[ 譚夢迪 ]——(2020-3-4) / 已閱14408次
取消資源行政確認行為的復議前置制度
譚夢迪
內容摘要：土地等九大自然資源的行政確認行為，須通過行政復議并作出實質性決定后，方可提起行政訴訟。由于法律規定不明確，導致在實踐中出現尷尬——或者與法理相悖、或者被閑置等，各地不同的判例影響法院的權威。不僅如此，它還與《行政訴訟法》等沖突，很有必要取消這一制度。
關鍵詞：九大自然資源 行政裁決 法條虛置 法理相悖 沖突 濫用 取消
正文：復議前置，是指相對人對于行政行為不服，須通過行政復議后，才能向人民法院提起行政訴訟的制度。《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱“《復議法》”）第三十條第一款規定了行政復議前置，原文是“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的,應當先申請行政復議;對行政復議決定不服的,可以依法向人民法院提起行政訴訟。”本文討論的就是涉及九大自然資源的復議前置。
該條的立法技術存在一定問題，從條文規定來看，需要復議前置的行為無疑是包括了行政機關的各種形式的、各種名稱的具體行政行為。但后來，考慮到這種規定使得此類復議前置案件的范圍過于寬泛，對當事人的行政訴權造成了一些不必要的限制，為此，最高人民法院在2003年2月25日作出《關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》（法釋[2003]5號批復），最高人民法院行政庭2005年2月24日作出《關于行政機關頒發自然資源所有權或者使用權證的行為是否屬于確認行政行為問題的答復》（[2005]行他字第4號答復），將行政處罰、行政強制措施、初始登記排除在復議前置之外。最高法院將復議前置具體行政行為限定為“行政確認”，并認為初始登記屬于行政許可，而非行政確認。
最高人民法院將九大自然資源行政行為復議前置的行為限定為行政確認，一定程序解決了訴權問題。但還存在以什么標準認定“已經依法取得”、與行政訴訟法等存在沖突的問題，因此有必要審視這一制度。
一、“已經依法取得”標準不清，產生問題不少。“已經依法取得”，適用客觀標準還是主觀標準，眾說紛紜。不論適用哪一種標準，導致該條文或者被虛置、或者與物權法相悖、或者被濫用。
（一）客觀標準又分嚴格標準和寬泛標準。
1嚴格標準。嚴格標準是指具備產權證等物權憑證。
①理論上包括產權證、法律文書和征收決定。《中華人民共和國物權法》第九條規定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。第二十八條規定，因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發生效力。
②實際生活中，僅有產權證。征收決定的產權效力針對的是征收人與被征收人，不屬本文的考慮范圍。把征收決定排除后，物權取得的憑證有產權證、法律文書。
對于法律文書，第三人如果不服，只能通過司法程序主張權利，不可能進入行政程序，所以在行政確認程序中，只剩下產權證的情形了。
嚴格標準下，適用不了“依法取得”，復議前置成為“僵尸條款”。試以張三有產權證為例，他與李四發生爭議后，要以張三的產權證效力為中心，行政確認程序實際上被虛置。在此又分幾種情況:A 李四不申請行政確認，通過復議或訴訟要求撤銷張三的產權證。這個顯然啟動不了行政確認程序； B李四不知道張三有產權證，進入行政確認程序后，確權機關多數情況下，會確認給張三。張三肯定是滿意的，要主張權利的只有李四。李四要經過復議前置程序嗎？不必要，因為他沒有“依法取得”。C確權機關認為張三的產權證有問題，需要撤銷或者撤回，這就屬于行政許可的范疇，與行政確認無關。D確權機關撤銷或撤銷了對張三的行政許可，將爭議地明確給李四，張三此時失去“已經依法取得”前提，如果不服，可以直接起訴。這四種可能，都造成任何一方都用不到復議前置程序。
2寬泛標準包括了使用權轉讓合同、受贈合同等憑證。
寬泛標準貼近實際，但缺乏立法支撐。寬泛意義的“依法取得”，是有產權證以外的其它憑證。如轉讓合同、受贈合同等。在貴州省納雍縣王X友與趙X祥土地糾紛案件中，爭議地系姑開供銷社馬場分銷店的原木房地基的部分，供銷社與趙順祥房屋相鄰。2003年8月13日，王X友競買到分銷店石房、石房前面100平方米土地（原木房拆除后的地基），2011年，王X友申請辦理產權證時得知，原木房地基有部分面積登記入趙X祥的《集體土地使用證》，法院判決撤銷趙X祥的使用證。2016年7月25日，王X友向納雍縣人民政府申請確權，納雍縣人民政府于2017年2月13日作出納府土行確字（2017）1號《土地行政確權決定書》。王X友認為確權決定書的認定的面積有誤，而自己持有“依法取得”的買賣協議，向畢節市中級人民法院起訴，要求撤銷（2017）1號《土地行政確權決定書》，畢節中院以未經復議前置為由駁回了王明友的起訴①。
類似的判例還很多，如羅X祥、羅X前等九人訴被告金沙縣木孔鄉人民政府、第三人木孔鄉桂花村聯合組，撤銷木府發[2015]7號《木孔鄉人民政府關于桂花村核桃山林地權屬糾紛的處理決定》案，原告僅有《乙方承包林業生產及其分成表》，沒有產權證,法院再審裁定駁回起訴②。
行政相對人有其它關于產權的憑證，現實中夠得上“依法取得”的條件，但由于缺乏詳細規定，導致適用起來，與物權法關于不動產登記生效的法理相悖。
