益訴訟，應是導致公民行政公益訴訟最直接的障礙和困難。拿王海打假來講，本是維護消費者權益的好事，但因法律規定的限制，不得不自己先買假劣產品成為受害者才能以直接利害關系人的身份起訴。而這種做法，在形式上是以個人的名義起訴，賠償也首先是對個人的，具有很大的局限性。
六是一旦建立公民行政公益訴訟制度，涉及我國現行政治體制、司法體制的深層次改革。顯然這會是一個漸進的過程。
因此，建立公民行政公益訴訟制度應該而且必須是一個漸進和有序的過程，在這一過程中，必須處理好由此引起的各種社會矛盾，司法權與行政權的平衡與協調，司法機關內部的權力分配、權力協調與權力制約以及“公權”與“私權”的相互制衡等等問題。可是，作者認為，并不能因為有上述障礙和困難，就可以擱置或放棄推動公民行政公益訴訟制度的建立。恰恰相反，我們應該創造條件，因勢利導、循序漸進地推進對損害社會公益行為的可訴性并力促公民行政公益訴訟制度的建立，以最大限度地維護社會公共利益和國家整體利益。
第三章 我國應建立公民行政公益訴訟制度的理由
我國目前還未建立公民行政公益訴訟制度，社會的發展、現實的需要，使公民行政公益訴訟制度有必要和有可能在我國建立起來。
第一節 我國建立公民行政公益訴訟制度的法理基礎
社會公益受到尊重和保護的程度，是一國法治狀況發育水平的反映，而社會公益的保障離不開法律作用的發揮。法律的制定和實施，實際上是法律使社會公益從應然演變為法定權益，再發展成為現實權益的過程。
一，社會公益需要從可訴程序上得以保證。
社會公益的重要內容，總是通過法律來確認和規范的。因而也需要獲得法律保障。法律要保障社會公益不受侵犯，除制度根據包括憲法和普通法兩個層面的制度根據外，還必須以切實有效的訴訟手段為依托。就我國而言，“立法者往往局限于創制的層面，關注法律規范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。 雖然我國憲法和法律對保護社會公益設置了初步的實體權利體系，但由于這些權利往往由多數人共同享有，因而公民，法人或其它組織一般不被認為具有直接的訴訟利益，其原告資格不被認可。以法理而言，無救濟即無權利，直接或間接的權利受侵害者都應享有申請的資格，司法救濟必須成為保護社會公益的最后一道防線，任何一種法律權利要獲得實在性，必定意味著最終可以獲得司法上的救濟。社會公益不應是停留在紙面上的空談的東西，而應是具體的存在，當其受到損害時，必須為之提供合法的矯正手段。 雖然權益救濟的渠道是多元性的，但司法救濟應是保護社會公益的一種最根本的解決途徑。原因在于，獨立的司法權和有效的司法運作機制較之其它權威和權力，更能穩定而經常地調整種種相互沖突的利益，包括個體利益和社會公共利益。總之，社會公共利益，除了通過法律的普遍性實體賦予外，還必須要獲得可訴性。但由于這類權益往往沒有直接的代表人和請求人，因此，可以而且應該賦予公民和國家法律監督機關。為社會公益提起訴訟的權力，這是公民行政公益訴訟制度得以確立的法理基礎之一。從人民民主權利的角度考察，建立公民行政公益訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領域的具體反映。賦予什么樣的主體提起行政公益訴訟的權利，不僅僅是個訴訟程序問題，更重要的是通過行政公益訴訟這一特定的訴訟制度體現一個國家對公民權利保護的程度。而從行政公益訴訟制度的建立和行使這一特定角度而言，原告的起訴資格的賦予就是人民民主權利的具體體現。
二，公權力尚需私權利予以制約。如果保護社會公益的司法之門向民眾敞開，就等于是動員私人拿起司法武器來保護社會公益。這就打破了過去關于權利與權力及不同權力之間的劃分結構與作用機制。比如過去行政權的行使原則上不受司法審查，私人無權為公益而提起訴訟。若法院認定公民個人與本案不存在直接利害關系，則不認可其具有訴訟利益。按照這樣的傳統理論，公權的行使如屬不當或違法，一般是由另一種公權來糾正它，即以公權制約公權。國家將一項權力授予某一機關行使后，為保證其行為合乎法律和社會公益，就有必要設立并授權另一個機關對其進行監控。而另一個機關如果濫用權力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。依此，公權在其固有范圍內運作，即使其行為危及或害及社會公益，只要沒有直接損害私人利益，普通公民便無權干預，更無權借助司法手段對之進行審查，而只能靠公權系統內部解決，即以分權和制衡的機制加以解決。