[ 劉京柱 ]——(2004-11-25) / 已閱25609次
新一屆村委會可否以訴訟方式向上屆村委會成員索要公章
——兼評《山東省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》第十一條第三款之規定
一、據以研究的案例：左朋仕與莒縣安莊鎮左家溝村民委員會財產損害賠償糾紛案
［基本案情］
1999年4月，左朋仕經選舉當選為莒縣安莊鎮左家溝村民委員會(以下簡稱左家溝村委)主任，任期三年。左朋仕任期屆滿后仍持有左家溝村委公章、黨支部公章和民主理財章共三枚。2002年11月，新一屆左家溝村委選舉產生，左家溝村委要求左朋仕交接上述三枚公章，左朋仕未進行交接。左家溝村委遂向山東省莒縣人民法院(以下簡稱莒縣法院)提起訴訟，要求左朋仕返還公章并賠償損失1000元。
［裁判要旨］
莒縣法院經審理后認為，左朋仕任期屆滿后無權繼續履行村委會主任之職責，應履行交接各項公務的義務。左朋仕的不作為系對左家溝村委合法權益的侵害，左朋仕持有公章拒不交還，妨礙了左家溝村委的工作，應酌情予以經濟賠償。依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百三十條、《中華人民共和國民法通則》第一百零六條、第一百一十七條的規定，莒縣法院作出(2003)莒民一初字第561號民事判決：一、左朋仕返還左家溝村委公章及民主理財公章各一枚。二、左朋仕賠償左家溝村委經濟損失1000元，于判決生效后五日內給付。案件受理費50元及案件實際支出費用200元，由左朋仕承擔。
左朋仕不服一審判決向山東省日照市中級人民法院上訴稱：1、一審法院不應以財產損害賠償糾紛為案由，該案屬行政爭議。本屆村委會和上屆村委會因公章使用引起的爭議，不應使用平等主體之間的財產損害賠償的民事案由，應屬行政爭議的處理范圍，不應通過民事訴訟的途徑解決。2、一審判決左朋仕賠償左家溝村委1000元于法無據。就本案實質內容來看，主要是上屆村委會持有公章是否合理合法，新的村委會是否有權索要村委會公章。新的村委會并沒有受到1000元的損失。3、一審判決顯失公平。一審法院送達開庭傳票后，左家溝村委找到左朋仕，說要撤訴，致使左朋仕未到庭參加訴訟陳述理由。請求依法撤銷原判，駁回左家溝村委的訴訟請求。
左家溝村委答辯稱，左朋仕于2002年4月任期屆滿后仍持有村委會公章、黨支部公章和民主理財章。2002年12月新一屆村民委員會選舉產生，左朋仕拒不與新村委會交接，依照村民委員會組織法的有關規定，左朋仕任期屆滿后，理應將所持公章交接給新一屆村委會，其占有村委會公章拒不交接，侵犯了村委會的合法權益，依照《民法通則》和《山東省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》(以下簡稱《實施辦法》)第十一條的規定，村委會有權對左朋仕提起訴訟，以維護村委會的合法權益。同時由于左朋仕拒不交出公章，致使新一屆村委會無法開展工作，給村委會造成了較大經濟損失，其理應予以賠償。一審法院立案后，左朋仕曾找到村委，以交出公章為由要求村委撤回訴訟，但開庭之前，左朋仕仍拒不交出公章。因此，一審判決并未顯失公平。請求二審法院依法駁回上訴，維持原判。
日照市中級人民法院經審理后認為，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，它對本村集體所有的財產有權進行管理和使用，在新一屆村委會選舉產生后，上一屆村委會應當及時向新一屆村委會移交公章、財務賬目、檔案資料及辦公設施等。左朋仕作為上一屆村委會主任，在任期屆滿后，拒不移交村委會公章和民主理財章，損害了左家溝村委的合法權益，其持有的村委會公章和民主理財章依法應予返還。左朋仕所稱本案不應用財產損害賠償糾紛案由，本案屬于行政爭議的主張不成立，不予采納。