[ 何寧湘 ]——(2004-11-24) / 已閱47750次
學校突發事件的防范、責任劃分與處理
四川精濟律師事務所 何寧湘律師
[前面的話]
當前我國正處于一個社會轉型期，社會經濟與社會關系正發生著有利于社會發展變化與漸進的演變。而在此期間，學校也隨著社會的影響與發展由單一的、封閉的教育機構逐漸轉變為面向社會的、服務于教育的社會窗口行業。學校直接面向社會，與社會產生各種關系，由此也給學校帶來了諸多前所未有的聯系與矛盾，這些矛盾演變或突發地形成了各類事件，在這些事件中也存在著種類法律關系，如何依法加強學校管理，如何防止與減少事件的發生與隱患，如何應對突發事件，在這些突發事件中學校應當承擔哪些法律責任，是當前公立學校管理中的一個重要課題。本文試通過長期為學校提供法律所遇到的事件、案例和媒體上的案例對這些問題作簡要評析。
一、社會轉型期的學校
我國公立學校原本是一個由國家投資設立的、單一的、封閉的、由國家事業單位干部以及其他員工從事教育活動的國家教育事業機構。學校的職能是由國家教育行政機構管理，對適齡未成年人以及接受中高等學歷教育的人提供教育服務。而在過去的近十年內，由于我國社會與經濟的快速發展，加之人口增長與進入適齡未成年人、接受中高等教育者的高峰期，原單一的封閉式教育機構已遠遠無法適應國家與社會對教育的需求。于此同時國家對教育方面的投入也落后與教育事業的發展，促使教育服務收費試行了“雙軌制”，并迅速向收費生方向靠攏，在觀點上，社會轉型期突現的各種思潮、觀點影響不少的人認為教育成為國民經濟中的一項產業，總總浪潮將學校推向了社會，使之教育機構幾乎完全成為直接面向社會提供教育消費的服務業。
于此同時，隨著國營企業的經營機制轉換、全員合同制推行與國企改制，并輔以社會救濟保障體制初設的三大步實現與完成，以及相應的成熟經驗，國家人事部逐步開始推行國家事業單位的從事制度改革，首先實行教師社會招聘與原由在編教師的聘用合同制度，成都市自2004年7月1日實行了事業單位進入社保養老保險體系。人事部推行了與企業職工勞動爭議糾紛案件仲裁相近的人事爭議仲裁，為了配合事業單位改革，2003年9月5日最高人民法院出臺了法釋[2003]13號《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》司法解釋，使人事爭議仲裁與司法審判接軌。近期在部分學校進行人事制度與分配制度改革試點。不少的學校早已國家人事制度正式改革前率先進行了內部機制與后勤服務社會化的改革嘗試。
由此以來，學校在教育服務、社會服務領域內、學校與國家教育行政機構、學校與學校、學校與學生及學生家長、學校與社會各企業組織之間產生了廣泛的聯系，也形成了各類社會關系，學校也在此關系中，在妥善處理這些關系中得以生存與發展。
二、學校與各類主體之間的法律關系
1、學校與教育行政機關以及其他行政機構之間的法律關系。
教育行政機構是代表國家投資主體對學校進行管理并行使權利，因此學校與教育行政機關之間形成的行政法律關系與國有資產所有人與經營者的民事法律關系。學校與目前機制改革后的國企業不同之處在于，國家對國企實行了所有權與經營權的分離，國企享有經營自主權與人事權，故國家與國企之間存在的只是財產所有人與經營者之間的法律關系，國家的代表是國有資產管理行政機關，而不存在行政管理法律關系。而學校與教育行政機關之間存在著行政法律與民事法律的雙重法律關系。
2、學校與教師員工之間的法律關系。
