[ 苗勇 ]——(2004-10-29) / 已閱20627次
職務犯罪檢察預防工作的五大屬性
苗 勇
職務犯罪預防，是一項綜合治理工作，是各個預防主體的職責。因此，它不是如同職務犯罪偵查、批捕、起訴等檢察機關特有的工作。所以，檢察機關一般地提職務犯罪預防工作，容易給部分同志造成誤解，以為職務犯罪預防工作是檢察機關的專門工作。這樣一來，職務犯罪率上升，似乎同檢察機關預防工作沒有做好有直接的關系。實際上，正確提法應當是職務犯罪檢察預防工作（以下簡稱檢察預防）。這樣表述，就明確了檢察機關的職務犯罪預防工作，是立足檢察職能來開展的，只是職務犯罪預防工作中的一個十分重要的組成部分。
要自覺地做好檢察預防工作，首先必須了解這一工作的屬性，掌握其規律。否則，檢察預防工作就只能是毫無目的、盲目地進行。通過實踐和學習，我們感到檢察預防有五大屬性，需要我們在工作中認真加以把握。
一、檢察預防的科學性
工作的科學性，也就是具體實踐遵循了客觀規律。檢察預防的科學性，可以從兩個方面來看。
1、對癥下藥，根據職務犯罪發生的原因，有的放矢地開展工作。檢察預防工作，就如同醫生看病一樣。一個好的醫生，首先是正確找出病因，然后才能對癥下藥。不找病因就下藥，或者沒有確診就開藥方，都不可能治愈疾病。檢察預防工作也是同樣，要做好這項工作，必須對職務犯罪發生的普遍規律和各行業職務犯罪的特殊規律，有深刻認識。否則，檢察預防工作就一定是在必然王國中運行，就好象是一個頭痛治頭、腳痛治腳的庸醫，不僅不能起到應有的作用，而且由于盲目工作容易導致形式主義，為預防而預防，從而嚴重影響了檢察預防的聲譽。
羅干同志在全國檢察機關預防職務犯罪工作會議上的講話中指出：“檢察機關在履行職責過程中，對犯罪分子思想演變、墮落的軌跡，有比較深切的了解；對體制、機制、制度以及管理上的漏洞和薄弱環節，有比較深切的感受；對職務犯罪的特點和規律，有比較準確的把握。”檢察預防科學性的第一層含義，正是建立在這樣的基礎上的。檢察機關擔負著職務犯罪偵查工作，掌握了大量的材料，能夠從中剖析出了職務犯罪的原因和規律。因此，建立在這樣基礎上的檢察預防工作，是一項科學的工作，是一項具有極大作用和深遠意義的工作。
例如，我們通過對所辦案件的分析，可以認識到職務犯罪的普遍性原因。這個普遍性原因就是，掌握著公權的具有個人利益的私人，在自私的觀念支配下，利用職權謀取不正當利益。這里有三個要素，一是公權的存在，二是公權必須委托給需要利益的私人，三是這個私人又恰恰是自私自利的人。這三個要素的結合，是職務犯罪產生的胚胎性原因。檢察預防工作，首先必須從這三點入手，去研究公共權力的縮小問題，讓一些本來可以由市場自行調節的事，可以由市民社會自我管理的事，從政府中剝離出來，還權于社會，還權于老百姓；深入進行法制教育、警示教育，使國家公務員樹立科學的權力觀和利益觀，克服自私自利觀念，從而截斷公共權力與個人私利結合的紐帶。這樣有的放矢地做好檢察預防工作，就能收到事半功倍的效果。
每個行業的職務犯罪，還有其特殊的原因。檢察預防對這一特殊原因不能不去認真分析。毛主席曾經在《中國革命戰爭的戰略問題》一文中說過：“我們現在是從事戰爭，我們的戰爭是革命戰爭，我們的革命戰爭是在中國這個半殖民地的半封建的國度里進行的。因此，我們不但要研究一般戰爭的規律，還要研究特殊的革命戰爭的規律，還要研究更加特殊的中國革命戰爭的規律。”檢察預防也是如此，不掌握職務犯罪的普遍規律，就不能從事這一工作；不掌握職務犯罪的特殊規律，也同樣不能做好這一工作。這是由矛盾的普遍性和特殊性所決定的。職務犯罪，建筑領域有建筑領域的規律，金融領域有金融領域的規律，行政機關有行政機關的規律，司法機關有司法機關的規律，等等。這些規律，都是我們做檢察預防工作所必須掌握的。否則，同樣無法有效地進行檢察預防工作。