左家溝村委主張因左朋仕持有公章給其造成經濟損失1000元，但未提供證據證實，對該主張不予支持。依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百五十二條第一款、第一百五十三條第一款（一）、（二）項的規定，日照中院于2003年6月21日作出(2003)日民一終字第194號終審判決：一、維持莒縣法院(2003)莒民一初字第561號民事判決第一項。二、撤銷莒縣法院(2003)莒民一初字第561號民事判決第二項。一審案件受理費50元，實際支出費用200元，由左朋仕負擔。二審案件受理費50元，實際支出費用200元，由左家溝村委負擔。
二、法理評析
本案案情并不復雜，雙方當事人爭議的焦點為：本案性質是民事爭議還是行政爭議，雙方是否屬平等民事主體，新村委會向原村委會主任索要公章是否屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，本案案由確定為財產損害賠償是否妥當？
關于本案是否屬于人民法院受理民事訴訟的范圍問題。我國民事訴訟法第一百零八條規定：“起訴必須符合下列條件：(一)原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；(二)有明確的被告；(三)有具體的訴訟請求和事實、理由；(四)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。”對本條規定的前三項條件，雙方當事人均無異議，認為滿足這些條件，雙方爭議的焦點為是否滿足第四項起訴條件，即被告認為本案原告與被告不是平等民事主體且原告的訴求反映的是行政法律關系，不屬法院受理民事訴訟的范圍。原告則認為根據《實施辦法》第十一條第三款規定：“上一屆村民委員會應當自新一屆村民委員會產生之日起七日內向新一屆村民委員會移交公章、財務賬目、檔案資料及辦公設施等；逾期拒不交出的，新一屆村民委員會可以向人民法院提起訴訟，由人民法院依法處理。”被告的理由不能成立，法院應將此規定作為受理該類糾紛的法律依據。事實上，本案一二審兩級法院也是采信了原告方的觀點，認為雙方當事人之間屬民事法律關系，原告有權依據地方性法規提起民事訴訟向被告索要公章，只是二審法院認為村委主張的經濟賠償沒有事實依據而不應獲得支持。
對上述一二審兩級法院的定案意見與理由，筆者持有不同看法。筆者認為，人民法院對此類糾紛不應作為民事訴訟予以受理，理由試析如下：
(一) 民政部、公安部2001年6月21日發布并由國務院辦公廳以國辦發[2001]52號轉發的《關于規范村民委員會印章制發使用和管理工作的意見》(以下簡稱《意見》)中指出：村民委員會印章，是村級公共權力的象征，在辦理村公共事務和公益事業方面具有重要作用。村民委員會的印章一律由鄉級人民政府負責制發。刻制村民委員會印章，由村黨支部、村民委員會提出意見，交村民代表會議討論，報鄉級人民政府審核，由鄉級人民政府到所在地縣級人民政府公安機關辦理準刻手續，并到指定的廠家刻制。村民委員會因故需要更換印章，制發機關應在頒發新印章的同時收繳其舊印章。村民委員會印章丟失時，應及時向制發機關報告并申請補發，應予補發的由制發機關登記并辦理補發。制發機關應以適當方式公布新印章啟用和舊印章作廢。使用已作廢村民委員會印章的，按私刻公章行為處理。鄉級人民政府、縣級人民政府民政部門要監督做好村民委員會換屆后的印章移交工作。換屆選舉工作結束后，上一屆村民委員會應在10天內向本屆村民委員會移交印章。拒不移交村民委員會印章的，由制發機關負責追繳，并追究責任。村民委員會成員在屆內被集體罷免的，印章由鄉級人民政府暫時代管。鄉級人民政府應在重新選舉工作結束后及時將印章發給新的村民委員會。①
