[ 張輝蝗 ]——(2004-7-2) / 已閱22750次
淺議審判委員會制度的存與廢
張輝蝗
內容提要：
我國審判委員會是我國審判制度中的一大特色，它嚴格按照少數服從多數的民主集中制原則，對合議庭和獨任庭所審理的重大、疑難、復雜案件作出決議，從這一制度設立以來，在我國的審判實踐中，一直起著至關重要的作用。然而，隨著現代司法理念的不斷增強，法官業務素質的不斷提高，該制度的存在已經阻礙了司法獨立原則的實現；影響了司法公正、公開原則的落實；不利于提高司法效率；同我國當前進行的司法改革格格不入等等 。繼續保留審判委員會制度缺乏科學依據。因此，本文從分析這一制度創設過程及曾經發揮的作用入手，緊密結合我國當前的審判實際，分析審判委員會制度存廢的利弊，全面闡述了作者本人關于該制度應該廢除的理由以及即將廢除和廢除后的設想（全文9824字）。
引言：
前不久，多家媒體報道了福建省周寧縣一少女被人強奸后，經其父母反復做思想工作，方才到該縣公安局報案。令人萬萬想不到的是，該縣公安局原副局長陳長春以找該少女了解案情、核實證據為由，在辦公室里再次強暴了她。案發后，更讓人難以置信的是，這起福建省公安廳和寧德市委督辦的重大案件，一審法院以陳長春犯強奸罪、妨害作證罪僅判處其有期徒刑3年，該判決結果還是經過該院審判委員會的監督和把關而出爐的。如此重罪而輕判，怎么不令世人發指！后雖經二審法院依法改判陳長春有期徒刑12年，承辦該案的原一審法院刑庭庭長阮金鐘也被刑事拘留，依法受到了追究。但是，這起典型的法官枉法裁判案，再次引起了學術界和司法界對審判委員會審判案件職能的反思，再次讓人們重新審視審判委員會的存在、組成及其功能；再次使審判委員會這一制度的存與廢，成為人們議論的熱門話題。筆者雖深知該制度一時還難以取消，但其與現代司法理念有很多相悖之處，到底還能保存多久很難保證。為此，筆者再來談點個人之見，以期與學者、同仁商榷。
一、關于審判委員會制度創設的原因及其作用。
我國審判委員會制度脫胎于新民主主義革命時期革命根據地的審判制度。1931年，中華蘇維埃共和國誕生后，逐步建立起系統的司法機構，審判機關在地方采取“合一制”，由各級裁判部兼理司法行政工作，各省、縣、區裁判部設部長、副部長、書記、裁判員若干人，并設立裁判委員會。在隨后的抗日戰爭和解放戰爭時期，裁判委員會逐步演變成為人民法院或人民法庭的審判委員會，這可以說是新中國法院審判委員會制度的雛形。在二十世紀四十年代，各革命根據地學習前蘇聯司法制度，強調黨對審判工作的具體領導，以避免資本主義國家司法制度中因法官獨立可能形成的獨斷，則進一步加速了審判委員會制度的形成。1948年1月1日頒布的《東北解放區人民法庭條例》規定，村、區人民法庭組織審判委員會，由農民代表大會選舉的若干人、上級政府委派一人組成，進行審判。該條例首次正式在立法上使用“審判委員會”的名稱。由此可見，在新民主主義革命時期，革命根據地的審判委員會與現行的人民法院審判委員會雖然在名稱、議事規則、目的和任務方面相同或類似，但當時的審判委員會并不是人民法院的審判組織，而是集行政、司法于一體，掌管司法決定權的政府機構。
新中國成立后，中央人民政府委員會在 1951年通過的《中華人民共和國法院暫行條例》第15條規定，省、縣級人民法院設審判委員會，由院長、副院長、審判庭長及審判員組成。審判委員會負責處理刑事、民事的重要或者疑難案件，并為政策上和審判業務上的指導；1954年第一屆全國人民代表大會制定的《人民法院組織法》，對新中國的司法制度進行了一些改革，法院組織體系實行四級三審制，確立了審判機關獨立行使職權等基本原則，并在各級人民法院內設審判委員會，其任務是總結審判經驗，討論重大、疑難案件和其他有關審判工作的問題，從而進一步擴大了審判委員會的職權。1955年3月召開了最高人民法院審判委員會第一次會議，宣布最高人民法院審判委員會成立。隨后，全國各級法院都相繼組建了審判委員會，至此審判委員會作為一種法定制度確立起來。1983年9月修訂的《人民法院組織法》，仍然肯定了這一制度。