這樣的司法制度設計，一方面使公權系統呈擴張之勢，運作效力低下，造成社會資源、司法資源的浪費；另一方面也使得各種權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統，堵塞了公民管理國家事務、主張法律賦予公民民主權利的途徑，從而違背了人民民主權利的根本法理。依現行法律，對國家機關有損公益的違法行為，公民、法人或其它組織可以向上級機關或監督機關檢舉；如果得不到查處，可再向更高一層的相應機關檢舉，對檢舉有功者，國家還可給予獎勵。人們期望這些機關上下左右之間互相監督和制衡，出了問題就查處，任何一種違法行為都不可能逃脫。這在理論上是好的，但必須有一個前提，即這些機關是真正依法辦事，廉潔奉公，忠于正義的才行。然而，人們也不難看到，一些擅權瀆職，貪贓枉法的官員在被查處前，曾受到過上級表彰，頭戴許多光環，這不能不引起人們的警醒？行政執法過程中的地方保護主義，集團保護主義現象更不乏其例。通過創設行政公益訴訟制度，就可動用私權力對公權力予以制約，充分發揮公民在保護社會公益中的作用。
第二節 我國建立公民行政公益訴訟制度的憲法依據
我國憲法第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”權力屬于人民，保障公民民主權利，依法治國，這些都是我國憲法的主要原則。我國人民行使權力的方式，一般由人民選舉人大代表，組成人民代表大會，再以人民代表大會為基礎組織全部國家機構，再統一協調全部國家機構，共同行使國家權力，實現人民當家作主的政治原則。一方面，人民依法定程序把管理國家事務和社會事務的權力委托給國家機關行使。另一方面，為了人民真正實現當家作主，也保留了人民直接參與國家事務管理的權力，如對國家機關的監督權。當某一受托者不按照人民的意志行使權力時，人民有權依法通過公益訴訟來行使管理國家事務的權力。公民行使公益訴訟的權力，是人民民主權利的具體體現。正如某些學者所言：“公益訴訟是人民廣泛而真實地行使民主權利來管理國家事務和社會事務地新途徑。” 它使憲法所規定的社會主義民主在訴訟領域內制度化、法律化。如果一國的憲法雖然確立了某些民主原則，承認憲法的最高法律地位，但國家權力的運行不受憲法的約束，便形成國家權力的憲法外運作，憲法的規定只具有形式上的意義。
根據我國憲法規定，從國家法律監督的角度考察，檢察機關由人民代表大會產生，對人大負責，并獨成系統，相對獨立于人民政府與人民法院之外。而從我國《檢察院組織法》來看，卻不難發現，盡管憲法明文規定其是“國家的法律監督機關”，但實際上卻僅僅停留在對公安機關的偵查活動、法院的審判活動以及監督勞改機關等活動是否合法實行專門監督。如果說檢察機關具有對行政機關及其工作人員的法律監督權的話，那么也只局限于對其職務犯罪行為的偵查、追訴活動。對于行政機關及其工作人員違法行政、濫用職權或嚴重瀆職侵犯國家、公共利益而未構成犯罪的情況，檢察機關卻無法進行法律監督，而只能交由行政機關自律或由人大進行監督。然而，行政機關的自律，無論從理論還是從實際情況看，均是有限的。而人大的監督，其遵循的是合議的程序和原則，因而這種監督也是宏觀的、指導性的。如果人大為履行對政府的制衡和監督而陷于繁雜的日常事務，則又與其自身的性質、地位不相適應，也與設立人民代表大會制的初衷相違背。在我國法制日益健全、法治化程度進一步提高的今天，有必要在進一步強化人大監督的同時，依憲法將人民檢察院全面對政府及其職能部門、對公民、法人和其它組織的法律監督體制，并賦予檢察機關的行政公益訴訟的公訴權，使社會公益從可訴性方面得以保障。當公民提起行政公益訴訟的權力因種種原因受到削弱或根本得不到保障時，檢察機關可通過公訴或抗訴的方式予以救濟。
第三節 我國建立公民行政公益訴訟制度的學理依據
行政權力的目的是維護公共利益，而公權力的運作必須通過具體的個人來實現，行使權力的個人有自己特殊的利益，當個人把手中的權力作為攫取個人利益的手段時，公 共利益則變成了個人利益。因此應當加強對行政機關的監督，防止行政權力侵害公共利益。在諸多監督中，法院的司法審查最具公正性。“沒有司法審查，那么行政法治就是一句空話”。 在我國司法實踐中，法院并不運用憲法條文進行判決。我國的行政訴訟法規定行政訴訟的受案范圍僅為具體行政行為。而許多行政機關出臺的規章因缺乏有效的監控機制，而違反了憲法的要義，對人民的權利及公共利益造成侵害。建立行政公益訴訟，將層次較低的抽象行政行為納入司法審查的范圍，不僅有利于維護人民權益，而且有利于我國的憲政建設，增強憲法的權威及可操作性。學者馬懷德先生認為，按照我國行政訴訟法的規定，相對人對抽象行政行為不得提起訴訟，只能通過其它監督途徑解決違法實施抽象行政行為的問題。但是，從實際情況看，目前其它監督機制很難有效地發揮作用。隨著抽象行政行為的數量逐漸增多，違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴重。為了有效地監督抽象行政行為，及時解決抽象行政行為引發的各類爭議，有必要將抽象行政行為盡快納入行政訴訟的范圍。
