[ 徐鳳林 ]——(2019-11-26) / 已閱5192次
人民監(jiān)督員制度是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的創(chuàng)新性檢察制度。2003年人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作以來(lái)，通過(guò)對(duì)職務(wù)犯罪案件及“三類案件”、“五種情形”進(jìn)行監(jiān)督，拓寬監(jiān)督渠道、規(guī)范檢察權(quán)行使、擴(kuò)大公民參與司法、促進(jìn)司法民主的有效途徑，維護(hù)了司法權(quán)威，促進(jìn)了司法公正。隨著監(jiān)察體制改革、反貪職能轉(zhuǎn)隸和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“捕訴合一”的職能整合，創(chuàng)設(shè)人民監(jiān)督員制度的背景與條件發(fā)生了變化，人民監(jiān)督員制度存在功能定位模糊、監(jiān)督范圍狹窄、運(yùn)行機(jī)制不完備、監(jiān)督過(guò)程虛化等問(wèn)題。上述問(wèn)題亟需從理論和法務(wù)層面作出回答并加以解決。
筆者結(jié)合工作實(shí)踐，運(yùn)用法治思維的方法對(duì)人民監(jiān)督員制度的沿革、新時(shí)代創(chuàng)新和完善人民監(jiān)督員制度的成因與對(duì)策進(jìn)行思考，觀點(diǎn)拙見(jiàn)可商榷與指正。
一、人民監(jiān)督員制度的沿革
2016年11月國(guó)家監(jiān)察體制改革前，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著辦理職務(wù)犯罪案件的職責(zé)，既負(fù)責(zé)案件偵查又承擔(dān)審查批捕與起訴兩項(xiàng)職能。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，由于缺少外部監(jiān)督，檢察辦案濫權(quán)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”成為亟需解決的重大課題。為增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)接受公眾監(jiān)督、保障公民有序參與司法的主動(dòng)性，破解辦理自偵案件時(shí)缺乏外部監(jiān)督的難題，2003年9月最高檢經(jīng)報(bào)告全國(guó)人大常委會(huì)并經(jīng)中央同意，在全國(guó)開展人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作，并于2003年10月15日出臺(tái)《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，明確規(guī)定“人民監(jiān)督員由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦，征得本人同意，由檢察長(zhǎng)頒發(fā)證書。”對(duì)檢察機(jī)關(guān)擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的職務(wù)犯罪案件以及檢察機(jī)關(guān)或檢察人員在辦案中發(fā)生的“三類案件”（1、撤銷案件；2、不起訴；3、犯罪嫌疑人不服逮捕決定）和“五種情形”（1、應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案；2、超期羈押；3、違法搜查、扣押、凍結(jié)；4、應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定；5、檢察人員在辦案中徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證）進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)督意見(jiàn)。2003年9月至2004年10月，全國(guó)10個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展了人民監(jiān)督員制度先行試點(diǎn)工作。2004年10月至2010年10月，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國(guó)各級(jí)檢察院。最高檢相繼下發(fā)5個(gè)規(guī)范性文件，完善對(duì)監(jiān)督程序的規(guī)定，細(xì)化監(jiān)督程序與訴訟程序的銜接機(jī)制。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2010年10月最高檢第十一屆檢察委員會(huì)第四十五次會(huì)議通過(guò)《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，實(shí)行上一級(jí)檢察院選任管理人民監(jiān)督員工作機(jī)制，在全國(guó)推行人民監(jiān)督員制度，人民監(jiān)督員制度正式納入檢察體系，進(jìn)入全面實(shí)施階段。十八大以來(lái)，黨中央將實(shí)行人民監(jiān)督員制度作為擴(kuò)大公民參與司法、促進(jìn)司法民主的有效途徑，為堅(jiān)持和發(fā)展人民監(jiān)督員制度指明了方向。2014年9月最高檢、司法部應(yīng)十八屆三中、四中全會(huì)的改革要求（廣泛實(shí)行人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道），開展了新一輪試點(diǎn)工作。在以往“三類案件”“五種情形”基礎(chǔ)上，針對(duì)2012年刑訴法修改的內(nèi)容新增了四種監(jiān)督情形，擴(kuò)大監(jiān)督范圍。修改人民監(jiān)督員選任機(jī)制，選任權(quán)交給司法行政機(jī)關(guān)，扭轉(zhuǎn)“自己選人監(jiān)督自己”的做法，強(qiáng)化“外部監(jiān)督”屬性。建立起人民監(jiān)督員提出監(jiān)督意見(jiàn)后的救濟(jì)機(jī)制——復(fù)議程序，提高了人民監(jiān)督員的參與積極性。黨的十八屆三中、四中全會(huì)明確了人民監(jiān)督員制度改革的目標(biāo)和重點(diǎn)。