從審判委員會制度的創建過程，可以看出，中國審判委員會是由歷史和政治兩重因素共同作用的結果。首先，幾千年來，我國封建社會一直沿襲司法與行政合一，行政機關中的行政長官統領行政權力，兼行司法職權。新中國建立后，建立起了社會主義性質的審判制度。但是一方面由于建國前革命根據地的司法機關普遍實行集體領導，有在政府系統設立裁判委員會、審判委員會的傳統，審判委員會的設立與我國司法傳統和民族文化及民族心理具有極大的親和力；另一方面，也由于審判法制建設面臨百業待興的局面，司法干部極其缺乏，法官的素質整體低下，有必要對審判工作采取集體決策的方式，以保證審判質量。其次，新中國成立后，廢止了國民黨政府的《六法全書》，革除了國民黨政府原有的法學教育，取消了法官、律師作為專業司法人員的資格；打碎了舊的司法體制，創建了社會主義性質的司法體系，當時的法官絕大部分由工農干部組成，審判組織和審判方式也都延用原來的審判委員會集體討論案件的作法。
審判委員會這一制度自設立以來，曾在人民法院的審判過程中，確實發揮過極為重要的作用。
首先，審判委員會制度是新中國幾十年來審判活動的總結和審判經驗的結晶，是具有中國特色的審判制度，資本主義國家沒有，其他社會主義國家也沒有。審判委員會實行民主集中制，少數服從多數以形成決議，這既有利于發揮審判委員會的每一位委員的積極性，使每一位委員都積極參與案件的討論，各抒己見，充分發表自己的意見、看法，又有利于集思廣益，集中審判委員會每一位委員的的正確意見，形成集體的決議。這樣，既充分發揮了個人的聰明才智，又克服了個體既有的局限性，依靠集體的力量，形成正確的決定。
其次，在具體的案件審理中，法官對案件的初步意見，完全有可能不被審判委員會采納，即使案件已經審結，相應的法律文書已經生效，也有可能被審判委員會通過審判監督程序予以改判。這就有力地監督、約束了法官。法官只有嚴格依法審理案件，其意見才不會被審判委員會否定，并形成最終的判決；法官也只有努力鉆研業務知識，不斷提高自己的業務素質和業務能力，才能正確判案，提出正確的處理意見，才能和審判委員會的決定一致。這樣，審判委員會在客觀上有利于提高法官的素質，保證案件得到公正審理。
第三，法官們在審判工作中，經常要面對方方面面的壓力。因為法官也是生活在現實社會中的活生生的人，他們也有自己的朋友、熟人，有各種各樣的關系，尤其是在基層人民法院特別是農村的基層人民法院，整個市區人口就不多，法官往往又都是本地人，加上工作關系、同學關系、親戚關系、部門關系等等，法官們認識的人就更多了，法官和社會之間并沒有一個可以保障他們不受社會干擾的“隔離帶”。“案子一進門，兩頭都托人”，更何況從確立“馬錫五審判方式”以來，我們的政治意識形態一直就要求法官和人民群眾打成一片，各種關系就更復雜了，法官們在工作中面臨的各種影響也就更多了。由于審判委員會的存在，無疑分擔了法官們所面臨的一些壓力，甚至是大部分或者全部的壓力。當法官們頂不住外部的壓力時，就將案件交由審判委員會定奪，自身卸了包袱。
