[ 殷武 ]——(2004-11-16) / 已閱37084次
我國“城中村”改造中的土地權利問題分析
殷武
（ 西北政法學院 陜西西安 710063）
【摘 要】“城中村”是我國城市化進程的快速發展的必然結果，其根本形成原因是土地的二元所有制結構，“城中村改造”只有解決了土地二元所有制問題，“城中村”才能成為真正意義上的城市，而要解決土地的二元所有制問題也只有通過征用途徑來完成。
【關鍵詞】 城中村 土地所有權 土地使用權 征用
一、我國“城中村”現狀及形成原因
所謂“城中村”，是指在城市高速發展的進程中，由于農村土地全部被征用，農村集體成員由農民身份轉變為居民身份后，仍居住在由原村改造而演變成的居民區，或是指在農村村落城市化進程中，由于農村土地大部分被征用，滯后于時代發展步伐、游離于現代城市管理之外的農民仍在原村居住而形成的村落，亦稱為“都市里的村莊”。通常所說的“城中村”，僅指在經濟快速發展、城市化不斷推進的過程中，位于城區邊緣農村被劃入城區，在區域上已經成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的村落。“城中村”是城市的一塊“夾縫地”，這種獨特的地位和現象，必然會帶來一系列的社會問題：（1）人口雜亂，“城中村” 由村民、市民和流動人口混合構成。流動人口成為主要犯罪群體。治安形勢嚴峻。（2）城市規劃滯后，違法違章建筑相當集中，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓” 風景獨特。由于房屋密度高、采光通風條件差，村民居住環境差。（3）基礎設施不完善，衛生條件太差。各種管線雜亂無章，排水排污不暢，垃圾成災。街巷狹窄、擁擠，存在嚴重消防隱患，（4）土地使用存在諸多問題，宅基地、工業用地、商業用地相互交織，非法出租、轉讓、倒賣，管理混亂，等。“城中村”不僅影響城市的美觀，也阻礙城市化進程，制約著城市的發展，已成為困擾許多城市發展的“痼疾”。
究其原因，在于“城中村”形成和發展的特殊性。從“城中村”的歷史變遷中不難發現"城中村"形成的主要原因：從客觀上來說，是我國城市化進程的快速發展的結果1。改革開放的20多年中，城市化的進程加速發展，我國的城市數目從1978年的320個發展到現在的662個。城市建成區面積也由3.6萬平方公里擴大到9萬多平方公里。城市的快速發展，需要通過征收周邊農村的耕地獲得擴展的空間。耕地被征收了，當地的農民，卻仍然留在原居住地，并且保有一部分供他們建房居住的宅基地。一場"城市包圍農村"的運動發生了。村莊進入城市，形成了"城中村"。從主觀上來說，是我國城鄉二元管理體制及土地的二元所有制結構所造成的，這也是深層次的制度原因。 所謂城鄉二元管理體制，是指“城市”和“農村”分屬不同的管理模式，二元所有制結構是指城市的土地屬于國家所有，而農村的土地屬于農村集體所有的制度。而在一些“城中村”內形成了以城市與農村“二元所有制結構”并行存在、共同發揮作用的“邊緣社區”特征。“從個體理性選擇的角度看，‘城中村’這種特殊的建筑群體和村落體制的形成，是農民在土地和房屋租金快速增值的情況下，追求土地和房屋租金收益最大化的結果。”2因此，從“城中村”的歷史變遷可以發現，土地的二元所有制結構是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制結構使得村民可以低價甚至無償地取得土地的使用權，集體將宅基地按戶劃撥，由各戶村民自行建設后租出獲得盡可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的結果致使“城中村” 形成的進一步加劇。故而，我國“城中村”的改造也應從根本的土地制度及權利開始。
二“城中村”土地權利現狀
