[ 陳鴻煦 ]——(2004-9-11) / 已閱23255次
司法公正及其載體與支撐點
——談司法公正與司法制度、法官素質建設和社會道德水準
提綱：司法公正不僅要有司法機關和司法人員這種良好載體，同時還需要足以支撐這種載體正常運行的物或者點。
1、建立以法官獨立行使司法權的國家權力保障制度即司法權制度，
2、又是司法公正的一個支撐點。
3、全力提升全社會的道德水準，
4、又是司法公正的另一個支撐點。
5、建立高素質法官的遴選制度，
6、以培養高素質的法官群體，
7、又是司法公正的載體。
多年以來，社會上"司法不公"和"司法腐敗"的呼聲一浪高過一浪。新聞媒體、公眾輿論、黨政領導和權力機關幾乎都將司法不公和司法腐敗的矛頭無一例外地直指司法機關內部。司法機關和司法人員的形象日趨萎化，本來就未曾樹立起的司法權威和司法公信力幾乎蕩滌無遺。為此，中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部開展了一系列教育整頓活動，采取了一系列有效的措施。最高人民法院為加強隊伍建設，提高法官素質，于一九九七年開始就實行初任法官全國統一資格考試制度，隨后又相繼制定頒發了《違法審判責任追究制度》、《審判人員嚴格執行四避制度的若干規定》和《人民法院審判紀律處分辦法》、《人民法院執行工作紀律處分辦法》及《法官職業道德基本準則》等，同時會同有關部門修改了《法官法》，于今年實施了全國統一司法考試，進一步提高了法官的門檻。與此同時，最高人民法院在審判方式和內部管理體制方面加大了改革力度，試圖建立起一種符合現代審判規律的內部管理機制和審判機制。從加強合議庭、獨任審判庭職能到審判長、獨任審判員選任制的產生，從而強調和加強庭審功能；從貫徹公開開庭審理、當庭宣判到電視現場直播，從而強調審判的公開性；從推行當事人舉證責任制至統一的證據規則的制定實施，從而強調當事人主義，弱化法官的職權主義；從庭審的糾問式變抗辨式，從而突出法官的中立身份，進一步體現審判公正；從書記官集中管理到建立書記官管理系列，從執行方式的改革到執行機構的改革一一設立執行局，由省高院統一管理協調執行工作，從而說明法院為實現司法公正，改革已進入了深層次。凡此種種，司法機關尤其是法院系統，在法律規定范圍內和自己的職權范圍內，幾乎已窮盡一切可能來消除司法腐敗和實現司法公正。然而，司法腐敗并未得到根本遏制，司法公正遠未真正實現。因此，近年來，法律界的專家學者及其他有識之士，不得不把深思的目光更多地關注到司法外部環境及其制度與根源上。要實現司法公正，司法機關和司法人員僅僅只是一個載休，就如高速行駛的卡車，除卡車本身具有這種負重高速的性能外，它還必須有堅實寬闊、平坦的高速公路，必須有鐵絲網、樹木花草作隔離屏障，同時還必須不會和不敢有人破壞保障這些卡車單向運行的隔離屏障。這就是說，司法公正不公要有司法機關和司法人員這種良好載體，同時還需要有足以支撐這種載體正常運行的物或者點。
一、建立以法官獨立行使司法權的國家權力保障制度即司法權制度
在我國，司法和司法權是一個不甚明了和模糊的概念。有時將公檢法司安均視為司法機關，將上述機關分別行使的刑事偵察權、起訴權、法律監督權、審判權，對犯人的監管權均認為是司法權；有時又公將檢察、法院人作為司法機關。肖建國博士在《司法公正的基礎》一文中曾論述說司法“主要是解決公民之間以及公民與國家之間的法律爭執，消除社會沖突和社會緊張關系；而公民權利的保障，也有賴于法院的維持。”“在歷史上，司法和司法機關曾是反對專利、對抗王權的一道屏障，負責監督政府、保護人民，同時也有效地保護法官”。