另外，審判委員會在總結審判經驗方面也發揮著重要的作用。單就最高人民法院每年下發的大量的司法解釋而言，審判委員會就功不可沒。地方各級人民法院審判委員會也在總結本院及下級人民法院的審判經驗，討論“其他有關審判工作的問題”方面發揮了重要作用。一些法院在法律規定的范圍內，不斷探索、拓寬審判委員會的職能。還“主動督辦案件”，敦促審判人員在審限期內結案；一些地方法院還由審判委員會制定在本轄區內統一的審判規則，在一定區域內統一了執法標準，便于法官們準確及時地適用法律，解決實際問題。這些都是審判委員會不可替代的重要作用，也給審判委員會的繼續存在找到了看似十分充分的理由。
二、關于現行審判委員會制度存在的弊端。
《人民法院組織法》明確規定，獨任庭、合議庭和審判委員會是人民法院的審判組織。而作為法院內設的最高審判組織的審判委員會，它擔負著對重大疑難案件的研討，對審判工作經驗教訓的總結，以及對其他與審判工作相關事宜指導的重任。自設立至今，在抵御司法干預，保障司法獨立，把好案件質量關以及統一司法尺度等方面一直發揮著重要的作用。但是，隨著審判方式改革的深化，審判長和獨任審判員的選任，合議庭作用的有效發揮，現行審判委員會工作機制的弊端也日益顯現：它阻礙了司法獨立原則的實現；影響了司法公正、公開原則的落實；不利于提高司法效率；同我國當前進行的司法改革格格不入等等。因此，繼續保留審判委員會制度缺乏科學依據。
首先，審判委員會制度與司法獨立的要求相悖。司法權作為懲罰犯罪和裁決私人訴爭的權力，它應當是獨立的、超然的，應當交給由人民選舉出來的人組成的法庭，如果司法權不同立法權和行政權相分立，自由也就不存在了。
我國的審判委員會制度運作的實踐表明，它一直按行政方式管理審判組織、管理案件，盡管審判委員會不直接主持或參加法庭審判，但卻實際承擔著審判職能；審判委員會對于重大、疑難案件的決定，合議庭必須執行。而院長的司法職權行政化，審判委員會決定案件的權力只是院長決定案件權力的表現，審判委員會本身的功能大為走樣，法院院長往往在遇到疑難復雜重大案件時，以注意辦案的社會效果為由，主動把案件提交給上級有關部門和領導拿意見，然后把他們的意見強加給審判委員會。顯然，審判委員會并不能發揮幫助法官抵制外界干擾的作用，反而成為行政權等外部權力影響司法權最便捷、最隱蔽的通道。同時，審判委員會制度的存在也使得合議庭制度、獨任審判制度流于形式，法官獨立更是無從談起。
其次，審判委員會制度與司法公正的要求相悖。司法公正分為實體公正和程序公正，實體公正和程序公正又是密切聯系在一起的，程序公正是實現實體公正的保障，實體公正則又是程序公正的體現。而審判委員會制度恰恰在斷案程序上嚴重違了程序法。一方面，它違反了審判公開原則。法律規定，除涉及國家秘密、個人隱私和商業機密的案件外，法院對案件的審理和宣判活動應當公開進行，允許公民到法庭旁聽，允許記者采訪和報道。除休庭評議外，應當把法庭審理的全過程公諸于眾，還要將審理案件的人員予以公開，以利于社會監督，防止司法腐敗、司法專橫。然而，審判委員會討論案件是不公開進行的，討論時除了審判委員會委員和匯報人、記錄人員以外，其他人是不準進入會議室，更不用說旁聽、報道；同時，審判委員會的成員也是不公開的，研究某一具體案件時具體由哪些委員組成，一般不予公開，當事人也無權參與，是典型的“暗箱操作”。另一方面，它嚴重違反了直接言詞原則。直接言詞原則也稱直接審判原則，指“凡參與案件裁決的法官必須親自投身于該案的庭審之中，直接聽取當事人、證人及其他訴訟參與人的陳述，言詞辯論，耳聞目睹當事人雙方的舉證、質證活動，掌握第一手材料。沒有直接參與庭審的法官不得對案件的判決發表意見”。然而審判委員會審斷案件，往往不去親自閱卷，對認定事實的證據也不是從法庭上直接獲得，沒有聽取當事人舉證、質證和辯論，而主要是通過聽取匯報，間接了解案情，在法庭審理外進行認證，顯然違背了直接言詞原則的要求。