2015年2月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議審議通過(guò)《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》對(duì)人民監(jiān)督員制度改革作出全面部署,對(duì)改革選任管理機(jī)關(guān)、方式,完善監(jiān)督案件范圍、程序等提出明確要求，強(qiáng)調(diào)實(shí)行人民監(jiān)督員制度是對(duì)司法權(quán)力制約機(jī)制的重大改革和完善，檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)共同加強(qiáng)對(duì)相關(guān)問(wèn)題研究論證，不斷完善監(jiān)督員任免制度，推進(jìn)人民監(jiān)督員制度法治化進(jìn)程。2016年7月14日，司法部會(huì)同最高檢出臺(tái)《人民監(jiān)督員選任管理辦法》，最高檢出臺(tái)《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》，兩個(gè)規(guī)范性文件的頒布，標(biāo)志著人民監(jiān)督員制度進(jìn)入全面深化改革階段。2016年11月檢察體制改革成為人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)型的新起點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆等職務(wù)犯罪的自偵職能轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會(huì)后，2018年10月26日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的決定》中保留一部分檢察機(jī)關(guān)自偵權(quán)，但貪污犯罪、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等案件自偵權(quán)的轉(zhuǎn)移使檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)限減損，案件數(shù)量大減。設(shè)立人民監(jiān)督員制度初衷是解決辦理自偵案件中檢察機(jī)關(guān)權(quán)力過(guò)大、濫權(quán)專權(quán)問(wèn)題，監(jiān)督應(yīng)當(dāng)立案而不立案等11種情形。然而，監(jiān)察體制改革使監(jiān)督范圍限縮，制度應(yīng)用效能急劇消減，加快了人民監(jiān)督員制度的邊緣化。2018年10月26日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議修訂通過(guò)了《人民檢察院組織法》,第二章第27條規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對(duì)人民檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督”，通過(guò)立法形式確立了檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度，為新時(shí)代探索和完善人民監(jiān)督員制度提供了法律依據(jù)，標(biāo)志著《黨的十八屆三中全會(huì)重要改革舉措實(shí)施規(guī)則(2014—2020年)》提出的“實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度法制化”改革要求初步完成。2018年7月最高檢將辦公廳人民監(jiān)督員工作機(jī)構(gòu)、職責(zé)劃轉(zhuǎn)到案件管理辦公室。案件管理辦公室承擔(dān)監(jiān)督、管理、服務(wù)與參謀職能，職責(zé)包括統(tǒng)一負(fù)責(zé)案件管理、流轉(zhuǎn)；統(tǒng)一負(fù)責(zé)辦案流程監(jiān)控；統(tǒng)一負(fù)責(zé)辦案質(zhì)量評(píng)查和檢察業(yè)務(wù)考評(píng)等工作。人民監(jiān)督員工作劃轉(zhuǎn)至案件管理機(jī)構(gòu)后，能否繼續(xù)發(fā)揮公民有序參與司法、監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)工作的橋梁作用、形成有序銜接與有效制度，在轉(zhuǎn)型過(guò)程中經(jīng)得住考驗(yàn)成為今后探討的重點(diǎn)。
二、完善人民監(jiān)督員制度的成因
成因一：司法改革導(dǎo)致檢察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督與制約關(guān)系改變
整合部門職能，合并批捕和公訴兩部門，提升辦案效率是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的初衷。捕訴合一改革使檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督與制約關(guān)系發(fā)生變化，創(chuàng)設(shè)人民監(jiān)督員制度的依據(jù)改變，終結(jié)了審查批捕對(duì)案件第一次把關(guān)，審查起訴對(duì)案件第二次把關(guān)的過(guò)去式程序，使批捕與起訴二者相互掣肘關(guān)系變成提高訴訟效率的共同體。實(shí)行捕訴合一，審查批捕與審查起訴兩項(xiàng)職權(quán)由一個(gè)部門行使，賦予檢察官更大的自由裁量權(quán)，雖然加強(qiáng)了內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察工作、完善了案件管理，一定程度規(guī)范了檢察權(quán)，但人情案、關(guān)系案時(shí)有發(fā)生。由此可見(jiàn)，權(quán)力分散比權(quán)力集中能減少濫權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)察體制改革改變了檢察機(jī)關(guān)職能范圍，但檢察機(jī)關(guān)審查批捕與審查起訴的職能未變，內(nèi)部監(jiān)督飽和與外部監(jiān)督缺乏問(wèn)題更為突出。因此，在捕訴合一的背景下，如何利用外部監(jiān)督對(duì)檢察機(jī)關(guān)形成新的制約值得思考。
成因二：深化監(jiān)察改革提升辦案質(zhì)效的需要