這就說明司法權是有別于行政權和立法權的另一種國家權力，它必然獨立于行政權。司法的任務既然是定紛止爭，那么行使司法權的主體必然保持社會的中立身份，行使司法權的結果必然具有終局性，行使司法權的方式必然具有被 動性。顯然，只有法院和法院才具有這種身份。檢察官代表國家行使公訴權，其公訴權不具有司法權的本質內涵，其代表國家行使的法律監督權同樣不具有司法權因有的本質，其他機關行使的偵察權等權力更不具有司法權的本質特征。因而，真正意義上的司法權只能是法院的法官行使的審判權。司法權既然起著定紛止爭的作用，那么這種權力應當具有至高無上的權威，必然要以國家強權作為后盾，因此，國家權力保障制度是司法公正的一個支撐點。
（一）分解檢察權，真正樹立司法權威
我國憲法規定，檢察機關是國家法律的監督機關。但檢察機關同時又依法行使著部分刑事案件的偵察權，代表國家行使刑事案件的公訴權。也就是說，檢察機關對刑事案件同時行使偵察權和起訴權時，犯罪嫌疑人的權利自然很容易被漠視和侵犯。當檢察機關對法院的裁判行使抗訴權時，實質是國家的一種權力對國家的另一種權力——通常被認為是最神圣、最具權威，唯一具有終局性的司法權的公然蔑視和挑釁。這種公然蔑視和挑釁國家司法權的制度，使得公眾不再信仰法律，也徹底破壞了公眾心中“法院是社會正義的殿堂，法官是正義的化身”的理念。因此，有必要將檢察機關行使的權力一分為三：反貪局、瀆偵局，從檢察機關分離出來單獨成立類似香港廉政公署的機構，行使對國家公務員的彈劾和刑事偵察權；其法律監督權只能由國家的權力機關統一行使，而且，任何國家機關都不得對法院之個案裁判行使抗訴權；檢察機關只履行刑事案件的公訴權，對裁判不服只能由受害人行使上訴權。唯其如此，才能從國家權力體系運行確保司法權威。
（二）改革法官任命制度和法院經費保障制度，確保司法權獨立于行政權
我國憲法規定：“人民法院獨立行使審判權，不受行政機關、企事業單位、人民團體和任何個人干涉。”目前我國各級地方法院的法官均由當地人大常委會任命，庭長、副庭長、院長均需經當地黨組織考察決定后再提請任命，法官的工資和法院的各項經費均由當地政府撥付，加之我國又是黨政合一的體制，因此，法院人財物，法官的晉升任免基本上由地方政府控制。在這種背景和條件上，憲法規定人民法院獨立行使審判權，不受行政機關干涉只能是一紙空文。在行政權無限擴張的今天，行政權本來就需要司法予以制約，以維護公民的權利，在我國反而司法權地方化、司法權行政化，司法機關淪為地方政府的服務工具。這種局面和狀況已是不爭的事實。這也是公眾和社會對司法喪失信心的最重要的原因。在沒有行使權介入的訴訟中，面對失當的裁判，當事人通過上訴申訴有得以糾正的機會，而一旦有行政權的介入，當事人幾乎不可能獲得這種機會。因為法院很難不屈從于這種強權。為了使司法權真正獨立于行政權尤其是地方行政權，建議在法官任免上，大法官由全國人大及其人大常委會任命，其他法官一律由最高法院院長任命，且非有法定事由，非經法定程序不得罷免。法官的薪金和法院的經費經全國人大審議后由中央財政足額劃撥至最高法院統一管理調度使用，其經費能足以支撐整個訴訟運行，且法官的薪金能夠與其身份地位相符，而非象目前絕大部分法院那樣得靠爭攬訴訟收取的費用來彌補缺口工資和辦案經費。
（三）完善黨的領導，走出司法獨立的誤區