另外，審判委員會制度還違背了回避制度。根據我國三大訴訟法的規定，案件當事人有權申請那些與案件有利害關系或與案件當事人有特別關系的司法人員回避。申請回避是當事人一項重要的訴訟權利，是案件公正裁判的必要條件之一。作為生活在社會之中活生生的人，司法人員與社會有著千絲萬縷的聯系，無從脫離各種人際關系。設立回避制度的目的就是為了保證司法人員在當事人間的爭訟中，保持不偏不倚的中立地位，塑造司法獨立、公正、公平、民主的形象，樹立司法權威。由于審判委員會討論案件是不公開且不定期進行，有哪些人參加討論、何時討論，當事人和訴訟參與人并不知道，而且我國法律對于審判委員會成員的回避程序，沒有任何規定，因而當事人無法對審判委員會申請回避。此外，我國法律規定，對于按審判監督程序再審的案件、上級法院發回重審的案件應當另組合議庭審理，這是對再審和重審案件規定的一項特殊回避制度。但是，如果該案件是經過審判委員會討論決定的，重審或再審時，同一法院不可能再另行組成審判委員會去審理，這在某種程度上使審判監督程序的設立目的無法達到。
第三，審判委員會制度有礙于司法效率。市場經濟要求通過社會對資源進行合理、高效的配置，追求效率是其本質。司法也存在是否快速有效的問題，存在投入與產出（成本與收益）之間的一種比例關系，這就是司法效率問題。在司法過程中，以盡量少的投入取得最良好的效果，充分實現司法的社會功能，這是現代司法的一個非常重要的價值追求。然而，由于我國法律對審判委員會討論決定的“重大、疑難、復雜”案件沒有作出明確界定，致使大量案件被提交審判委員會。特別是近幾年來在實行錯案追究制的鼓噪下，由于各級法院對錯案的判斷標準不統一，且有擴大范圍、層層加重的傾向，從而給法官造成相當的壓力，使得改革以來向審判委員會匯報的案件本來已逐漸減少的趨勢發生了某種程度的逆轉。一些法官一旦遇到有點疑問的案件或新型的案件，為了避免承擔責任或損害自己的利益，就請示主管副院長乃至將案件提交審判委員會決定。案件進入審判委員會的隨著性、任意性強，合議庭、獨任庭往往對案件不能作出獨立的、最終的裁判，造成所謂“審”與“判”的分割，這本身就增加了法院審理案件的環節、降低了訴訟效率。又由于審判委員會的運行方式、程序在法律上存有巨大的缺陷，啟動審判委員會討論案件的隨意性和時間的不確定性，造成司法實踐中，只有當需要討論的案件積壓到一定數量，并在各委員有充分的時間后才予啟動，法院的年終“突擊”、“會戰”并不鮮見，這樣不僅司法程序遭到破壞，無法保障司法公正，而且也造成司法效率低下。
第四，審判委員會委員資格的確認不盡合理。審判委員會是審判組織，應由符合其自身特點和職責要求的人員組成，而現有的審判委員會則沿襲了我國行政管理機制的傳統模式，委員們基本上是由院長、副院長、審判業務庭庭長及相關部門負責人如負責紀檢的、黨務的等人組成。即看其是否具有相應的行政領導職務，很少考慮其法律知識水平和業務素質的高低，委員成了一種政治待遇；而取得了資格的又是終身“享用”，除非是退休或調出；并沒有去根據審判委員會的職能作用而選用現有法官中的優秀者，而是依職權論資排輩，甚至為平衡而將委員資格作為一種榮譽授予一些老同志，這些委員往往年齡偏大，學歷偏低，接受新知識慢，法學理論水平較低，僅靠老經驗辦事，難以勝任飛速發展的新形勢的需要。如某基層法院現有委員9人，真正具有法律本科學歷或具有法律知識的其他本科學歷的僅為1人；50歲以上或接近50歲的卻為8人，年齡結構老化，知識結構低下。