根據《意見》的規定，村民委員會印章的制發機關為鄉級人民政府。村民委員會換屆后的印章移交工作由鄉、縣級人民政府民政部門進行監督。換屆選舉工作結束后，上一屆村民委員會應在10天內向本屆村民委員會移交印章。拒不移交村民委員會印章的，由制發機關負責追繳，并追究責任。據此，參考民事訴訟法第一百一十條第(三)項“依照法律規定，應當由其他機關處理的爭議，告知原告向有關機關申請解決”的規定，筆者認為，對因村民委員會換屆選舉所產生的印章移交爭議，應由鄉級人民政府解決，即負責追繳并追究責任。另外，根據《意見》的規定，“村民委員會印章要有專人保管，保管人由村黨支部、村民委員會提名，并經村民代表會議討論后決定。為防止亂用印章，一般情況下，印章使用的審批人與印章保管人不得為同一人。村黨支部書記、村民委員會主任一般不宜直接保管印章……對違反印章使用管理規定的，要視情節輕重給予批評教育，造成嚴重后果的，要追究當事人的法律責任。”因此，新一屆村民委員會如以訴訟方式索要公章，首先須得證明印章的保管人是誰，是否系經合法程序確定的保管人，新一屆村民委員會成立后，原印章保管人是否仍有權保管等。而這不但需要證據上的支持，單是確定原保管人是否已失去保管權就不無爭議。
(二) 《實施辦法》第十一條第三款雖規定，上一屆村民委員會逾期不向新一屆村民委員會交出印章等，新一屆村民委員會可以向人民法院提起訴訟，由人民法院依法處理。但另人質疑的是，該條規定畢竟缺乏法律層面上的根據，且《實施辦法》在法的效力上屬于地方性法規，在立法技術上，也值得商榷，如在用語上規定由上一屆村民委員會向新一屆村民委員會移交公章、財務賬目、檔案等，而從法律上講，新一屆村民委員會依法成立之時起上一屆村民委員會的主體資格即告消滅，要移交也只能是上一屆村民委員會的有關成員來進行；又如《實施辦法》規定對上一屆村民委員會逾期拒不交出的，新一屆村民委員會可以向人民法院提起訴訟，由人民法院依法處理，但不知這里提起的“訴訟”是指民事訴訟還是行政訴訟，人民法院的“依法處理”又不知依的是何“法”，顯然這些都是語焉不祥，讓人捉摸不透。筆者在此無意褒貶我們的地方權力機關，也不想重蹈我的同行李慧娟法官的心路“歷程” ②，只是在此想說明立法用語上的不清晰，容易導致對法條文義解釋上產生歧義。據筆者所知，山東不少法院受理類似前文所舉案件多是以《實施辦法》為據的，只不過有的是作為民事訴訟，有的是作為行政訴訟來受理的。③
2000年7月1日起施行的《立法法》第八條規定，對于民事基本制度和訴訟仲裁制度應當由全國人大制定法律。向法院起訴的權利應屬訴訟制度規定的內容當無疑義，地方性法規中規定訴權問題似有越權立法之嫌。
眾所周知，農村的社會關系較為復雜，如果處理不好，極易激化矛盾，引發社會的不穩定。如本文所引案例，據筆者所了解，被告不交印章的理由之一是其所代表的部分村民認為新一屆村委會的選舉不合法，被告認為其作為原公章保管人有權繼續保管。人民法院審判工作的宗旨之一是維護社會穩定，故在受理和審理案件中一定要注意防止農村矛盾的激化，不該管、管也未必管好的應當堅決不管，不能迷信“法院是社會正義的最后一道防線”這句似是而非的話語。能夠通過訴訟外途徑予以解決的，還是不要以訴訟方式解決的為好。
(三)關于前述案例所確定的案由問題。
民事案由是民事法律關系的集中表現，是民事案件的內容提要，也是民事案件類型的劃分標志。科學、準確的案由,對于法院衡量當事人是否適格、判斷當事人舉證是否符合要求,從而決定是否立案具有重要作用。由于案由是當事人爭議的法律關系及其爭議的高度概括,因而在準確確定案由后,有利于審判人員正確、迅速、簡捷地查明適用于該具體案件的法律規范。案由的確定,實際為審判人員正確適用法律指明一條清晰的思路。一個具體民事案由應當準確地反映民事訴訟當事人訟爭的核心問題,揭示出當事人所爭議的法律關系的主要內容和焦點。通常一審法院可以根據當事人的起訴確定案由。如果當事人起訴狀中所提到的法律關系與實際訴爭的法律關系不同,應當根據法庭實際查明的法律關系確定案由。當然，依照2002年4月1日起施行的《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第三十五條的規定，訴訟過程中，當事人主張的法律關系的性質與人民法院根據案件事實作出的認定不一致的，人民法院應當告知當事人可以變更訴訟請求。但當事人有權不變更訴訟請求，法院可以直接駁回當事人的訴訟請求，但這不影響當事人今后再以法院認定的法律關系另行起訴。④