我國憲法規定黨領導一切，作為司法機關即人民法院必然接受黨的領導。如何看待和認識黨對司法工作的領導，確實存在一些誤區。當地方黨委對一起經濟糾紛指定法院作出有利于本地企業的判決時，當地方黨委以原告的訴訟請求不利于該地當前中心工作的開展或會影響當地某一部門的利益，指令法院不予受理該案或判令駁回起訴，面對這樣的地方黨委的領導，法院該不該接受呢？接受了這種領導，顯然違背了憲法中關于“法律面前人人平等”的原則，破壞了法制的統一。憲法是黨領導下制定的國家根本大法，憲法體現了黨的根本意志，如果法院接受地方黨委的這種領導，豈不是違背了憲法，違背憲法不更是違背了黨的領導嗎？早在1926年，劉少奇同志就指出：“法院獨立審判是對的，是憲法規定了的，黨委和政府不應該干涉他們判的案子。”“不要提政法機關絕對服從各級黨委領導。它違反就不能服從。如果地方黨委的決定同法律、同中央的政策不一致，服從哪一個？在這種情況下，應服從法律，服從中央的政策。”（《劉少奇選集》下卷 第452頁）黨對司法工作的領導主要體現在對司法工作方向性的領導上，而決不是對個案的干涉上，黨的意志已集中體現在憲法和法律中。而且，由于我國黨政合一，地方行政長官同時是地方黨委二把手，地方黨委也同時管理著大量的行政事務。因此，即使是黨委出面跟法院打招呼、下指示，也實難區分究竟是黨委的領導還是政府的干涉。因此，服從和堅持黨的領導，首要的就是司法機關和法官要服從于憲法和法律，要敢于依法獨立行使審判權。
（四）改變現行審判體制，確保法官獨立。
司法獨立，其核心是法官獨立，法院即使獨立于其他機關、團體和個人，而法官不能獨立于外界，不能獨立于其同行和上司，就失去了人們的社會期待司法獨立的初衷，喪失了司法獨立的本質內涵。1987年8月，聯合國通過的《世界司法獨立宣言》草案第2條指出，每個法院均應自由地根據其對事實的評價和對法律的理解，在不受來自任何方面或由于任何原因的直接或間接的限制、影響、誘導、壓力、威脅或干涉的情況下對案件秉公裁判。其第3條又規定，在作出裁判的過程中，法官應對其司法界的同等和上司保持獨立。司法系統的任何差異都不影響法官自由地宣布其判決的權力。馬克思也早就說過：“法官除了法律以外，沒有任何別的上司。”我國《法官法》也作出了法官獨立審判的規定。因為只有法官的真正獨立，才有可能確保司法公正。
我國法院現行的審判體制中庭長、院長對案件的審批制、審判委員會討論制、下級法院對上級法院的個案請示匯報制，嚴重妨礙了法官獨立審判的實現。在這種制度下，法官個體對案件的裁判并無獨立可言。故此，建議對有關法律規定予以修改，在法院內部不再設立副院長、審判委員會和庭長，院長只是行政職務而審判職務，可設院長助理協管法院的日常行政工作，或暫保留庭長、副庭長，但規定只屬行政管理職務，而非審判職務，不得履行案件裁判的審批權力。法官只得就法律的理解向上級法院請示待法官素質進一步提高后，一律不得向上級法院就案件進行請示匯報，既防止了因請示匯報出現“一審終審”，更主要的是確保法官獨立。
二、建立高素質法官的遴選制度
法官是司法的載體。法官素質在很大程度上決定著一個國家法治的質量和司法公正的程度。從國外經驗看作為法官，必須是法律職業者中的精英，必須具有精深的法律專業知識和豐富的社會經驗及無瑕的品行。如英國的法官幾乎都是從出庭律師中選撥的，而且只有那些出類拔萃的出庭律師才能有機會被任命為法官。一般而言，有10年以上執業經驗的優秀出庭律師才能有望被任命為高等法院的法官；高等法院的法官或有15年以上執業經驗的律師才能被任命為上訴法院的法官，在其他法院有兩年以上經驗或15年以上執業經驗的律師才能被任命為上訴法院的法官，在其他法院有兩年以上經驗或15年以上執業經驗的律師才能有資格被任命為大法官。
（一）我國法官隊伍現狀堪憂