由于抽象行政行為是針對普通對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復性，加之層次多、范圍廣，因而產生的影響要遠遠大于具體的行政行為。一旦違法，將會給眾多的人造成損失。如果人民法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟并予以撤銷，那么就可能導致違法的抽象行政行為造成的侵害在一定范圍內連續發生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危害性和破壞力，因而更有理由將其納入行政訴訟范圍。由于行政訴訟法排除了對抽象行政行為的訴訟監督，其它監督機制又跟不上，致使抽象行政行為違法問題日趨嚴重。有些行政機關、特別是基層行政機關，習慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費用、設置勞役。還有一些行政機關為了爭奪收費權、處罰權、權限，推卸責任和義務，不顧法律權限和分工，隨意通過抽象行政行為擴張本地區、本部門的權限，導致規章打架、沖突、重復和管理失控。這些問題即出現在行政機關的“紅頭文件”上，它已不是某個具體工作人員的違法，而是整個部門的違法，是一級政府的違法。政府通過制定“紅頭文件”的方式來剝奪、限制行政相對人的人身權、財產權，從而達到為私利、部門利益之違法目的。要改變這些現狀，必須將抽象行政行為納入訴訟范圍。
馬懷德學者的思想具有一定的代表性，他從 “將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍”側面，反映出行政公益訴訟制度建立的社會發展必然性。如果法律賦予人民群眾對上述違法抽象行政行為提起公益訴訟的訴權，那么，一些違法抽象行政行為可能會得到遏制。從我國司法機關的性質考察，司法對行政的監督應該是全面監督。司法機關是裁決所有法律爭議的國家機關，由于抽象行政行為同樣可能導致爭議，所以法院根據公益訴訟原告提出的訴訟請求或公訴機關提起的公益公訴裁決抽象行政行為引發的爭議是實施司法職能的必然結果，也是解決此類爭議的必要途徑。
第四節 我國建立公民行政公益訴訟制度的現實根據
目前我國的現狀是，市場經濟體制還未成熟，行政機關的角色定位還在摸索，民主法治觀念還未深入人心。在這種客觀前提下，侵害國家經濟利益，擾亂社會經濟秩序的事件急劇增加以及行政機關超越職權、濫用職權、不履行職責等違法行政行為都使行政公益訴訟有必要建立。
首先，侵害國家經濟利益的事件急劇增加，通過非法手段侵吞、破壞、浪費公有資產，特別是國有資產流失的事件已屢見不鮮。盡管國家專門成立了國有資產管理局，制定了一批國有資產管理的法律、法規，明確了有關機構和人員的職責，然而許多違法者依然逍遙法外，而有的組織或公民為維護法律的尊嚴，保護國家利益不受侵犯，大膽檢舉、控告違法行為，有的無人理睬，不了了之，有的還遭受打擊報復。許多地區和企業，為地方利益，小集體利益，甚至個人利益，趁企業專制或中外合資等機會低價評估和出售資產，使國家利益受到重大損失。據不完全估計，從1982年到1992年，國有資產流失大約為5000億元。 在現階段，國企改革過程中的國有資產流失問題更加嚴重。在入世后這種局面面臨更大的挑戰。按照市場準入原則，外資的進入使得中外合資的機會更為廣泛。不法外商利用合資的機會侵吞我國有資產或地方管理部門與國有企業負責人撈取地方利益或個人利益的現象有進一步發展的可能。種種事件說明公民的監督權和檢察機關國家的法律監督權，如果沒有程序法上的保障將是一紙空文，正義將不能得到伸張。
其次，擾亂社會經濟秩序的事件層出不窮。市場經濟是以追求個人利益最大化為目標的經濟形式，市場主體對利益追求的內在沖動又往往具有難以遏制的，甚至無法滿足的趨向。因此違法經營，違背公認的商業道德、不遵守競爭規則、擾亂社會經濟秩序、大規模污染環境、土地開發中的不合理利用問題，政府在公共工程的審批，招標和發標過程中的違法行為，侵犯其它經營者、消費者合法權益、特殊部門實行壟斷經營等等。它們所侵犯的客體不只是某個特定的民事主體的合法權益，而是社會公共利益、國家利益或社會整體利益。而要遏制這種嚴重損害公益的行為，光靠行政機關的行政執法是遠遠不夠的，應該建立行政執法為主、行政公益訴訟為輔的雙重制約機制。