2、要遵循檢察預防工作本身所固有的規律。任何工作，都有其客觀存在著的規律，檢察預防也不例外。檢察預防要取得預期的效果，不能不遵循這些客觀存在著的規律。比如，檢察預防必須在黨委的統一領導和部署下開展工作；檢察預防必須緊緊圍繞法律監督職責，同辦案緊密結合，把預防工作落實到檢察工作的各個環節，貫穿于檢察機關依法辦案的整個訴訟過程；檢察預防必須因地制宜、因人而宜，堅持從預防單位的實際出發；堅持打防并舉，以打帶防，以打促防，以打講防，增強預防效果；檢察預防必須依靠社會力量和群眾參與；等等。這些從實踐中總結出來的檢察預防工作規律，對我們做好預防工作具有指導意義。
檢察預防的科學性說明，我們從事這一工作的同志，必須具有豐富的實踐經驗和理論知識。這一工作并不象有的同志所認為的那樣，成立個組織、開個聯席會議、發個檢察建議、上一堂法制宣講課那樣簡單。一個能夠出色地干好檢察預防工作的同志，不僅要具有豐富的偵查工作經驗，同時，他還應對犯罪學尤其是職務犯罪學有一定的造詣，必須掌握其他相關知識和宣講技巧、寫作能力。否則，他很難勝任這一工作。為了適應檢察預防的科學性，我們有必要借鑒香港廉政公署的做法，配強人員。香港廉政公署的專門預防機構——防止貪污處的工作人員，絕大部分是具有資深公務員、電腦專家、測量師、工程師、會計師等資格的專業人才。所以，他們預防工作的專業化程度很高，預防工作的成效相當顯著。檢察預防人員素質不高，不僅是不能完成工作任務的，還會損害這項工作權威性和聲譽。
二、檢察預防的法律性
檢察機關作為專門的法律監督機關，具有司法的性質。所以，檢察機關任何社會職能的履行，都必須有法律依據。因為，作為國家機關，法律規定的職責必須履行，而法律未規定的則不得自行其事，這是法治原則的基本要求。從這一原則出發，我們必須賦予檢察預防的法律性，否則，這一工作就缺少法律依據，就會先天不足。
當前，檢察預防的法律依據是什么？有哪些？是值得我們深入思考的。理論探討的觀點是：在我國現有的法律法規沒有明確地將預防職務犯罪規定為檢察機關的一項職能，但是從憲法對檢察機關職能的設定，以及有關法律法規對檢察機關履行職能方式的規定來看，開展預防職務犯罪工作符合檢察機關履行法律監督職能的本質要求。
《中華人民共和國憲法》第24條明確規定：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀律教育和法制教育，通過在城鄉不同范圍的群眾中制定和執行各種守則、公約，加強社會主義精神文明的建設。”《中華人民共和國刑法》第2條，把“保護國有財產和勞動群眾集體所有的財產”，“保護公民人身權利、民主權利和其他權利，維護社會秩序、經濟秩序，保障社會主義建設事業的順利進行”作為刑法的任務。《中華人民共和國刑事訴訟法》第2條，把“教育公民自覺遵守法律，積極同犯罪行為作斗爭，以維護社會主義法制，保護公民的人身權利、財產權利、民主權利和其他權利，保障社會主義建設事業的順利進行”作為刑事訴訟法的任務。刑法、刑事訴訟法的任務都體現了懲治與保護、預防的功能。