“城中村”土地權利現狀包括土地所有權狀態和土地使用權狀態兩者情形。
1、“城中村”土地所有權狀態
根據《中華人民共和國土地管理法》第2條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”即所謂的“土地的二元所有制結構”。土地所有權狀態依據《中華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國土地管理法》第8條規定，具體劃分為“城市市區的土地屬于國家所有”，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。由于“城中村”在城市化不斷推進的過程中，位于城區邊緣而被劃入城區，成為城市的一部分，既有城市的一些習性，又擺脫不了農村固有的特質，是二者的混合體。“城中村”土地的所有權狀態大體可分為三類：（1）、已“撤村建居”，土地被國家全部征用，農民不再享有集體土地所有權，村已經被城市完全包圍，原農民已全部轉為居民，只是保留著農村傳統的生活習慣。這是通常所說的廣義上的“城中村”，它經過改造已融入城市之中，不再是“城中村”改造的對象。（2）、正在“撤村建居”。 土地大部分被征用，土地所有權部分屬于國家所有，部分屬于集體所有，但原農民未轉為居民。（3）、尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范圍，土地全部仍屬于集體所有。后兩種村的情形是狹義上的“城中村”，是通常所說的要改造的“城中村”。“城中村”中存在的土地所有權狀態有國有土地所有權與集體土地所有權兩類，兩種土地所有權從表象看，僅是所有權主體不同而已，但其實質是不平等的，表現在：（1）國家所有權的權利主體是國家，而集體所有權的權利主體為集體。根據土地法第10條：集體所有權的權利主體又分為：鄉集體、村集體、村民小組三種組織形式。兩種土地所有權在集體與國家之間可以進行轉化，且是單方的，只能由集體所有權向國家所有權轉化，而不能是國家向集體所有權轉化；同時集體所有權主體之間是不能相互轉化的。（2）集體所有權向國家所有權轉化的條件是唯一的，我國憲法第10條和土地管理法第2條的規定，方式為出讓，這種行為其實質可以看作是一種買賣，只不過是一種強買強賣罷了，只有一方當事人（國家）的意思，幾乎是容不得對方（農村集體）意思表示，農村集體只有強制取締的義務，這就難以保證交易的公平了，自然出現了現實中征地賠償款太低，侵害農民權益的事件的發生。（3）兩種所有權的權能上也是完全不平等，主要體現在兩種土地使用權上。而“城中村”土地所有權往往表現國家所有權借助“公共利益的需要”而不斷地擴大，“城中村”集體土地所有權逐漸縮小的趨勢；同時也表現集體土地所有者已經看清國家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，為征用后轉讓土地使用權獲得商業上的利益，因此，農村集體在土地所有權交易中開始嘗試用市場價格討價還價，甚至漫天要價，憑此來保留其土地所有權，村落在城市中得以延續。
2、“城中村”土地使用權狀態
土地使用權是指土地使用者在法律允許范圍內對土地享有占有、使用、收益與處分的權利，即依法取得利用土地的權限。由于兩種土地所有權存在本質的差異，相應其土地使用權也不完全一樣，國有土地使用權僅有一種形式，而集體土地使用權又可分為宅基地使用權、農用地使用權與非農用地使用權。集體土地使用權與國有土地使用權雖在性質上都有物權性質，屬于他物權的范疇，但集體土地使用權比國有土地使用權具有更多的限制：①宅基地使用權依法不能轉讓、抵押；②只有依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村集體荒地的土地使用權和抵押鄉（鎮）村企業廠房等建筑物涉及所使用范圍內的集體土地使用權可以抵押；③集體土地使用權不能用于租賃；④集體土地使用權不能作價出資或入股。