學校實行社會招聘的教師與實行聘用合同制的在編（指原有國家編制管理機構人員編制，即國家事業單位干部編制，特別說明的是，編制中包括極少的聘用制干部編制，人事部門俗稱“合同制干部”）教師之間因招聘合同與聘用合同分別形成勞動關系與聘用合同關系。其中，招聘合同是依據《勞動法》形成的純勞動關系，而聘用合同是依據人事部改革政策文件所形成的勞動關系，這種勞動關系也屬于《勞動法》調整的范圍，鑒于人事關系沒有法律規范調整，且在編教師與社會招聘與存在享有國家事業單位干部編制身份與相應福利待遇的，人事部門對在編人員有管理權等方面的重要差別，因此人事部至今尚不承認聘用合同關系屬于《勞動法》調整，而勞動合同與聘用合同均不屬于《合同法》調整范疇，因此就此角度上講，聘用合同的法律調整尚屬于真空或者法律空白。當然這樣看法也不完全合適，因為最高人民法院法釋[2003]13號司法解釋確定審理人事爭議案件適用《勞動法》，但人事部并不認同。2004年4月30日最高人民法院發出法函[2004]30號《關于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》司法文件又規定：
《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》(法釋[2003]13號)第一條規定，“事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》的規定處理。”這里“適用《中華人民共和國勞動法》的規定處理”是指人民法院審理事業單位人事爭議案件的程序運用《中華人民共和國勞動法》的相關規定。人民法院對事業單位人事爭議案件的實體處理應當適用人事方面的法律規定，但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關規定。
這一司法文件得到了人事部認同，這樣的結果并不意味著法律規定聘用合同與人事爭議屬于《勞動法》調整，而是最高人民法院與人事部之間達成的一種“一致”，即雙方取得表面一致的必然結果，由于該司法文件上提到的“人事方面的法律規定”根本不存在，至少在形式上未上升成國家法律或行政法規，故實質上講人事爭議的司法解釋也被肢離，在審理與處理人事爭議的實務中如何具體適用法律難度非常大。
學校除教師行政管理人員外，還有不少原工人身份的職工與后勤服務的臨時用工，學校與這些人員之間是勞動關系。
3、學校與學生之間的法律關系
學校與學生未成年人這一“特殊行為主體”之間的關系，較學校與其他主體之間的關系復雜得多，是多種關系的交織表現。首先，雙方之間存在著平等法律關系，即平等民事主體之間基于民事法律規范而發生的民事法律關系。在此法律關系中，學校以民事主體的身份而存在，享有權利并承擔義務，對作為相對方的學生并無概括支配、命令的權力，學生也無接受、容忍的義務，而是以平等的民事主體的身份而存在，例如學校因收取住宿費、為學生訂購教材、制作校服、收取學費、購買意外保險、體檢、學校食堂就餐等事項而與學生形成的民事法律關系。值得注意的是，學生在行使民事權利過程中，可能并不是獨立的民事主體，其主體包括是其家長、或其他監護人共同行使，因為學生無財產，也無獨立的財產支配權，支付費用往往是其家長的行為而不是學生的行為。其次是，非平等因素關系（有人稱之為“特殊權利因素關系”），其產生這種關系的提前是法律法規賦予學校對學生進行管理的職能與責任。學校作為履行特定職能的公法主體，依法享有在其特定職能范圍內自主判斷、自定規章、自主管理的特別權力。這種依據職能的自主管理權，實際上是法律賦予學校為保證其教育教學管理目標的實現而對其內部事務進行處置的“自主裁量權”。在享有法律賦予自主管理權的同時，也承擔著相應的同等的管理法律責任，如果學校疏于管理而發生了后果將承擔民事賠償責任以及其他法律責任（如刑事責任，由于學校不是行政機構，其學校與學生之間的關系不產生行政法律關系），因此這一特殊法律關系的法律后果之一仍是承擔民事責任，故在實務中不需特別區分平等與非平等關系，而重要的是看是否承擔由此引起的民事賠償責任。學校在行使自主管理權而制定的內部規則約束內部成員（學生）時所生產的內部關系，學校為了維護學校秩序、落實對學生指導管理，為貫徹執行法律法規而制定的約束學生學習與生活行為的內部規范，正是由于非平等因素關系（特別權力關系）的存在，內部規范對主要內部成員的學生具有約束力。
