[ 王冠華 ]——(2021-11-6) / 已閱6550次
采招釋疑24：政府采購投訴的受理條件
王冠華
投訴制度作為政府采購領域頂層設計的一項救濟制度，是法律賦予供應商在參與政府采購活動中實現公平有序競爭，用以維護其自身權益不受損害的重要手段。投訴處理是法律賦予財政部門的一項重要職能，而受理則是依法處理的首要環節。根據《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部第94號令）第21條第（一）（二）項規定，財政部門收到投訴書后，應當在5個工作日內進行審查，投訴書內容不符合財政部第94號令第18條規定的，按照補正期限進行補正或者補正后仍不符合規定的，不予受理；投訴不符合財政部第94號令第19條規定條件的，應當在3個工作日內書面告知投訴人不予受理，并說明理由。因此，正確把握不予受理的情形，對于提高投訴處理的針對性，切實減少投訴的盲目性和隨意性，具有重要意義。
就政府采購投訴的受理條件而言，除前述的明確規定外，對政府采購法律體系進行梳理，集中體現在以下15個方面：
第一，投訴主體需符合條件。根據《政府采購法》第52條、第55條以及財政部第94號令第10條、第11條規定，投訴主體僅應限于參與所投訴政府采購活動的質疑供應商。供應商可以委托代理人進行投訴，代理人提出投訴的，應當提交供應商簽署的授權委托書，授權委托書應當載明代理人的姓名或者名稱、代理事項、具體權限、期限和相關事項。供應商委托律師事務所等機構代理質疑、投訴的，應當同時提交委托協議。委托協議中應載明委托代理的具體權限、事項、有效期及經辦人等事項。
第二，被投訴人只能是采購人或者采購代理機構。根據《政府采購法》第55條和財政部第94號令第17條規定，被投訴人應是對質疑供應商作出答復或者未在規定時間內作出答復的采購人或者采購人委托授權范圍內的采購代理機構。沒有明確的被投訴人的，或者被投訴人選擇錯誤，比如被投訴人為采購人和采購代理機構之外的其他供應商的，不予受理。
第三，投訴針對的對象必須是政府采購活動。《政府采購法》第2條第2、3款規定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”“政府集中采購目錄和采購限額標準依照本法規定的權限制定。”依此，對于非財政性資金的采購項目，或者雖使用財政性資金，但不屬于集中采購目錄以內的或者采購限額標準以下的采購項目，均不屬于政府采購項目，因此，財政部門作為政府采購活動的監督管理部門，無需對非政府采購活動進行監管，更不得依據《政府采購法》《政府采購法實施條例》以及財政部第94號令的相關規定，受理針對此類活動的投訴。
第四，屬于本財政部門管轄。根據財政部第94號令第6條規定，供應商投訴按照采購人所屬預算級次，由本級財政部門處理；跨區域聯合采購項目的投訴，采購人所屬預算級次相同的，由采購文件事先約定的財政部門負責處理，事先未約定的，由最先收到投訴的財政部門負責處理；采購人所屬預算級次不同的，由預算級次最高的財政部門負責處理。投訴不屬于本部門管轄的，根據財政部第94號令第21條第（三）項規定，收到投訴書的財政部門應當在3個工作日內書面告知投訴人向有管轄權的部門提起投訴。
第五，財政部門對投訴事項有管轄權。財政部第94號令第4條規定：“政府采購……投訴處理應當堅持依法依規……原則”。管轄權是行政機關活動的基礎和范圍，按照職權法定的原則要求，作為法律、法規和規章賦予的職權范圍和具體分工，提起的政府采購投訴必須是財政部門管轄范圍內涉及政府采購的投訴事項。
第六，提起投訴前已依法進行了質疑。根據財政部第94號令第19條第2款第（一）項規定，“提起投訴前已依法進行質疑”是投訴人提起投訴的法定條件。依此，投訴是針對質疑答復而言的，質疑是進行投訴的必經程序。也就是說，質疑是投訴的前置程序，沒有質疑環節，直接到財政部門投訴是違反程序要求的。
第七，除基于質疑答復內容提出的外，投訴事項不得超出已質疑事項范圍。根據《政府采購法實施條例》第55條和財政部第94號令第20條規定，供應商投訴的事項不得超出已質疑事項的范圍，但基于質疑答復內容提出的投訴事項除外。依此，一般說來，投訴事項必須僅限于已質疑事項的范圍。但是，對于基于質疑答復內容，供應商提出進一步的投訴事項的，財政部門不得以其超出已質疑事項的范圍而拒絕受理。實務中，投訴人基于質疑答復內容而提出的進一步的投訴事項，總體上還是對質疑答復不滿意的投訴，而財政部門對于投訴處理也主要是對質疑答復的合法性進行審查，因此，對于投訴人基于質疑答復內容而提出的進一步的投訴事項，財政部門應予受理并作出相應的處理決定。
第八，投訴書內容符合規定。根據財政部第94號令第19條第2款第（二）項規定，“投訴書內容符合規定”是投訴人提起投訴的法定條件。財政部第94號令第18條第1款規定：“……投訴書應當包括下列內容：（一）投訴人和被投訴人的姓名或者名稱、通訊地址、郵編、聯系人及聯系電話；（二）質疑和質疑答復情況說明及相關證明材料；（三）具體、明確的投訴事項和與投訴事項相關的投訴請求；（四）事實依據；（五）法律依據；（六）提起投訴的日期。”根據財政部第94號令第21條第（一）項規定，投訴書內容不符合規定的，應當在收到投訴書5個工作日內一次性書面通知投訴人補正；補正通知應當載明需要補正的事項和合理的補正期限；未按照補正期限進行補正或者補正后仍不符合規定的，不予受理。依此，投訴人提交的投訴書內容必須滿足相關規范要求；如若不符合要求，則應進行補正，否則將不予受理。