在法學理論界，依據當事人訴訟請求的目的和內容，可以把訴分為確認之訴、給付之訴和變更之訴。其中給付之訴，是指當事人請求人民法院判令對方當事人履行一定民事義務的訴。它具有以下三個特征：
1、當事人一方依法存在請求權，對方則應依法承擔某種義務，或者當事人雙方都分別享有某種權利和應承擔某種義務，而應履行義務的一方又拒不履行義務；
2、雙方當事人之間有權利義務之爭，對如何行使權利和履行義務發生爭議，請求法院對發生爭議的權利義務關系作出確認；
3、法院對案件經過審理，不僅要確認當事人之間的民事法律關系，而且要在此基礎上判令義務人履行應履行的義務。
按給付的內容，給付之訴可分為：特定物給付之訴、種類物給付之訴和行為的給付之訴。物定物給付之訴，就是要求義務人交付法律文書載明的特定物品。這種特定物不能用其他物品來代替。種類物給付之訴，就是要求義務人交付具有共同物理屬性和經濟意義的、能夠用度量衡計量的，并且可以相互代替的物品。行為的給付之訴，就是要求義務人為一定行為或者不為一定的行為。⑤
本案左家溝村委提起訴訟向左朋仕主張返還公章并要求損失賠償，從訴訟分類上講當屬給付之訴應無疑問，但尚需質疑的是該種索要公章之訴是否符合給付之訴的要件和特征，公章是否“財產”，被告繼續占有保管公章是否構成對原告的“損害”，雙方當事人之間的爭議是否屬民事法律關系？。通過上述對給付之訴特征和按給付內容對給付之訴分類的分析，對照本案雙方當事人訟爭的標的物——公章，似乎應為特定物，即不能用其他物品來代替。但果真如此嗎？公章是法律意義上的財產嗎？筆者認為，就該公章本身而言，說它是特定的、獨一無二的“正品”是能夠成立的，但就公章的象征意義和作用而論，村民委員會印章是村級公共權力的象征，在辦理村公共事務和公益事業方面具有重要作用，其象征意義和符號價值顯然有別于其自身價值。關于黨組織印章，中共中央辦公廳《關于各級黨組織印章的規定》中明確了黨組織印章的制發、使用和管理。如規定：各級黨組織的印章由上一級黨組織制發。各種專業公司、工交、財貿、文教、衛生、體育、科研、人民團體和其他群眾性組織等單位黨組織的印章，由其上一級黨組織或代管單位黨組織制發。非獨立單位的黨支部委員會，一般不刻制印章，如需要，由上一級黨組織制發。刻制黨組織的印章，須由制發機關的辦公廳（室）或政治部門開具公函，并詳細寫明印章的名稱、式樣和規格，到制發機關所在地的公安部門辦理登記手續。公安部門應指定適當的刻字單位承擔黨組織印章的刻制任務。承制單位或刻字者一律留樣或仿制。黨組織的印章，由該組織的負責人或指定人員保管。印章的啟用或停用應及時通知有關單位。印模在本單位存檔。黨組織印章因損壞或機構變動而停止使用后，應及時繳回原制發機關。收回的舊印章，區別情況予以封存或銷毀。銷毀舊印章，須經機關領導人批準。二人監銷。從這些規定來看，作為基層群眾性自治組織的村民委員會的黨支部，其印章的制發、使用和管理亦應遵守上述中共中央辦公廳的規定。如同前述村民委員會的公章一樣，黨支部公章本身的價值與其象征意義上的價值是不能相提并論的。筆者對索要黨支部公章同樣不贊成通過訴訟方式進行，否則，置黨的規定于不顧，另辟蹊徑，弄巧成拙不說，有損黨的權威則是不容忽視的。關于村民主理財章的問題。《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》（中辦發〔1998〕9號）中規定：加強村民民主理財制度建設。