[ 楊瑞英 ]——(2004-9-17) / 已閱25392次
環境公益訴訟的障礙分析與構建設想
作者：楊瑞英
內容摘要：當今，環境糾紛公益化趨向明顯，如何解決環境公益糾紛，為維護環境公益提供強有力的程序保障，已經成為一項不容回避的挑戰。本文在對環境公益訴訟作出明確界定的同時，理性地分析了我國傳統訴訟在排除環境公益訴訟上的程序障礙，并以此探求合理解決環境公益糾紛的制度——環境公益訴訟。本文還對環境公益訴訟的某些制度構建進行了大膽設想，希望能對我國環境公益訴訟的及早構建有所助益。
關鍵詞：公益訴訟 環境公益訴訟 環境民事公益訴訟 環境行政公益訴訟 環境刑事公益訴訟 公益化
正文
一、 問題的提出——環境糾紛的獨立與公益化趨向
環境問題是隨著社會經濟的發展尤其是工業化的進程而逐漸顯現出來的。在早期階段，環境問題沒有被獨立成一類特定的法律問題，而隨著人類開發利用環境與資源力度的加大，污染環境渠道的增多，越來越多的環境問題呈現了出來，環境糾紛也成了人們經常遇到的糾紛之一。傳統的部門法是在沒有環境保護的意識和觀念的情況下發展起來的，當環境問題或環境糾紛出現的時候，這些法律在糾紛解決方面往往出現捉襟見肘的現象，呈現出許多問題和缺陷。因而從六、七十年代以來，各國紛紛制定各類環境法律、環境問題對策、環境糾紛解決方式等，以此彌補傳統法律對環境利益保護不周的缺陷。至此，環境問題成為一類獨立的社會問題，環境糾紛也在這種形勢下成為一類獨立的法律糾紛。
環境糾紛從傳統民法上的相鄰、通風、采光等純私益性質的糾紛發展到今天已相當廣泛，而且早已突破私益的局限，越來越呈現出社會化的特性。這主要是由環境問題在時間上的潛伏性，地域上的廣泛性引起的。環境問題的這些特點使得環境糾紛中涉及人員眾多、地域分散，有時甚至會出現沒有影響到具體公民的權益但卻影響了國家或社會公益的現象。如何保護這類環境公益成為我們面臨的一大課題。
二、 環境公益訴訟的界定
英諺云：有權利就有救濟。 在我國現行的法律制度中對權益的救濟途徑多樣，然而最有效果也最有力度的當屬司法救濟。因而對環境公益的救濟就有了對環境公益訴訟的需求。
公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。早在羅馬時期，其程式訴訟中就有了公益訴訟和私益訴訟之分。一般來說，前者是指私人對危害社會公益的行為提起的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。 在目前我國理論界對公益訴訟有不同的看法，首先是對公益訴訟中“公益”的范圍有不同界定；其次是對公益訴訟的類型有不同見解，一種觀點認為公益訴訟應當包括行政、民事兩種，另外有觀點認為公益訴訟只有行政公益訴訟一種；最后是對公益訴訟中起訴人資格及起訴人范圍有不同觀點。筆者在眾多學者對公益訴訟的不同見解基礎上結合環境問題的獨特性對環境公益訴訟有下列看法：其一，環境公益是指國家環境利益、社會環境利益、及不特定多數人的環境利益，為研究方便，筆者將它們劃分成兩類，一類是純社會公益性環境利益， 另一類是涉及不特定多數間接利害關系人的環境公益。 （特定間接利害關系人的訴訟不屬于公益訴訟） 它們的共同點是不涉及直接利害關系人。其二，對環境公益作如上界定之后，不難看出，對這種公益的侵害不限于一種類型，民事的、行政的、刑事的都可能發生。因而環境公益訴訟理應包括這三種類型，即環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟、環境刑事公益訴訟。最后對環境公益訴訟的起訴人資格及起訴人范圍的界定在下面的制度構想中再作進一步的研究，此不贅述。
三、 環境公益訴訟的障礙分析與建立環境公益訴訟的必要性