現行《人民檢察院組織法》第4條規定：“人民檢察院通過檢察活動，教育公民忠于社會主義祖國，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為作斗爭。”新修訂的《中華人民共和國檢察官法》第3條規定：“檢察官必須忠實執行憲法和法律，全心全意為人民服務。”該法把“依法進行法律監督”，作為檢察官的職責；把“維護國家利益、公共利益，維護自然人、法人和其他組織的合法權益”，作為檢察官的義務；把“提出檢察建議效果顯著，保護國家、集體和人民利益，使其免受重大損失，事跡突出的”，作為對檢察官的獎勵范圍。
全國人大常委會1991年通過的《關于加強社會治安綜合治理的決議》，是就所有犯罪的綜合治理而規定的，其中也包括了對貪污賄賂、瀆職等職務犯罪的綜合治理，規定了檢察機關在綜合治理中的職責。
從上述法律規定中得出這樣的結論：（1）檢察機關有懲治和預防犯罪的權利和義務；（2）檢察機關預防犯罪要通過履行法律監督、開展檢察活動來進行；（3）檢察機關預防犯罪的主要形式是法制宣傳教育和提出檢察建議等；（4）檢察機關懲治和預防的目的是維護國家利益、公共利益，維護自然人、法人和其他組織的合法權益。
上述法律作為檢察預防的依據，不無道理，但總給人以附會和零散的感覺。對如此重要的工作，用湊成的、僅憑對立法意圖的理解，來作為法律根據，只能說是立法滯后的一種無奈的選擇。當前，檢察預防工作中反映出的探索性和隨意性，便是法律依據不足的體現。
為了彌補上述不足，有的地方進行了地方立法。據2004年1月8日《檢察日報》報道，截止2004年1月，我國預防職務犯罪地方性法規已達13部，其中省級5個，較大的市有8個。另外，還有些地方人大制定了預防職務犯罪規范化文件20多件。這種積極探索的精神是可取的，但從立法原則來講，是絕對不行的。《中華人民共和國立法法》第七條規定：“ 全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。” 第八條進一步規定：“ 下列事項只能制定法律： (一)國家主權的事項；(二)各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；”這里明確規定了檢察機關的職權，只能有國家最高權力機關賦予。檢察預防，是檢察機關的一項重要職責，用地方法規、甚至用規范化文件來規定，是與《立法法》相違背的。因此，從根本上講，是不足取的。
因此，為了使檢察預防工作順利進行，推進黨風廉政建設，最高權力機關應當將《職務犯罪預防法》列入立法計劃中，盡快制定出具有較強操作性的預防專門法。實際上，早在第九屆全國人大第五次會議上，浙江省代表團的部分代表向大會提交了關于制定《預防職務犯罪法》的議案。未來的《職務犯罪預防法》應當確定預防職務犯罪的指導思想、基本原則、責任部門、工作方式和責任追究；特別要對檢察預防工作進行詳細規定，確定檢察機關在職務犯罪預防格局中的地位，具體賦予檢察預防的職權（比如檢查督導權、咨詢審查權、糾正違法權、預防建議權和組織協調權），以及工作規范和相關責任，使檢察預防真正具有法律性。
三、檢察預防的系統性
職務犯罪預防本身，是一項復雜的社會系統工程，它不僅需要社會各階層、各領域、各部門的共同參與，而且要通過法律的、機制的、體制的、教育的等多手段和多途徑進行綜合治理。所以江澤民同志說：“懲治腐敗，要作為一個系統工程來抓，標本兼治，綜合治理，持之以恒。”（見《論黨的建設》第105——106頁）這是就宏觀方面來講的。就檢察預防而言，也是自成體系的。檢察預防工作與其他檢察業務工作相比較，一個顯著的特點，就是預防工作不能單槍匹馬地進行。如果不注意檢察預防的系統性建設，這項工作就會零打碎敲，不能形成氣候，造成氛圍，從而嚴重影響預防的效果。