結論：學校與學生之間的法律關系，大致可推定為準教育行政關系，既區別于純粹的教育行政關系，也區別于民事法律關系，是學校對學生的教育、管理和保護的法律關系。教育、管理和保護構成這一法律關系的基本內容，即法律的調整內容。學生（主要指未成年人學生）的人身傷害以及造成他人傷害是以承擔民事責任為基礎的。在學生傷害案件的實務中，要求學校應當負法定的謹慎義務防止學生受到損害。如果學校必須履行這一義務，則必須證明該義務是否實際上未履行。只有證明未盡此項義務者，學校方承擔民事責任。因此，學生傷害事故責任是一般地過錯責任，而不是過錯推定責任，不能采用推定地方式認定學校具有過錯，承擔賠償責任。值得注意的是，因學校性質不同的情況也會形成不同的法律關系而導致承擔責任的法律基礎不同，例如，民辦、民營學校與學生之間應當主要是一種合同法律關系，而義務教育學校及公立學校與學生之間則應該是一種由法律（主要是行政法）直接規定的特殊的教育、管理及保護等權利義務關系。
4、學校與為學校提供服務的企業組織、個體工商戶之間的法律關系
學校基本建設、教育設備建設與技術改選更新換代、以及后勤社會化服務都要與諸多的企業組織、個體工商戶打交道，如校舍、運動場建設要與設計單位、施工單位合作；學校改造實作室、食堂要與各類供應商、安裝調試單位合作，將食堂、洗衣房、電話超市交給企業或個體工商戶經營，以及門衛、清潔衛生項目交給保安服務公司等等，在這些事項過程中，不論是否進行招標投標都要與企業組織、個體工商戶之間簽訂合同并履行合同，因此學校與為學校提供服務的企業組織、服務公司、個體工商戶之間是因合同而形成的法律關系，這些關系屬于《合同法》調整的范圍。
三、《學生傷害事故處理辦法》
教育部于2002年8月21日頒布的《學生傷害事故處理辦法》(以下簡稱：《處理辦法》)已于2002年9月1日實施了。由于此前我國缺乏對學生人身傷害事故處理的統一規定，該處理辦法的頒布實施無疑對處理此類事件、紛爭有了一個明確具體的依據。但由于《處理辦法》屬于部門規章其效力層次較低不說，人民法院在審理此類案件時根本不能適用。按照最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》司法文件規定：“現行有效的行政法規有以下三種類型：一是國務院制定并公布的行政法規；二是立法法施行以前，按照當時有效的行政法規制定程序，經國務院批準、由國務院部門公布的行政法規。但在立法法施行以后，經國務院批準、由國務院部門公布的規范性文件，不再屬于行政法規；三是在清理行政法規時由國務院確認的其他行政法規。”（筆者注：《立法法》于2000年7月1日施行）也不能“參照”（注：不少學者認為人民法院在審理此類案件時僅是可以“參照”適用，其實際作用并不是很大）。對于學生傷害事故發生后，《處理辦法》第二章關于事故與責任的規定，只能作為學校排除自己是否存在違反法律規定與未履行管理責任的判別標準，至于在訴訟案件中學校是否承擔民事法律責任，只能由人民法院依據民事法律進行認定，人民法院的認定不取決于學校的行為是否屬于《處理辦法》排除責任的規定，而取決于學校行為是否有民事法律規定的過錯責任。
四、學校突發事件的分類
為了便于在突發事件發生后，較準確的對其認定與處理，這里有必要對突發事件以及有可能發生事故、紛爭的情形，按事件（事故）的主體、性質等要素做一個粗略地分類：
（一）、學生傷害事件（事故）
學生傷害事件，一般指學生在校接受教育期間，包括學校組織的校內外各項活動、公益任務、學生實習、軍訓等活動中、乘坐交通運輸工具時，發生的學生遭受人身損害的意外事件。大致可歸為：1、學生意外傷害事件；2、學生食物中毒事故；3、學生違反《治安管理處罰條例》的治安事件；4、學生行為觸犯刑法的刑事案件；5、學生患突發疾病事件；6、學生違反公序良俗的事件。
（二）、教師事件