（二）主觀標準下，相對人只要認為自己曾耕種、管理過爭議地，就已取得了權屬。
實踐中，這種情形也不少，如農村的自留地、荒地，更有甚者，以爭議地系解放前的“祖業”為由，提出主張。在這種情況下，是否適用復議前置？法理上講，未“依法取得”故不適用。但是，司法實踐卻屢見不鮮。
司法實踐中，由于減輕案件壓力或者理解上的原因，法院就將“已經依法取得”作擴大理解，凡是土地權屬爭議處理決定，統統要求復議前置，導致被濫用。筆者試舉判例證明。貴州省紫云縣大營鎮星進村坪寨組與村民姚X豪就“大墳山”權屬爭議案，姚X豪取得“大墳山”承包權，有承包經營權證。而村民組沒有任何憑證。村民組認為姚X豪承包期限已滿，要求鎮政府確權。鎮政府2019年5月23日下發《答復意見書》，內容是認可了姚X豪的承包經營權證。村民組向安順市西秀區人民法院起訴，要求撤銷《答復意見書》，法院以復議前置為由，駁回村民組的起訴③。又如原告王X權訴被告湖北省咸豐縣坪壩營鎮人民政府、第三人王X友，撤銷（2019）坪府行處字01號行政處理決定書一案，原告和第三人都沒有任何憑證主張爭議地的權屬，法院以未經復議為由裁定駁回起訴④。
二、復議前置制度，導致了法律的沖突。《中華人民共和國行政訴訟法（2017年修改）》（以下簡稱“《行政訴訟法》”）第十二條第(四)項規定，對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的，可以提起行政訴訟。即不需復議前置。《復議法》與《行政訴訟法》的位階相同，《復議法》有復議前置，而《行政訴訟法》沒有，勢必產生法律沖突。
而且，以其中的土地資源為例，發生權屬爭議就要適用《土地權屬爭議調查處理辦法》（原國土資源部2003年發布），辦法第三十一條規定，“當事人對人民政府作出的處理決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”辦法也沒有規定復議前置。在發生土地權屬糾紛后，行政確認勢必要適用《土地權屬爭議調查處理辦法》，賦予相對人訴訟或復議的選擇權。但法院如果要求復議前置，相對人將會無從適從，損害法律文書的權威。
三、取消復議前置的時機成熟。
1989年《行政訴訟法》第三十七條第二款規定，“法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規的規定。”2017年《行政訴訟法》進行修改，第四十四條第二款保留了1989年法條的規定，此處的復議前置，是指審計⑤、稅收⑥、專利⑦等領域和價格違法行為⑧。
1999年，《復議法》增設了九大資源行政行為的復議前置，就制定了第三十條第一款。增設這一規定，并不能把審計、稅收等領域的復議前置情形列舉，反而暴露諸多問題，為了與行政訴訟法等法律、規章一致，有必要取消這一制度。
實踐中，也有不經過復議前置就訴訟的，如原告楊X銀和楊X訴被告習水縣永安鎮人民政府、第三人楊X甫林業行政裁決案，原告對“永府處（2014）1號”《行政處理決定書》沒有申請行政復議，直接向習水縣人民法院起訴，法院受理并撤銷了行政處理決定書⑨。所以，司法實踐取消復議前置，是沒有障礙的。
結束語：《復議法》第三十條第一款被廣泛喻為“麻煩條款”，本文已分析了它的諸多問題，為此，建議刪除第一款，保留該條的第二款。
注釋①貴州省畢節市中級人民法院（2017）黔05行初63號行政裁定書。
②貴州省畢節市中級人民法院(2017)黔05行再1號行政裁定書。
③貴州省安順市中級人民法院（2019）黔0402行初63號行政裁定書。
④ 湖北省咸豐縣人民法院(2019)鄂2826行初53號行政裁定書。
⑤《中華人民共和國審計法實施條例》（2010年2月國務院修訂） 第五十二條， 被審計單位對審計機關依照審計法第十六條、第十七條和本條例第十五條規定進行審計監督作出的審計決定不服的，可以自審計決定送達之日起60日內，提請審計機關的本級人民政府裁決，本級人民政府的裁決為最終決定。
⑥《中華人民共和國稅收征收管理法》（2015年 月修訂）第八十八條，納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應的擔保，然后可以依法申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。
⑦《中華人民共和國專利法》（2008年12月修訂）第四十一條第二款 ，專利申請人對專利復審委員會的復審決定不服的，可以自收到通知之日起三個月內向人民法院起訴。
⑧國務院《價格違法行為行政處罰規定》(2010年11月修訂)第二十條， 經營者對政府價格主管部門作出的處罰決定不服的，應當先依法申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。
⑨ 《貴州省習水縣人民法院（2015）習行初字第19號行政判決書。
作者簡介：譚夢迪，現為貴州省紫云縣法律援助中心律師。曾在貴州省人大常委會刊物《人大論壇》（2007年10期）發表《我國實體法的“盲點”》、貴州省律師協會首輯《貴州律師論文集》發表《故意傷害（致死）罪應增設派生輕罪》、《貴州律師》（2013年第六期）發表《對偵查機關的司法鑒定應加強監督》、貴州省安順市司法局《法制與調研》發表《政法機關在構建和諧社會的一些不足》、《刑法典不宜規定貪污賄賂犯罪的贓款數額》。