這些限制使得集體土地使用權在實質上與國有土地使用權不平等，使集體土地使用權的功能上僅限于住宅、農業用地。而在“城中村”區域里，這兩種土地使用權并存但在效能上差距很大，突出表現為土地使用權所產生的收益上，國有土地使用權人所獲得的利益遠大于集體土地使用權所獲得的利益。利益上的刺激與誘惑，使得集體土地使用權人不再安分于土地使用的各種規范之中，突破了原規則，尋找與國有土地使用權對等的利益。這就必然出現了“城中村”現實存在的情形：①大量的違章違規建筑存在，而沒有任何規劃與建設部門的批準；②存在大量亂占、亂圈地現象；③非法租賃土地；④以土地入股開辦各種實業；⑤用集體土地抵押貸款⑥用集體土地進行非法的房地產開發、經營等。由于“城中村” 集體土地的邊緣性、稀缺性、區位性、固定性，多樣性，復雜性以及相比較于國有土地使用權的低廉性，是它擁有旺盛的需求市場，土地使用權的差別使“城中村”得以客觀存在。
三、現階段“城中村”改造實踐中土地權利的處理。
通過上述的分析可知，“城中村”是我國城市化進程中的必然產物，而它在現實中已發展成為我國城市發展的障礙。目前全國各城市都在對其進行著相應的改造，在改造的過程中，必須要面對形成“城中村”的根本原因，解決土地二元所有制問題，根除二者之間的差距，才能從根本上完成“城中村”的改造。在實踐中，針對土地權利這一根本問題，通常采取以下幾種措施：（1）“土地置換，異地安置”的方式。在城市的郊區由政府征用按相同面積或更大面積的土地，并建成新村與之置換。這在“城中村”改造的初期，政府運用行政手段還是可以達到目的，但也是困難重重，因：①村民對于原村有著濃厚的依戀，祖祖輩輩在此居住，故土難離；②農民不愿意放棄可得的數額不小的房屋租金利益；③盼望過上美好生活的居民生活及在人格上與居民平等對待的愿望也使他們不愿意離開現在的“城中村”。因此，土地置換，異地安置的措施現在越發越難以實現。（2）通過“土地集體所有轉為國家所有”的做法。“土地集體所有轉為國家所有”這一行為具有以下特點：⑴土地所有者的主體發生了根本的變化。土地所有權主體由原來的農村集體，包括鄉集體、村集體、村民小組，全部變為國家。⑵土地的性質也發生了根本的變化。由原來的集體所有變為國家所有；⑶土地的權能也發生了根本的變化，原來集體土地使用權不能進行的抵押、租賃問題在土地的所有權轉變后得以解決。伴隨這一根本轉變的同時是農民身份的改變：全部脫農民戶籍而成為城市居民，一切納入城市化的管理，建筑要進行規劃，醫療、保險均按城市居民對待。
縱觀各地“城中村”改造條例能夠看出，“土地集體所有轉為國家所有”的做法似乎從根本上已改造了“城中村”，解決了土地二元所有制的問題，成為一種可行的方案。目前這種做法在全國各城市較為普及，如深圳市在2004年就一次性地將寶安、龍崗兩區27萬農民轉為城市居民，其集體所有的上述956萬平方公里土地將隨之轉為國有。3然而，透過這一事件的背后，筆者隱隱感到一種疑慮：這一行為的合法性明顯存在著質疑，主要有以下幾個方面：1、按照我國憲法的規定：土地所有權是實體權利，它的剝奪只能由國家最高權利機關做出，其他任何機關和個人無此權利，否則即為無效。盡管目前各地“城中村”改造條例均是由其城市的人大或政府制定，有些具有地方性法規的效力，有些只是政府文件，如《深圳市城中村（舊村）改造暫行規定》，然而因條例的做出缺少憲法上的依據，條例的效力層階遠低于憲法，故而是無效的。2、集體土地要轉為國有土地，根據我國憲法第10條和土地管理法第2條的規定，只能是采取“征用”途徑，除此之外的任何行為，均不能使集體土地所有權性質變為國家土地所有權性質。而目前各地雖從地方立法中承認了集體土地所有權“轉為”國家土地所有權的效力，但因為該“轉為”沒有法律上依據，故而從法理上講，各地將集體土地“轉為”國有土地因缺乏法律上的依據而無效。3、集體土地所有權變為國有土地所有權后，所有權人以其永久所有權換取了有期限的使用權，對于原集體土地所有人權而言，在與國家就土地所有權的交易中，付出的代價太大，交易成本過高，存在明顯的不公平，具有不可交易性。