教師事件，應包括教師與學校，教師與教師或學校員工，教師與學生之間發生的各種形式的事件。教師與學校、與教師及其他員工之間的事件可通過內部行政、調解或投訴、申訴、勞動爭議或人事爭議仲裁、民事訴訟、治安管理以及刑事訴訟等方式處理。本文主要討論因教師行為、教師工作上的疏忽、過失造成與學生之間的矛盾、沖突以及傷害事件。
（三）、合同糾紛
合同糾紛，學校與校外的企業組織、個體工商戶之間因合同履行而生產的糾紛事件。這類事件應當依據雙方所簽訂的合同的約定，以及我國《合同法》、《民法通則》、《民事訴訟法》、《仲裁法》的有關規定進行處理，如果發生了訴訟仲裁的，其責任承擔與劃分由人民法院或仲裁機構認定。校內行政處理由學校決定。
五、突發事件的責任劃分
1、學生意外傷害事件
目前學校所發生的所有事件中，學生傷害事故與食物中毒事件較為突出，影響面也較大，自然對學校聲譽與發展的負面影響也最大。這里著重討論與學生有關的事件（事故）的責任認定。學生在學校期間所發生的人身傷害事故的賠償責任究竟是一種什么性質的責任，法學理論界似乎沒有定論，由于近幾年內學生人身傷害事故頻繁發生，從而引起了司法界、理論界與社會的廣泛關注。
學校與學生之間的這種法律關系的基本性質，大致可推定為準教育行政關系，既區別于純粹的教育行政關系，也區別于民事法律關系，是學校對學生的教育、管理和保護的法律關系。教育、管理和保護構成這一法律關系的基本內容，學校對學生有教育、管理的權力，同時對學生有保護的義務；學生有接受教育、接受管理的義務，享有受到保護的權利。在教育關系中，發生學校履行教育、管理和保護義務的過錯，致使學生受到人身傷害，或者傷害他人，學校產生民事責任。在中小學校學生在校期間遭受人身傷害，是學校未盡保護義務；在中小學校學生在校期間傷害他人，是學校對學生未盡教育、管理義務，對損害的發生應當承擔法律責任。這種責任既有教育法的性質，也有民法的性質，應當以民事責任的性質為基礎（為主）。
在民辦民營學校中，如果雙方的合同中明確約定在某些情形下學校必須承擔相應的違約責任時，依據其約定處理；沒有約定時，應當按照義務教育學校及公立學校承擔賠償責任的規定處理。義務教育學校及公立學校與學生之間則應該是一種由法律（主要是行政法）直接規定的特殊的教育、管理及保護等權利義務關系。而在義務教育學校及公立學校應承擔賠償責任時，應該按照相關法律的直接規定來處理。當然，如果學校（或其教師）故意侵害學生的人身權利時，就會出現普通侵權責任與上述兩種責任的競合，此時可以由學生來選擇對其有利的責任性質來向學校主張。認定學校承擔損害賠償責任的構成要件為：即存在過錯、有損害后果及過錯與傷害之間存在因果關系。
2、學生食物中毒事故；
學生食物中毒事故，主要是指學生在學校食堂就餐，學生食用學校委托的訂餐以及學校在組織種類活動中的外購食品、餐館就餐發生的食物中毒事件。這類事件的責任大體上有：一是、學校直接責任、二是、食物制作單位責任兩類。
對于學校自己經營管理的食堂，發生食物中毒事件，學校負有經營管理責任與民事責任。不論發生食物中毒原因為何，學校均有這可推卸的經營管理嚴重過失與責任，對中毒學生均有搶救、醫治、承擔醫療費用和損害賠償責任。對于事故造成嚴重后果，觸犯刑律的直接責任人還應依法承擔刑事責任，在教育行政管理方面，教育行政機關可依法追究學校的行政責任。
對于學校將學校食堂交給具有法人資格、衛生防疫許可證的餐飲企業經營的，以及因學生食用餐館的食品、食品供應商的食品而發生的中毒事件，學校負疏于管理的行政責任與民事責任，其他方面的責任由餐飲企業、食品供應商承擔。
3、學生違反《治安管理處罰條例》的治安事件；
治安案件，如學生在學校內盜竊公私財產、破壞公私財產，在校內打群架、校周邊打群架、毆打教師或他人的，賭博等尚不構成犯罪的治安案件。在這類事件中，其法律責任由學生自負，學校負有相應的管理責任。
4、學生行為觸犯刑法的刑事案件；
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