檢察預防的系統性表現在兩個方面，一是檢察機關內部預防工作的系統性。各個部門都必須緊密結合自身業務實際，抓好預防工作。首先，必須樹立預防意識。現在存在著一種模糊認識，以為預防工作是預防部門的事，與自己無關，不想抓這項工作。其次，應當正確處理好其他業務部門同職務犯罪預防部門的工作關系，有效整合資源，避免互不通氣、工作撞車的情況出現。各部門的預防工作，都必須與預防部門協調，商量工作的步驟和方法，以做到有序、統一對外。第三，應當結合各部門的職責科學劃分各部門預防工作任務。凡是從具有相對獨立的業務工作中產生的預防工作，由各部門負責。例如，研究部門及其他科室的人員對某類特定職務犯罪的研究，法制宣傳教育，對涉案人員談話中的個別教育，舉報宣傳、發表公訴意見等等，都可以獨立地進行。而具有連續性的業務工作中的預防工作，則應當由預防部門完成。例如，一件職務犯罪案件的處理，要經過偵查、批捕、起訴，這種個案預防工作，必須歸口預防部門去做，由預防部門向職能科室調查了解，掌握全面的材料，系統進行分析，提出完整的預防方案。具體實施，當然可以由其他部門熟悉案情的同志進行。如果各部門獨立地去做，各自為政，必然會產生重復勞動或者相互矛盾的做法，也增添了案發單位的工作負擔，顯然難以產生良好的社會效果。對檢察預防的內部系統性，有的同志概括為“對內形成一盤棋，對外形成一體化”，是十分正確的。
檢察預防系統性表現的第二個方面，就是預防方法、途徑的有機構成，這種有機構成，能夠體現法律監督的性質。現在我們的工作尚在探索之中，各個方法，各種途徑，齊頭并進，要素構建不斷，而缺乏系統性建設。目前所采取的各種預防措施，從時間性來分，有事先預防、事中預防和事后預防；從工作方法來分，有對策調研、警示預防和宣教預防；從范圍來分，有個案預防、專項預防和行業預防；從工作途徑來分，有檢察建議、聯席會議和協作機制。這些眾多的工作，有給人以主次不分、缺乏統一性的感覺。所以，難怪搞預防工作的同志感到，工作千頭萬緒，不知從何入手為好。作者以為，預防工作不應該是想干什么就干什么，必須有一個程序化的規定，使預防工作系統化。為此，提出以下不成熟的觀點：
1、檢察預防工作作為一個有機構成的系統，它的各種工作要素的組合所反映出的屬性，必須是法律監督，這是檢察預防工作的核心。任何預防工作都必須圍繞這個核心來開展。檢察預防工作的基礎是對策調研。檢察預防之所以能夠得到黨委的充分肯定、預防單位的普遍歡迎和做出成效，關鍵在于它具有科學性。因此，檢察預防工作必須是一項有科學理論指導的工作。否則，檢察預防工作沒有了理論基礎，也就失去了方向和存在的意義。所以，在查辦大量案件的基礎上，在預防工作經驗積累的前提下，必須高度重視檢察預防理論研究。這一理論研究包括了職務犯罪原因以及對策的研究，還包括檢察預防工作規律的研究。這項工作是檢察預防的基礎工作，基礎沒打好，檢察預防的大廈是不可能建立起來的。但遺憾的是，我們現在對這項工作重視得很不夠，需要努力抓好。
2、檢察預防的重點，應當放在個案預防上。因為我們通過案件的查辦，對犯罪發生的具體原因、深層次問題，有全面、深刻地把握，能夠有的放矢地做好工作。同時，結合活生生的案件搞預防，效果更佳。對個案預防工作，也不能片面地理解僅僅是在案發單位進行的工作，還可以在同一系統中進行。如某銀行工作人員受賄犯罪了，我們可以在整個金融系統進行個案預防。個案預防工作一定要搞深入具體，要有深度，比如幫助案發單位查漏補缺、建章立制等。如果蜻蜓點水、應付了事，個案預防工作就是失敗的。
