[ 王培蔭 ]——(2004-10-18) / 已閱18483次
法律視覺下的收容教育
（湖北 武漢 王培蔭）
主題詞：收容 收容教育 違法 廢除
隨著2003年8月1日《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止，該辦法中所確定的收容遣送制度也隨之取消。大學生孫志剛的非正常死亡，一時間，民怨鼎沸，使早已臭名昭著的收容遣送制度終于成了過街老鼠。而在打鼠的過程中，媒體的介入，三位法學博士和五名法學專家的上書，都起到了積極的推動作用。據稱“（收容遣送）引起了司法制度的混亂，不利于維護公民的人身權利，擴大了打擊面，加深了社會矛盾，已成為法治建設的桎梏，應予以取消。”但是《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》中第一條卻是這樣規定的：“為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結，特制定本辦法。”從該條文，我們只能看出該辦法的制定時的目的是多么善良和冠冕堂皇！完全是為了救濟、教育和安置社會的弱勢群體，是為秩序和安定團結嘛。又怎么會法治建設的桎梏，應予取消呢？至少表面上良好的立法目的，卻導致在執行的實踐中南轅北轍呢？這是應該引起人們深思的！無論如何，這個辦法總算是被明智的領導層廢止了，亡羊補牢，雖然有些晚，生命的代價過于大。
與此類似，且與收容遣送制度相比，更違法和更不人道的，并長期為學者和有良知的司法、執法人員詬病的勞動教養制度，卻沒有被宣布廢止，迄今還在實際中運用得不亦樂乎。盡管如此，反對的聲音微弱卻一直不曾停止。
而另一種制度------收容教育，反對的人卻極少，甚至很多人都聞所未聞，連專家學者可能都未曾聽說過。
何謂收容教育，根據中華人民共和國國務院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》（1993年9月4日國務院令第127號發布）第2條：“本辦法所稱收容教育辦法，是指對賣淫嫖娼人員集中進行法律教育和道德教育、組織參加生產勞動以及進行性病檢查、治療的行政強制措施。”
一、收容教育的法律性質。
收容教育與收容教養、勞動教養并列，因此有近似的地方而又有所區別。收容教養制度是根據《中華人民共和國刑法》第17條以及《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》第38條“未成年人因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的父母或其他監護人嚴加管教，必要的時候，也可以由政府依法收容教養”而設立的。其對象是未成年人。勞動教養是指“國家勞動教養機關依照勞動教養法規的規定，對違反治安管理，屢教不改，或者有輕微違法的犯罪行為，不夠或者不需要給予刑罰處罰，而又符合勞動教養條件，采取限制自由，進行強制性教育改造的最高最重的治安行政處罰措施。”（1）對象較為復雜，即包括了《國務院關于轉發公安部制定的勞動教養試行辦法的通知》（1982年1月21日國務院發布）第9條和10條限定的對象，又包括了《國務院關于將強制勞動和收容審查兩項措施統一于勞動教養的通知》（1980年2月29日國務院發布）第1條的對象“對有輕微違法犯罪行為，尚不夠刑事處罰需要進行強制勞動的人，一律送勞動教養。”勞動教養的性質，屬于行政處罰還是行政強制措施呢？曾經有過爭論，《行政處罰法》中采取回避的態度。國務院在《中國的人權狀況白皮書》中明確解釋為行政處罰。至于收容教育，其收容教育的對象是賣淫嫖娼人員，至于參與賣淫活動的引誘、強迫、容留、介紹、組織賣淫的人員是否歸屬其中，此辦法未明確列入，也未見明確的解釋。此前的地方規范性文件中倒有，如《大同市收容教育賣淫嫖娼人員暫行規定》中列入了其他類型的與賣淫嫖娼相關聯的人員。對于收容教育的法律性質，《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》認為是行政強制措施。筆者卻認為應該認定為行政處罰。其主要的理由。第一，與勞動教養比較，兩者有極大的近似性。1982年，公安部〈〈勞動教養試行辦法〉〉中指出，勞動教養對被勞動教養的人實行強制性教育改造的行政措施。而收容教育的方針是實行教育、感化、挽救的方針，是對收容的人員進行法律教育和道德教育、組織參加生產勞動以及進行性病檢查、治療的行政強制措施。兩者的目的和途徑以及對被教育對象的實際效果而言，沒有什么差別。我國長期以來，將勞改人員和勞教人員并列，對兩者而言，無論是同一種的“監獄”式的羈押、管理模式，還是期滿釋放后的待遇，在觀念上和實際上，少有差別。