然而也有學者對“土地集體所有轉為國家所有”的“轉為”行為是持贊同觀點，理由是 “城中村”顧名思義是城市中的村莊，它是城市的一部分，依據《中華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國土地管理法》第8條“城市的土地屬于國家”的規定，“城中村”的土地自然屬于國家。對此，我認為這種理由是不妥當的。首先，憲法是國家的根本大法，它直接將土地資源確權為國家和集體所有，因“城中村”最初就是農村，土地確權時依據憲法規定就已經界定為集體所有，即是說 “城中村” 在其成為城市中的村莊時，其土地根本就屬于集體所有權。其次，所有權的產生、消滅均須合法的法律事實或法律行為的發生，在并沒有任何合法的法律事實或法律行為發生的情況下，原屬于集體的土地所有權不可能發生變更和消滅的。最后，“城中村”地處于城市，是城市中的一部分，只說明二者的地緣關系，而并不能證明所有權關系。
四、“城中村”改造中土地權利解決的途徑
既然“城中村”在地域上已經屬于城市的一部分，“城中村”內的人理應與城市居民應享有同樣的待遇，最直接的體現是財產的所有權，“城中村”的房屋也應該向城市中的其他房屋一樣，可以進行自由的轉讓，根據我國房地產法關于“房隨地走”的原則規定，說到底是其房屋的土地使用權的性質必須是國有土地使用權。要使集體土地使用權變為國有土地使用權，其前提必須是集體土地所有權變為國有土地所有權；根據我國《憲法》第10條和《土地管理法》第2條的規定，只能是采取“征用”途徑，通過征用，使農村集體土地所有權轉變為國有土地所有權，才可從根本上解決“城中村”形成的原因，因為它符合征用的條件。根據我國《憲法》第10條和《土地管理法》第2條的規定，征用的條件必須是“為了公共利益的需要”，且國家給予必要的補償；而“城中村”改造的目的就是“為了公共利益的需要”，是為了“城中村”內居住的居民、外來人員的利益，為了整個城市的政治、經濟、文化的協調發展，同樣也是為了國家、社會的利益的而改造，“城中村”改造的目的屬于公共利益的范圍；而且在集體土地轉變為國有土地的同時國家也給予相應的補償，只不過與通常征用集體土地的貨幣補償方式不同而已，“城中村”改造中的補償方式包括農民身份轉變為居民，以及因身份改變而獲得的各種物質利益，如可以享受到醫療保險、失業保險、居民的最低生活保障等，同時還有長期的國有土地使用權。
因此，“城中村”改造中，要解決“城中村”形成的根本原因，就必須解決土地二元所有制問題，而要解決土地的二元所有制問題也只能通過征用途徑。在征用集體土地的過程中，應處理好土地所有權與土地承包權的關系，其實質是土地法與農村土地承包法的關系問題。土地承包經營權是公民和集體經濟組織依法對集體所有或者國家所有由集體使用的土地所享有的承包經營的權利。由于聯產承包責任制是我國農村土地的基本經營制度，它是農村家庭聯產承包責任制在法律上的具體體現。農村土地承包經營權的產生以集體土地所有權和國有土地使用權的存在為前提。在征用集體土地的過程中，應先由農村集體解除農村土地承包合同，并給與相應補償，土地使用權由集體收回后，國家才開始征用。
參考資料：
1羅赤，《透視城中村》，《中國經濟快訊周刊》，2001年第37期。
2李培林，《巨變：村落的終結——都市里的村莊研究 》，《中國社會科學》，2002年第1期。
3盧彥錚，《深圳農村集體所有土地轉全面國有化之惑》，2004年09月27日。