最后，大量的行政違法行為司空見慣，主要表現在行政機關濫用職權，以權謀私，不履行法定義務。僅以行政處罰領域來看，就存在許多問題，比如處罰失控，即行政機關亂設處罰，濫施處罰現象日益嚴重，既侵犯了公民、法人和其它組織的合法權益，又損害了政府形象和法律尊嚴。 具體表現在：（1）行政機關任意設定處罰權。（2）某些行政機關鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規定或規定的幅度過寬，罰款上繳程序不嚴的情況下，顯失公平處罰相對人。（3）行政機關處罰權管轄不明確，出現了多個機關爭奪處罰權。（4）處罰不遵守法定程序等等。另外，行政機關的不作為在現實生活中大量存在。2002年，全國各級法院受理行政案件13萬起，告政府職能部門不作為的為8萬起之多。 在大量的行政違法事實面前，唯有對“公權力”實施控制和監督，才能防止其不被異化。因為“每個有權力的人都趨于濫用權力，而且還趨于把權力用至極限，這是一條萬古不變的經驗，因為權力這種誘惑是無法抵擋的”。 在嚴峻的現實面前，要求加大對行政權力監督的力量，而建立行政公益訴訟無疑可以發揮一種有效的監督作用。使行政權力置于人民的監督之網中，而這種網應該是無處不在的。
第五節 我國建立公民行政公益訴訟制度的文化環境
市場經濟的確立，使我們的時代進入了一個權利的時代，“準確地講，是一個權利最受關注和尊重的時代，一個權利發展顯著的時代。”權利意識和法治意識的增強，使公益訴訟有了很好的文化環境。市場經濟是一種贊同和承認人們行為方式多樣化的一種經濟形式，是尊重人們的“個人偏好”和個人選擇的，人們之所以有不同的偏好，是因為作為“理性”的人總在追求著自身利益或價值的最大化。影響這種“最大化”的因素不僅僅包括經濟因素，還包括個人愛好、興趣、人生觀、價值觀等等。比如有的人總是自私，對自己沒有好處的事從不去做；而有的人持守中庸之道，做事不偏不倚；但總有一部分人凡事愛較真，追求正義、公正，對于違反社會公共利益、社會整體利益的事就是不能容忍，你可以認為他們愛出風頭，或者追逐虛名，但事實上這一部分人是客觀存在的。他們常常不計較個人得失，甚至玩命地與損害公共利益、踐踏法律的行為作斗爭。他們的行為也同中華民族的傳統美德相吻合，如“天下興亡，匹夫有責”，“路見不平，拔刀相助”等等。在一個法治的社會里，面對不公平，不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應該有權利通過法律程序來解決問題。我們的法律應該既支持“各掃門前雪”，
又支持掃除“他人瓦上霜”。所以，公民行政公益訴訟應該是維護社會公共利益、國家整體利益的一條可行性途徑。
第四章 我國建立公民行政公益訴訟制度的基本原則
公益訴訟的基本原則，是指在公益訴訟整個階段都起著指導作用的準則，它對公益訴訟的主要過程和主要問題所作出的原則性規定。本人認為，針對公民行政公益訴訟，可以規定以下四項基本原則。
第一節 有利于盡可能地保護公共利益的原則
建立公民行政公益訴訟制度不外乎是想通過運用司法程序來達到對公共利益保護的目的。因此，公民行政公益訴訟中一些具體制度的規定應該有利于對公共利益的保護，有助于掃除阻礙公益訴訟制度的各種障礙。
第二節 預防濫訴的原則
公民行政公益訴訟最主要的特點，是公民都可以依法起訴違反公共利益、國家利益和社會整體利益的違法主體及其行為，由于原告是與案件沒有直接利害關系的人，因此，不排除一些濫用公益訴訟訴權以達到其它目的可能性。
從我國的實際情況出發，可以考慮從以下幾個方面來遏制上述現象的發生：
1、報告制度。即公民可首先將嚴重違害公益的行為向相應的行政管理部門報告、檢舉，如果有關部門在規定期間內對報告、檢舉不予處理或答復的，或處理得不滿意的，方可向人民法院提起行政公益訴訟。
2、法院把關。法院在正式收到原告提起行政公益訴訟的起訴書后，應對起訴的內容進行審查，以保證所控違法行為有事實和法律依據，排除沒有事實根據的起訴。必要時也可由人民法院舉行聽證會，借鑒行政處罰的制度，召集原、被告以及社會有關人士，在質證和辯論的基礎上做出判斷，以決定是否立案和進入實質審理程序。如果聽證會決定不予立案而原告還堅持起訴的，由法院責令原告繳納一定數額的訴訟保證金，在原告敗訴后予以沒收或補償給被告，若原告勝訴，訴訟保證金由法院退還原告，并給予適當獎勵。
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