另外，由于長期以來對審判委員會的工作沒有一個相應的考核約束機制，一方面，有的案件匯報人不能及時提交案件審理報告，也有的委員事前根本沒有看案件審理報告，往往是臨陣磨槍，打無準備之仗。另一方面，疑難案件大多由于事實難以認定，證據難以取舍，適用法律難以確定，裁判難以作出。而現在的委員們往往只注重精通或熟悉某一方面的法律業務知識，對其他門類非常陌生，討論到自己熟悉、關心一塊的案件時，尚能積極發言，可討論到其他門類的案件時，冷眼相觀，人云吾云，沒有主見，出了問題，往往是由審判委員會這個集體來承擔責任，而實際上誰也不負任何責任。有的承辦人匯報本身就沒有抓住案件的重點、焦點和難點，委員們聽匯報自然也就成了“霧里看花”、“水中望月”，難以全面了解案情；也有的承辦人匯報時故意帶有主觀片面性， 往往將委員們引入“歧途”，難免使委員們的表態出現誤差，福建省周寧縣法院所辦理的該縣公安局原副局長強暴少女案就是典型的一例。
第五，審判委員會沒有真正當擔起總結審判經驗的責任。總結審判經驗是審判委員會的重要任務之一，尤其是在審判方式改革進入攻堅階段的今天顯得更為重要。但是，長期以來，由于受行政管理模式的影響，委員們在很大程度上忙于應酬待人接物，忙于對個案的討論，沒有真正靜下心來，認真地總結一下以往審判工作中所取得的成功經驗和應該吸取的教訓。有的審判委員會年初雖然也確定了總結經驗的計劃，但是到了具體的工作中，委員們沒有去留心觀察，去深入收集審判實踐中的好做法。一年下來，兩手空空，但他們卻以長年累月忙于行政事務為借口而感到未完成總結經驗計劃是理所當然，心安理得。有的委員雖然有總結審判經驗的這種想法，卻因自己的年齡偏大，素質偏低，難當此任。也有的委員雖有這份能力，也有這份熱情，但他們既怕落個好出風頭、好顯露自己的“壞名聲”，又怕一次提交了總結經驗材料，下次還得“能者多勞”，不得不也縮起頭來。長期以往，大家也都習慣于只講個案指導，很少搞審判經驗總結了。
三、關于對審判委員會制度改革及其廢除的設想。
審判委員會制度是特定歷史條件和司法環境下的產物，在職業法官素質較低的計劃經濟時期，我國的審判委員會制度曾起過重大的積極作用。但隨著我國法官職業素養的提高，市場經濟體制逐步建立和它所要求并推動的司法制度的突破性變革，我國政治體制改革不斷深入，民主與法制不斷完善發展，以及司法現代化要求司法組織和司法程序更加民主、科學、公正、公開，更加規范和完備，審判委員會制度的現狀與這些要求越來越顯得格格不入了。因此，我們應該要把握好契機，積極穩妥地建立起新的工作機制，切實當擔起實現人民法院世紀主題的重任。雖然審判委員會制度在目前要徹底廢除還很困難，需要經歷一個緩沖階段，但是廢除是一個必然趨勢，不可避免。那么，現在如何做好這里面的銜接工作及廢除審判委員會后的審判工作呢？
首先是要進一步縮小審判委員會討論案件的范圍。只有在本地區有重大影響的案件，上級法院指定管轄或指令再審的案件，依審判監督程序再審和抗訴的案件以及新類型的案件，法律無明確具體規定的案件，合議庭意見有重大分歧的案件，才可予以討論，其他案件一律不得入內。
其次是要嚴格執行審判委員會討論個案的規程。凡提交討論的案件應由院長或分管副院長把關，否則不予討論。委員們收到審理報告后，應認真閱讀，設立專門筆記，理出發言提綱。討論案件時，應讓合議庭成員列席審判委員會，補充承辦人匯報中的不足。或有意不匯報的內容；必要時還可特邀檢察長或一些審判骨干列席會議，允許他們發言，認真聽取他們對個案的具體處理意見，但不賦予他們最后對案件處理的表決權。徹底改變過去那種僅讓案件所在庭庭長列席會議現象，因為原來的做法實際上是混淆了行政權和審判權的概念和界線。