收容教育與勞教又基本是一個模式。如果勞動教養被明確為行政處罰，那么，收容教育當然也可以劃入行政處罰的行列。即使，當初制定該辦法時認為是行政強制措施，也不能否認這一點，當時的行政法理論上還未將其準確定性罷了。第二，行政強制措施，很重要的特點之一是，臨時性，即中間性而非終局性，通常的扣押、查封、凍結就是行政強制措施；另一個特點，非處分性，一般是限制權利而非處分權利。收容教育，對公民的人身自由的限制長達六個月至兩年，不具備臨時性，也并不是非處分性。行政處罰的本質，是合法地使違法人的權益受到損失，直接的目的是通過處罰造成違法者精神、自由和經濟、利益受到損害或限制的后果，以促使其改正。收容教育的目的和手段，完全符合行政處罰的本質。
二、實行收容教育的所謂法律依據
制定《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》的所謂法律依據是“根據《全國人民代表大會常務委員會關于嚴懲賣淫嫖娼的決定》，制定本辦法。”而全國人民代表大會常務委員會所制定的《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》（1991年9月4日主席令第51號公布）的第4條1款中規定“對賣淫嫖娼的，依照治安管理處罰條例第三十條的規定處罰。” 第4條第2款規定“對賣淫嫖娼的，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動，使之改掉惡習。期限為六個月至二年。具體辦法由國務院規定。”但是，于1994年經過全國人大常委會修正的《治安管理處罰條例》中第30條1款明確規定的是“嚴禁賣淫、嫖宿暗娼以及介紹或者容留賣淫、嫖宿暗娼，違者處15日以下拘留、警告、責令具結悔過或者依照規定實行勞動教養，可以并處5000元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”由此，顯然在立法主體同為全國人大常委會，就同一懲治對象-----賣淫嫖娼人員，所制定的《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》和《治安管理處罰條例》的法律效力處于同一位階，因此按照后法優于前法的基本法理，可以得出下列結論：對賣淫嫖娼人員的懲治，應該依照《治安管理處罰條例》的規定來處理；處理的方式只能是拘留、警告、責令具結悔過、勞動教養、罰款等其中之一種或一種與罰款并罰。《治安管理處罰條例》的處理方式并不包括收容教育，而不論收容教育屬于行政處罰或行政強制措施。因此，可以得出收容教育已經被依法廢止的結論。如果有人一定要說《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》中不是還白紙黑字地寫著“對賣淫嫖娼的，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動，使之改掉惡習。”嗎？不錯，形式上是存在，但是從實際來看，法律效力已經喪失，從實質上講，該具體規定已經作了修正。最方便的一個例證就是《治安管理處罰條例》，其中第30條2款中不是仍然規定“嫖宿不滿14歲幼女的，依照刑法第一百三十九條規定，以強奸罪論處。”這個以強奸罪論處，就沒有法律效力。我想今天的司法機關不會對嫖宿不滿14歲幼女的被告人，以強奸罪論處吧。原因顯而易見，新《刑法》已經對嫖宿不滿14歲幼女的犯罪行為，不是規定為強奸罪而是嫖宿幼女罪。
雖然國務院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》將收容教育認定為行政強制措施，我們權且承認其為行政強制措施。《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》以及相關的文字規定和執法的現實都顯示：既為行政強制措施，限制賣淫嫖娼人員的人身自由，確實無庸質疑。那么，依照2000年頒布的《中華人民共和國立法法》第8條，下列事項只能制定法律：
（一）國家主權的事項；
（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；
（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；
（四）犯罪和刑罰；
（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；
（六）對非國有財產的征收；
（七）民事基本制度；