如上所述，環境公益訴訟應該包括民事、行政、刑事的三種類型，如果這三種類型中的任何一種環境公益受到侵害，都應有相應的制度保障，使這種被侵犯了的環境公益得到救濟。然而在我國目前的三大訴訟法中，除刑事訴訟法明確規定，檢察機關代表國家對侵害國家社會公共利益的行為提起訴訟外，另外兩大訴訟法均未對公益訴訟作任何規定，而且還在某些制度上限制了公益訴訟的提起。如對原告資格的規定，兩大訴訟均規定提起訴訟的原告必須是與案件有直接利害關系的當事人，而環境公益訴訟恰恰相反，它沒有直接利害關系人，要么是涉及不特定多數間接利害關系人的環境公益，要么是純環境公益（至少在目前狀況下不涉及利害關系人）。這種狀況必然導致國家環境公益、社會環境公益及不特定多數人的環境利益受到侵害卻得不到救濟。由于環境問題公益化的趨勢越來越明顯，而按照傳統訴訟制度卻不能有力地保護這種公益，其結果必然淡化人們維護公共利益的熱情，同時也影響公眾參與環境事務的積極性。因此，要保護環境公益而沒有一套行之有效的健全的法律制度，是不現實的。為此應該盡快建立環境公益訴訟制度。
四、 環境公益訴訟制度的構建設想
由于我國傳統刑事訴訟就是公益訴訟而且制度相當健全完善，故在此不再細論，這里僅就環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟進行研究。
（一） 起訴人資格及起訴人范圍分析
對于環境公益訴訟的起訴人資格及起訴人范圍，學術界有不同觀點，一種觀點認為，針對環境公益提起的訴訟只應由代表國家權力的檢察機關來行使；還有觀點主張，為提高全民維護環境公益的積極性，作為社會主義國家的主人，任何公民、社會團體、或檢察機關都可以提起環境公益訴訟。筆者認為，公益訴訟中，起訴人資格不應受傳統訴訟法的“直接利害關系”的限制，原則上，為了社會環境公益任何公民、社團、檢察機關都可以提起環境公益訴訟。但是基于傳統民法的當事人自治原則及環境法的公眾參與原則的考量，在以下兩個方面應加以界定：第一，純公益性環境損害與涉及不特定多數間接利害關系人的環境公益訴訟中起訴人范圍應有所不同，具體來說是對于前者任何公民、社團、檢察機關都有起訴權，而對于后者則主要由間接利害關系人提起訴訟，這種訴訟可以借鑒美國的集團訴訟制度；第二，環境民事公益訴訟及環境行政公益訴訟中起訴人的范圍應有所不同，具體來說是在環境民事公益訴訟中，起訴人可以是任何公民、社會團體或間接利害關系人，而在環境行政公益訴訟中，除了上述起訴人外，我國的法律監督機關——檢察機關也可以依照其法律監督職能提起環境行政公益訴訟，但只限于純公益性的環境行政公益訴訟。這樣設定的原因有三：其一，“為權利而斗爭是權利人自己的義務”，把民事權益的保護交給當事人本人，冀望其內在的動因和外在的努力，要比冀望高高在上的法律監督機關來得高明。 另外，現在各國均將環境權、環境正義和環境民主作為環境法制的指導思想和原則，只有尊重和保護公民個人和集團的環境權，才符合正義的思想、公平的原則和民主的精神，而衡量環境民主的一個重要指標就是公眾的參與，當然包括參與解決環境公害案件訴訟程序。因而我們要把環境民事公益訴權留給公眾，把涉及間接利害關系人的公益訴權留給間接利害關系人，國家沒有必要干預。這樣還可以達到發揮公眾維護社會公益及參與環境事務的積極性和熱情的目的。其二，國家檢察機關本身的性質和職責表明它實質上具有國家整體利益的維護者或公共利益代表人的身份，這種身份決定它應當充當公共利益的代表，有對無人控告的涉及國家利益社會公益的行政違法行為提起行政訴訟的權力，從而保障國家權益、社會公益不受侵害。 其三,權力是一種客觀存在的物質力量,必須用另外一種能夠與之抗衡或者更強大的力量來制約，它才能夠接受監督, 而由國家檢察機關代表國家提起環境行政公益訴訟，正達到了對行政權力制約的目的，彌補公眾監督無力的不足，有利于依法行政目標的實現。