第三、審判委員會應該高度重視審判經驗的總結工作。每年都應確定總結經驗的計劃，并落實到每個委員，每年按不同的審判專業，每個委員或幾個委員共同完成一定數量的針對性的經驗總結。同時，注意學習借鑒上級法院，兄弟法院的先進審判經驗，取人之長，補己之短，結合本院實際提出改進意見。對總結出的不同類型案件的審判規律，各類案件審理中應注意的問題，應歸納匯總，建章立制，真正發揮總結經驗的作用。使審判規范、科學、合理，確保司法公正高效。
第四、審判委員會廢除后應設立專業化審理、研討、咨詢案件小組。可由原審判委員會委員改任各小組組長，針對不同專業的重大、疑難案件進行研討，總結該類案件的審判經驗，確立該類案件的法律適用及裁判基調，指導該類案件的直接審判，為合議庭和獨任審判員提供業務咨詢，最后仍由合議庭、獨任審判員自由裁量，對重大、疑難案件及時、恰當地作出裁判，自負其責。切實解決審者不判、判者不審，具有“暗箱操作”之嫌的這種違背現代司法理念審判工作機制的問題。
第五、進一步強化合議庭和獨任庭的作用。選派理論功底深、辦案速度快且正確率高的優秀審判人員擔任審判長和獨任審判員，并根據全院審判工作量和在編人數確定設置若干個審判長和獨任審判員職位，一般以不超過全院總人數的20%為宜。他們的主要任務是審理案件，撰寫裁判文書，其他工作交由審判輔助人員處理。這樣，既提高了審判效率，又注重了辦案質量。
第六、應該盡快建立健全中國特色的判例制度，以便更好地統一司法尺度，保證案件質量。盡管最高人民法院不斷公布案例并要求各級人民法院在審判中予以借鑒，但是中國現行法律并未明文規定判例制。這是中國法治現代化的一個障礙。也使得在審判委員會取消后，法官在審理案件時，可能導致自由裁量權的擴大，不同地區、不同法官可能對同類案件作出極然相反或有重大區別的結果。因此，要實現中國法治的現代化，就必須按照客觀規律設計、制定中國的法律制度。
即在堅持以成文法為主的同時，建立和完善判例制度，以判例制度的典范性、互補性和即時性，彌補因成文法過于原則、抽象所造成的僵死或者滯后。筆者認為，在當代中國的法治建設中，即不應拒絕學習外國的先進經驗，也不應該割裂自己的歷史傳統，更應當按照規律辦事。以成文法和判例相結合的法治體系，是符合立法、司法客觀規律的，是當代世界各國法治發展的大趨勢。
當然，我國決不能照搬西方法治國家推行的“判例法”。我們必須從中國的國情出發，確立中國特色的判例制度。其一，判例必須是最高人民法院做出的或者經其認可的，同時，最高人民法院的這一權力需全國人大的授予。其二，判例與制定法相比，處于次要地位，只是在法律無明文規定或者規定不完善時，才能適用判例，以判例彌補法律的漏洞。其三，最高人民檢察院對判例的適用行使法律監督權，全國人大常委會對判例的適用有立法監督權，即有權審核并廢止某一判例。其四，判例的運用，原則上限于民商事案件和行政案件；對刑事案件的審判，應當嚴格遵循“罪刑法定”原則。
參考書目：
1、《北大法律評論》第1卷.第2輯北京大學法律系教授蘇力的論文《基層法院審判委員會制度的考察及思考》。
2、《北大法律評論》第1卷.第2輯北京大法律系副教授陳瑞華的論文《正義的誤區——評法院審判委員會制度》。
3、《人民司法》2001年第2期朱建新的論文《淺論審判委員會工作機制的改革與完善》。
4、李曉輝.《關于審判委員會制度的幾個問題》.當代法學，2000，(1)。
5、蒲堅.中國法制史.北京：光明日報出版社，1987。
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