第九，投訴書署名符合規定。從廣義上講，投訴書署名屬于投訴書內容的重要組成部分，根據財政部第94號令第18條第2款規定，投訴人為自然人的，應當由本人簽字；投訴人為法人或者其他組織的，應當由法定代表人、主要負責人，或者其授權代表簽字或者蓋章，并加蓋公章。投訴書署名不符合規定的，財政部門應當書面通知投訴人補正，投訴人未在補正期限內進行補正或者補正后仍不符合規定的，不予受理。
第十，在投訴有效期限內提起投訴。根據財政部第94號令第19條第2款第（三）項規定，“在投訴有效期限內提起投訴”是投訴人提起投訴的法定條件。就投訴期限而言，根據《政府采購法》第55條、財政部第94號令第17條規定，質疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿意，或者采購人、采購代理機構未在規定時間內作出答復的，可以在答復期滿后15個工作日內向符合受理條件的財政部門提出投訴。至于投訴期間的計算，應當適用《民法典》《民事訴訟法》的相關規定。
第十一，投訴方式應采用本級財政部門公布受理投訴的方式。財政部第94號令第7條第2款規定：“縣級以上財政部門應當在省級以上財政部門指定的政府采購信息發布媒體公布受理投訴的方式……等信息。”第19條第1款規定：“投訴人應當……按照其規定的方式提起投訴。”依上述規定，政府采購中，投訴人采取何種投訴方式，要看縣級以上財政部門在省級以上財政部門指定的政府采購信息發布媒體公布受理投訴的方式。實踐中，縣級以上財政部門公布的受理投訴的方式有現場遞交、郵寄遞交、電子郵件、傳真等。在非現場遞交的情形下，通常需要配合財政部門進行現場身份確認，以確保其投訴事項和投訴請求為投訴人的真實意思表示。如若供應商未依照縣級以上財政部門公布的受理投訴的方式進行投訴，可視為供應商未投訴或者未收到投訴書；如若縣級以上財政部門對投訴方式未予公布，投訴人需聯系項目負責人具體確認。
第十二，同一投訴事項未經財政部門投訴處理。根據財政部第94號令第19條第2款第（四）項規定，“同一投訴事項未經財政部門投訴處理”是投訴人提起投訴的法定條件。依此，政府采購活動中，是禁止重復投訴的。這是因為，法律、法規或者規章規定的投訴請求權，在于促使行政機關對于投訴事項發動行政權。如果行政機關發動了行政權，并將調查處理結果告知投訴人，就屬履行了法定職責。因此，如若不服財政部門已做過的投訴處理決定，供應商就應依據《行政復議法》《行政訴訟法》及其實施條例、司法解釋等的相關規定，依法提起行政復議或行政訴訟。當然，投訴雖經財政部門處理，但如若出現新情況、發現新理由的，供應商再次財政部門提起投訴，并不屬于重復投訴，對于該等投訴，財政部門應予受理。
第十三，投訴人未對投訴事項提起訴訟。根據《信訪條例》第2條第1款規定，所謂信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。依此定義，投訴屬于信訪的一種類型。同時，《信訪條例》第14條第2款規定：“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。”此外，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（中辦發〔2013〕26號）明確指出，“各級政法機關是依法處理涉法涉訴信訪問題的責任主體，要及時審查、依法受理群眾反映的涉法涉訴信訪問題，嚴格落實依法按程序辦理制度”。基于上述，對于已提起訴訟的投訴事項，即涉訴財政部門應不予受理。
第十四，投訴請求明確且附具必要的證明材料。《政府采購法實施條例》第55條規定，“供應商質疑、投訴應當有明確的請求和必要的證明材料。”財政部第94號令第18條規定：“投訴人投訴時，應當提交投訴書和必要的證明材料，……投訴書應當包括下列內容：……（三）具體、明確的投訴事項和與投訴事項相關的投訴請求；……。”依此，投訴事項不清晰或者投訴請求不明確，或者相關依據、證明材料不完整的，根據財政部第94號令第21條第（一）項規定，財政部門應當在收到投訴書5個工作日內一次性書面通知投訴人補正，未按照補正期限進行補正或者補正后仍不符合規定的，不予受理。
第十五，投訴書副本數量滿足要求。財政部第94號令第18條規定：“投訴人投訴時，應當……按照被投訴采購人、采購代理機構（以下簡稱被投訴人）和與投訴事項有關的供應商數量提供投訴書的副本。”依此，同時根據財政部第94號令第21條第（一）項規定，投訴書副本數量不足的，財政部門應告知投訴人補充，供應商逾期未補充的，財政部門不予受理。
作者簡介：北京盈科（烏魯木齊）律師事務所股權高級合伙人、管委會副主任、執業律師，九三學社新疆區委法律專門委員會主任，聯系電話：18699089007。