村民民主理財由村民民主理財小組代表村民進行，民主理財小組成員由村民會議或村民代表會議從村務公開監督小組成員中推選產生。民主理財小組向村民會議或村民代表會議負責并報告工作。民主理財小組負責對本村集體財務活動進行民主監督，參與制定本村集體的財務計劃和各項財務管理制度，有權檢查、審核財務賬目及相關的經濟活動事項，有權否決不合理開支。村民有權對本村集體的財務賬目提出質疑，有權委托民主理財小組查閱、審核財務賬目，有權要求有關當事人對財務問題作出解釋。農村集體財務事項發生時，經手人必須取得有效的原始憑證，注明用途并簽字（蓋章），交民主理財小組集體審核。審核同意后，由民主理財小組組長簽字（蓋章），報經村黨組織、村民委員會負責人審批同意并簽字（蓋章），由會計人員審核記賬。鄉級人民政府及業務主管部門要對村級財務活動加強指導和監督。由這些規定可見，村民主理財章的加蓋表征相關的農村集體財務事項經過了民主理財小組集體審核，認為符合本村集體的各項財務管理制度。鄉級人民政府的經管站等具體對村級財務活動加強指導和監督。作為民主理財章本身其財產價值與其象征意義上的價值也是風馬牛不相及的，筆者同樣認為索要這種章子并非是一種純粹的民事法律關系，不應通過民事訴訟途徑來解決。
綜上所述，筆者認為，公章本身的價值一般取決于其制作材質(如橡膠、不銹鋼、玉石、黃金等等)和制作工藝，但就通常意義上的公章而言，其自身價值幾乎是可以忽略不計的，材料本身加上制作費用也就區區幾十元。日常生活中，我們更加關注和需要的是公章的象征意義和作用，而不是其自身的價值。試想，作為新一屆村民委員會其訴訟請求返還公章也決非在意的公章本身這個“正品”，而是要求恢復行使掌管、使用公章的權力。因此，我們可以得出的結論便是：公章作為一般意義上的財產是能夠成立的，其價值取決于制作材質和工藝水平，但作為公權力象征意義上的公章，說它是民法上的財產是不能成立的，它僅是一種符號、一種象征。就公章的物理屬性而言，它是特定的，但就其社會、政治上的象征意義而言，它確是可以替代的，只不過要按照規定的程序由有權機關批準更換或補發而已。因此，對前引案例，一二審法院以財產損害賠償的案由審理并作出責令返還的判決是欠當的，不但缺乏法律上的依據，在實踐操作上也極易造成新的矛盾。對此，筆者認為，人民法院首先應不予受理，對已受理的也應依法裁定駁回起訴。(劉京柱)
注釋：
①王禹：《村民選舉法律問題研究》，北京大學出版社2002年7月第1版，第226-228頁；
②河南省洛陽市中級人民法院前助理審判員李慧娟因為在（２００３）洛民初字第２６號民事判決書中評判《河南省農作物種子管理條例》與《種子法》相沖突的條款“自然無效”，被河南省人大認為是“違背了我國的人民代表大會制度，侵犯了權力機關的職權，是嚴重違法行為”，繼而，根據河南省和洛陽市人大常委會提出的文件，洛陽中院黨組于2003年11月7日撤銷李慧娟的審判長職務，并免去李慧娟的助理審判員資格。主管副庭長趙廣云也同時被撤職。這一事件被媒介稱之為“２００３年末最熱點的法治事件”，在法學界和司法實務界引起了較大影響，不少學界精英如江平教授(見江平、王穎《法官有權在法律范圍內自由心證》，載法律思想網：首頁—法理學2003年11月24日)、賀衛方教授(見賀衛方：《問題一籮筐》，載中國民商法律網>>>首頁>>>法律書屋>>>法學茶座)等都就此作了剖析，從某種程度上推動了我國司法審查方式方法的探究，其歷史意義不容忽視。“是非功過自有后人評”，相信我國的民主法治建設定會以不可阻擋之態勢大步走向繁榮。
③楊書坤、徐海東：《上屆村委成員拒不移交公章咋辦》，載中國法院互聯網：行政研究，發布時間：2003年8月9日；
④李國光主編：《最高人民法院〈關于民事訴訟證據的若干規定〉的理解與適用》，中國法制出版社2002年2月第1版，第281頁；
⑤常怡主編：《民事訴訟法學》，中國政法大學出版社1994年3月第1版第131-132頁；