（二） 訴因及對應訴訟類型分析
為了研究的系統化，筆者將訴因分為三種類型，并針對不同的訴因提出了不同的對應訴訟類型。
其一，行為人（除行政機關外）的行為沒有違反現行法律規范但卻給環境公益造成了損害。這類問題在環境法的理論研究及司法實踐中經常會遇到，對于這種問題的解決學者們眾說紛紜，筆者認為，行為人的行為不違法不承擔行政責任，但要承擔民事責任（有損害就有補償）。因此可以針對這類損害環境公益的行為提起環境民事公益訴訟。
其二，對于行為人違反現行法律規范并給環境公益造成損害的行為提起何種性質的環境公益訴訟，理論界有不同的見解：一種觀點主張提起環境民事公益訴訟； 另一種觀點認為：我國的行政職能機關作為國家法律的執行機關，對違反法律、行政法規、規章，給國家利益、社會公益造成損害的組織和個人有權追究其行政責任，沒有必要提起民事公益訴訟。 筆者認為應將這兩種觀點綜合起來構建環境公益訴訟。行為人違法侵害環境公益的行為屬于傳統行政職能機關（尤其是公益維護機關）的職責范疇，行政機關理應依法追究行為人的行政責任，如果這類環境公益的侵害沒有涉及到不特定多數人的間接利害關系（如前所述的純環境公益侵害），那么此時對這件侵害環境公益的行為的處理處于相對完結的狀態；如果侵害到不特定多數人的間接利益，就可以對此行為提起環境民事公益訴訟。以上兩種結果出現的前提是，行政機關依法履行了職責。但當行政機關不依法履行職責或沒有發現這類違法行為時，間接利害關系人或任何人應該首先向有關行政機關提出控告（針對違法行為），如果行政機關仍不履行其法定職責，此時可以針對行政機關的行政不作為提起環境行政公益訴訟，間接利害關系人還可以針對違法行為一并提起環境民事公益訴訟。
其三，行政機關的作為行為或事實行為侵害環境公益的情形。這類行為與上述因行政機關不作為而提起的環境公益訴訟相象，可參照上述設定提起相應訴訟，這里不再贅述。
（三） 起訴人在環境公益訴訟中的地位分析
由于在環境公益訴訟中，起訴人不是或者不全是為了自身的權益，而主要是為了國家、社會公益。那么在性質上，他們有別于一般民事訴訟中的原告，以及一般行政訴訟中的行政相對人，他們是以公益的名義起訴的，在環境公益訴訟中即使是公民、社團也是代表國家對侵害環境公益的行為提起訴訟，他們在這種訴訟中就是國家的代表，因而可以借鑒刑事訴訟中“公訴人”的規定來對待環境公益訴訟中的起訴人，即環境公益訴訟中的起訴人相當于刑事訴訟中的“公訴人”。
（四） 環境公益訴訟中其它特殊制度設定
第一， 舉證責任的問題。按照一般環境訴訟中舉證責任倒置規定，在環境公益訴訟中理應適用這一環境法上的普遍原則，當然舉證責任只是一定范圍的倒置，不是被告承擔全部舉證責任，而原告不承擔任何舉證責任。
第二， 訴訟費用的問題，按照國際慣例，應該免收原告訴訟費用，但筆者認為為了防止濫訴的出現，應先由原告交納一部分訴訟費用，經審查屬合理合法且有意義的起訴時，無論勝訴還是敗訴，這部分訴訟費用都應如數返還原告，但若經審查屬于報復、無理取鬧等不合理起訴時，訴費可不返還原告以此達到警戒濫訴的目的。
第三， 關于給原告獎勵的設定。起訴人不是為了私益而是為了環境公益起訴，必然消耗其時間、精力、金錢，若不給原告一定的獎勵，則沒有提起公益訴訟的激勵機制，也許更多的人不會為了維護公益而去犧牲自己的既得利益。因此，筆者設想，在起訴是合理合法有意義的情況下應給原告一定的獎勵，這種獎勵應從對被告的經濟制裁中提取，或由國家或地方政府出資設立環境公益訴訟獎勵基金。這樣，一方面是對原告付出的彌補，另一方面，有利于鼓勵更多的人維護社會公益。
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