（八）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；
（九）訴訟和仲裁制度；
（十）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。
其中第5項明確指出，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；必須制定法律，而法律的制定權屬于全國人大及其常委會。該法第九條規定“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”可見，對公民限制人身自由的收容教育，不得授權國務院制定行政法規。同樣根據后法優于前法，《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》中對國務院的授權，違反了《立法法》的這一規定，應該自《立法法》生效之日起，失去法律效力。也即，該授權依法無效，國務院無權制定有關對公民限制人身自由的收容教育的行政法規。如果已經制定的，則因為與上位法抵觸而失效。
三、違反我國的〈〈憲法〉〉和聯合國有關國際公約
我國<<憲法>>第5條2款規定“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”第33條3款中明確規定“國家尊重和保障人權。”第37條規定“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。
任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。
禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”并且聯合國〈〈公民權利和政治權利國際公約〉〉第9條中規定“人人有權享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕或監禁。除非依照法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。”因此，如果被收容教育的人員被剝奪自由或被監禁，應該有法律規定的依據和程序。否則，不僅是違反了上述國際公約，也違反了國內最高法----<<憲法>>這個其他國內法的母法和法源。
后記：我本來不想寫刑法之外的東西，每個人有自己的專業槽，不好意思在別的槽邊偷食或鵲巢鳩占。好在僅僅寫的法律方面的，多少懂一點皮毛，沒有寫電子、經濟或醫學我一竅不通的東西。本文的寫作緣于一個真實的案例。一花甲男子，因為一紙收容教育決定，就關進去了。當時就開始思考，思考在寫本文后并未停止。
連可以算作慈善行為的收容遣送都在實際執行中，完全變了樣，何況本身就是出于懲治目的的收容教育呢？廣東曾經在孫志剛案件之后，又暴露了強制戒毒所工作人員把戒毒的女性出賣給“雞頭”而強制她們賣淫的丑聞。勞教所、戒毒所、收容遣送所都有過丑聞，這些還只是冰山一角。目前還沒有看到收容教育所的丑聞，但是，全國183個收容所，每年約四萬個被收容人員（2），沒有暴露不等于沒有。在曾經為高雅、脫俗的“象牙塔”丑聞尚且層出不窮、習以為常的情況下，如果說決定采取和執行收容教育這些權力沒有被濫用，如果說收容教育中真的沒有丑聞和罪惡，那是奇聞！何況中國人有“萬惡淫為首”的思想傳統。對待賣淫嫖娼的人員，怎么可能手軟，怎么可能人道！更別說堂而皇之地依照“規定”可以收取被收容教育人員和其家屬的錢，名義上有伙食費、治療費、水電費等。一旦決定了收容教育，被收容教育人員只能是“人為刀俎，我為魚肉”，哪敢不低頭？
賣淫嫖娼，是有很老的歷史了，回顧其源頭，也許并不是今天人們想的那么邪惡和墮落------在西方，神妓，是一種為神而作出身體奉獻的女人。性成為個人的權利，而不是個人的義務，民眾權利意識覺醒的今天，怎樣動用公權？全國各地，遍布有賣淫嫌疑的場所，我們今天要采取什么樣的措施，來合法地予以規制，應該好好的考慮了，是疏還是堵？是先關窗戶再整理房間內被風吹亂的紙張還是不關窗戶就這么將吹亂了的紙張顧此失彼,手忙腳亂的整理下去?愛滋病的陰影愈來愈近，怎么在兩害相權中取其輕？我們曾幻想在現階段創建一個沒有剝削的制度，結果呢？但是引進了外資，放松了對內部民營資本的管制，雖然有對剩余價值的剝削，可是，經濟發展了。我們的思路應該開闊些。那么多的收容教育所,勞而無功,吃力不討好.
注（1）馬克昌主編：〈〈刑罰通論〉〉武漢大學出版社2001年第2版，第763頁。
（2）〈〈全國半年收容教育賣淫嫖娼人員1.8萬〉〉：見2000年11月1日〈〈法制日報〉〉。