3、檢察預防面上的工作，應當放在系統（行業）預防上。如果說個案預防是點的工作，好比是一項具體戰斗，具體工作好比是戰術；那么，系統（行業）預防則是面的工作，是一項戰役，要講究戰略，是一項前瞻性工作。這項工作的定位，是指導、督促有關部門做好預防工作，正象最高人民檢察院《關于進一步加強預防職務犯罪工作的決定》中所講的那樣，“積極推動建立各有關單位、部門參加，檢察機關充分發揮職能作用的預防職務犯罪組織，形成預防職務犯罪的網絡。”近年來，各級檢察機關根據高檢院指示，分別與金融證券等八個行業和領域開展了系統預防工作，這是面上預防工作的成功實踐。在系統（行業）預防中，重點是要抓好專項預防，主要是大件物品的采購和項目建設，這是極易產生腐敗的領域。
至于警示預防、宣教預防等各項工作，是穿插在上述各項預防中的具體業務。
只有這樣注重檢察預防的系統性，即緊緊圍繞法律監督這一核心，扎實做好檢察預防理論研究，個案預防在點上推進，系統（行業）預防在面上推廣，檢察預防才能有序進行，獲得理想的效果。
四、檢察預防的有限性
職務犯罪的發生，是政治、經濟、人性等各種因素作用的結果，是社會各種矛盾的綜合反映，必須動員和組織全社會的力量，運用政治的、法律的、行政的、經濟的、文化的、教育的等多種手段進行綜合治理，從根本上預防和減少職務犯罪。由此決定了檢察預防工作的有限性和效果的有限性。
檢察預防工作的有限性，不僅是由職務犯罪預防工作的綜合治理性質所決定，還可以從法律賦予檢察機關的職責得出這樣的結論。既然法律監督是檢察機關的性質，那么，任何檢察工作都必須體現法律監督的性質。所以，只有體現了法律監督的預防工作，才是檢察預防工作。高檢院領導明確指出，要堅持“有所為”和“有所不為”的理念，使檢察預防工作做到“到位不越位、盡職不越權、參與不干預、幫忙不添亂、服務不代替”。這是檢察預防工作有限性的科學表述。現在，有的檢察機關沒有充分認識到檢察預防工作的有限性，不切實際地、脫離了檢察職責做預防工作。這些表現，主要有以下一些：
1、參加職務犯罪預防主體的預防領導組織。檢察預防是一種外部監督方式，直接加入預防主體的預防組織，變外部監督為內部監督，是與檢察的性質相悖的。時間一長，會影響檢察監督的權威性。
2、直接參與工程項目的審計。有的檢察機關利用司法會計人才，或者聘用社會專門人才，以預防的名義，對國家投資的工程項目進行審計，以此來監督建設單位。這樣做顯然也是沒有認識到檢察預防的有限性，把政府部門做的事攬過來做，既有越權之嫌，又給人以檢察機關牟利之口實，在很大程度上影響了檢察機關的形象。
3、參加預防主體的財務檢查。應當明確，檢察預防不是案件的初查，更不是偵查。檢察預防人員參加財務檢查，無論你出于何種動機，總會給人家你是在查問題、查違法犯罪的看法，這樣的預防工作豈不變味了。預防和初查、偵查交織在一起，或多或少會使預防主體產生抵觸心理，從而會嚴重影響檢察預防工作作用的充分發揮。
4、設立預防監督員。有的檢察機關接受預防主體的聘請，由職務犯罪預防部門的同志擔任該單位的預防監督員。這個方法，如果預防主體不多，也是可行的。但是，職務犯罪預防工作涉及的面很廣，而檢察預防人員十分有限。一位檢察官同時在十幾家甚至幾十家單位擔任預防監督員，是沒有精力做好預防工作的，最后的結果，必然是流于形式。其實，檢察機關本來就是起監督作用的，每位檢察人員就是監督員，完全沒有必要再想出個“預防監督員”，使自己的工作忙于應付。