目前我國法院隊伍人數達30萬人之多，在方面是所謂的“法官”隊伍寵大，另一方面是真正從事審判業務的不多，與日益繁重的審判任務相矛盾。就基層法院而言，約有30—40%以上的人員從事諸如法警、書記員、紀檢、監察、質檢、信訪、司法技術、司法行政、后勤保障等非審判業務性工作，其中有相當一部分人員具有審判資格；約有10%至15%的審判人員即3—4.5萬人從事執行工作，真正從事審判的人員不足50%，即不足15萬人。而在法院的審判人員中，業務能力相對較強的人員又基本上擔任著院長、副院長、審委會委員、庭長及紀檢組長、監察室主任、辦公室主任等職，少有時間辦案或基本不力案。根據海南省海口市中級法院許前飛法官對遼寧、廣東、上海、山東、山西、陜西、河南、湖北及海南省的9個省市10個中級法院的調查，推算出，我國目前真正從事審判工作的不足12萬人，從事執行工作的在2.8萬人以上。這就是說全國法院約12—15萬人的法官每年要審結近600萬件各類案件，執結標的逾3000追億元，基層法院的法官隊伍整體素質不高，本科以上學歷不多，基本不具有深厚的法學功底，其操守品行和司法能力均普遍受到公眾的懷疑，真正的法律界精英不愿也難以選拔到法官隊伍中，尤其是難以選拔到基層法官隊伍中來；相反，由于司法環境的惡化和難以承受的社會壓力以及非主觀原因可能遭受的錯案追究，已使一部分青年法官試圖通過律師資格和現行的統一司法考試或研究生考試跳出法院，尋求其他職業，從而造成現有人才的流失。
（二）亟須營造一個仰慕法官職業的環境和氛圍
1998年，最高法院通過新聞媒體公開對外招考十名高級法官，條件是從事法律教學的教授、研究員、一級律師和從事法律工作的正處級國家機關干部。然而，報名人數廖廖無幾，總共不足十人。為什么中國最神圣的司法殿堂對這些學者、律師毫無吸引力？而在西文國家，被任命為最高法院法官簡直是全國矚目的事情，是多么光榮而神圣的選擇。可是在中國沒有人報，為什么？其一，法官不具有獨立性，教授學者進了法院不能依自己對法律的深邃理解和良知獨立判案；其二，法院和法院不具有權威性。任何機關、團體的負責人，任何媒體和公民個人，都可以對法院的裁判乃至庭審活動妄加評判，甚至對承辦案件的法官和人品操守妄加揣測誹謗；對法院生效的裁判文書，行政機關、企事業單位、有一定的社會關系的公民個人乃至一些人大代表、政協委員可以公然拒絕履行義務；其三，法院和法官不具有公信力。由于以前法官的任職條件并不比其他公務人員高多少，更由于近年來普遍存在司法不公的現象及受經費制約利益驅動的原因，社會和公眾對法院和法官缺乏信任感，人們遠未樹立起對法院裁判和法官言行自然認同的理念；其四，法官待遇低，法官一直按公務員制度管理，由于其流動性少，相對于行政機關，法官晉升的機會少，相比同齡同資歷的行政人員，工資待遇偏低，尤其是地方法院由于地方財政困難，相當一部分工資及福利獎金得靠辦案收取的訴訟費用彌補，甚至多年拖欠工資。在我國，法官這個職業遠未達到它在社會上應有的地位和身份。如果法官這個職業不會被人仰慕，法官職業不再神圣，那么一個國家的正常秩序將得不到最終維護，社會的正義將難以被守衛，甚至連公民的基本權利都可能難于保障。仰慕法官職業，既是崇尚法律，也是在崇尚一種精神。亟須和極力營造這樣一種環境和氛圍，是建立一支高素質法官隊伍所必須具備的重要的人文環境條件。
（三）建立高素質法官遴選制度刻不容緩
一個仰慕法官職業的人文環境和氛圍，固然有利于高素質法官隊伍的產生。但這種人文環境的培育，需要一個比較長的過程。而盡快建立一種高素質法官遴選制度，有助于法官的素質逐步提高，從而最終實現法官職業化、精英化。同時，法官素質的提高，能較快地改變社會對法官的評價，促進這種法律人文環境的培育，從而更好地改善整個司法環境。
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