檢察預防的有限性，還表現為檢察預防效果的有限性。任何犯罪的產生，都是有規律的。脫離這個客觀規律，企望通過檢察預防工作，把職務犯罪率控制在很低的程度，是不現實的。并且，過分注重腐敗也會付出極高的代價——不僅僅在于控制腐敗所耗費的資金方面，而且會分散注意力，使組織無力顧及其他重要事務，導致邊際效用遞減。因此，我們不能簡單地用職務犯罪不斷發生，來否定檢察預防工作，而應當辨證地看待這一矛盾。檢察預防效果的有限性，還體現在檢察預防要獲得預期的成效，必須在黨委的領導下，與社會預防和單位預防緊密地結合起來，才能實現。單一的檢察預防工作，其效果是十分有限的。因此，為了使檢察預防工作富有成效，必須自覺地將該項工作融入各級黨委的反腐倡廉防范體系中去，杜絕孤家寡人和孤軍作戰現象。
五、檢察預防的長期性
檢察預防工作，是隨著職務犯罪現象日趨嚴重的情況下產生的，具有客觀的必然性。通過努力，檢察預防工作已實現了“由分散狀態向集中管理轉變，由初級形式預防向系統全面預防轉變，由檢察機關部門預防向社會預防相結合轉變”。實現三個轉變，只是檢察預防邁出的第一步，檢察預防工作必須有長期的打算。檢察預防的長期性，可以從以下三個方面來分析。
1、權力同腐敗是相伴而存的現象，只要管理社會的公共權力存在，利用職權謀取私利的情況，就或多或少存在。權力與腐敗，如同正與負、陽與陰一樣，是一對客觀矛盾關系。王滬寧同志認為：“在人類各個階段的政治發展過程中，有一個危害巨大的現象始終伴隨著人們，這就是腐敗活動。”（王滬寧編，《腐敗與反腐敗——當代國外腐敗問題研究》，上海人民出版社1990年版，第1頁。）因此，預防職務犯罪必然是一項長期的工作。
2、我國經濟體制正處在轉型過程中，而且是一個比較長的過程。在轉型過程中，各種矛盾錯綜復雜，與市場經濟相配套的法律法規、市場培育、調控手段等方面存在諸多不足，使職務犯罪的誘發力增大，職務犯罪具有極大的易發性。鄧小平同志在《我們有信心把中國的事情做得更好》中說過：“我們要反對腐敗，搞廉潔政治。不是搞一天兩天、一月兩月，整個改革開放過程中都要反對腐敗。”因此，檢察預防工作任重道遠。
就象預防疾病是一種經常性、長期性的工作一樣，檢察預防工作也是如此。即便今后社會體制建設完善后，職務犯罪率降到一定程度時，檢察預防工作也不能放松，仍應常抓不懈。
3、隨著《憲法》的修正和刑事訴訟制度的進一步改革，人權保障體制必然日趨完善，尤其是國家履行《公民權利與政治權利國際公約》，刑事訴訟的程序要求更加嚴格，對主要靠言詞證據定案的賄賂案件的突破難度會大大加大，破案率將大幅度下跌。為了有效地遏制職務犯罪，黨和國家必然更加重視預防工作，加大防范于未然的力度，檢察預防工作也必須加強。
可以預計，在將來，檢察機關必然要建立以預防為主導的職務犯罪偵查、公訴、執行監督機制。檢察預防的機構要加強，力量要擴充，將是檢察機關內部的一個十分重要的科室。現在，檢察預防人員的數量，同所承擔的任務很不適應，影響了這一工作的順利開展。如我院預防人員與偵查人員的比例是1：6，同香港廉政公暑按1：3與1：2比例之間配備人員相比，顯得太少。因此，未來檢察預防人員的比例將大大增加。而查辦案件，只是作為預防的補救措施和必要的支撐，這是一個大趨勢。
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