監(jiān)察體制改革使檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆等職務(wù)犯罪的自偵職能轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會(huì)，2018年10月26日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的決定》中保留一部分檢察機(jī)關(guān)自偵權(quán)，但貪污犯罪、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等案件自偵權(quán)的轉(zhuǎn)移使檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)限減損，案件數(shù)量大減，人民監(jiān)督員監(jiān)督覆蓋面需要重新界定。實(shí)行“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”的員額檢察官辦案責(zé)任制，突顯檢察官辦案主體地位，適度放權(quán)和擴(kuò)大辦案權(quán)限，改變層層審批機(jī)制，提高辦案效率，增強(qiáng)了檢察官的責(zé)任感，行使檢察權(quán)更需要外界監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度針對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理的案件，重點(diǎn)監(jiān)督撤銷案件、不起訴、犯罪嫌疑人不服逮捕決定等三類案件實(shí)施監(jiān)督，體現(xiàn)了對(duì)檢察執(zhí)法的監(jiān)督。隨著監(jiān)察體制改革的深入，提升辦案質(zhì)效，必須建立選用分離、前置審查、隨機(jī)抽選、回避保密、科學(xué)評(píng)議、提請(qǐng)復(fù)議等人民監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，完善人民監(jiān)督員制度，使監(jiān)督范圍更廣泛，監(jiān)督內(nèi)容更精確，檢察公信力更彰顯。
成因三：公民參與司法的制度體現(xiàn)
習(xí)近平總書記提出：“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”。維護(hù)社會(huì)公平正義不僅要以司法辦案為中心，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，依法辦案、公正司法，更要人民群眾廣泛參與，自覺(jué)接受公眾監(jiān)督。人民監(jiān)督員作為人民群眾的代表必須履行人民監(jiān)督員職責(zé)，按照監(jiān)督工作程序，與公安機(jī)關(guān)特邀監(jiān)督員、法院人民陪審員一起并行于不同訴訟環(huán)節(jié)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣钠叻N情形、檢察院組織的有關(guān)執(zhí)法檢查活動(dòng)、檢察隊(duì)伍建設(shè)等提出意見(jiàn)和建議，反映公眾意愿，建立起公眾與公權(quán)力溝通的橋梁，化解檢察辦案中的偏見(jiàn)與專斷，防止出現(xiàn)冤假錯(cuò)案。由此可見(jiàn)，實(shí)施人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)走進(jìn)人民群眾、增強(qiáng)檢察公信力、提高檢察工作認(rèn)可度的有效方法，是公民參與司法的制度體現(xiàn)。
三、新時(shí)代創(chuàng)新和完善人民監(jiān)督員制度的對(duì)策
對(duì)策一：立足新時(shí)代，深刻認(rèn)識(shí)完善人民監(jiān)督員制度的重要意義
要深刻認(rèn)識(shí)人民監(jiān)督員制度是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的創(chuàng)新性檢察制度。實(shí)施人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)接受人民群眾監(jiān)督、保障群眾有序參與、監(jiān)督司法的直接形式；是對(duì)司法權(quán)力制約機(jī)制的重大改革和完善；是憲法和法律關(guān)于檢察機(jī)關(guān)接受人民監(jiān)督規(guī)定的具體化和制度化；是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度和司法行政制度的重要組成部分。要以《人民檢察院組織法》關(guān)于“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對(duì)人民檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督”規(guī)定為人民監(jiān)督員制度的立法依據(jù)，適應(yīng)司法改革和國(guó)家監(jiān)察體制改革的需要，重新確定人民監(jiān)督員制度的功能定位，針對(duì)監(jiān)督范圍狹窄、運(yùn)行機(jī)制不完備、監(jiān)督過(guò)程虛化等問(wèn)題，不斷探索和完善人民監(jiān)督員制度，保障公民對(duì)司法辦案享有的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以開展個(gè)案監(jiān)督為主攻方向,保障人民群眾有序參與司法,提高司法工作透明度和公信力。
對(duì)策二：堅(jiān)持創(chuàng)新思維，完善人民監(jiān)督員監(jiān)督工作機(jī)制
要認(rèn)真落實(shí)《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，堅(jiān)持創(chuàng)新思維，探索人民監(jiān)督員監(jiān)督新領(lǐng)域新方式，完善人民監(jiān)督員監(jiān)督工作機(jī)制，拓展人民監(jiān)督員參與檢察工作范圍，發(fā)揮人民監(jiān)督員規(guī)范司法行為、提升司法公信力的作用，用足用好監(jiān)督力量，倒逼辦案活動(dòng)質(zhì)效，提升檢察監(jiān)督權(quán)威，提高檢察工作透明度和司法公信力，讓每一個(gè)當(dāng)事人在司法辦案中感受到公平正義。認(rèn)真執(zhí)行《人民監(jiān)督員選任管理辦法》，發(fā)揮“人民監(jiān)督員選任委員會(huì)”作用，按照人民監(jiān)督員選任程序，采取“四公開”（公開政策、公開報(bào)名、公開信息、公開監(jiān)督）措施，健全監(jiān)督評(píng)議隨機(jī)抽選、培訓(xùn)、管理、考核等項(xiàng)制度，增強(qiáng)人民監(jiān)督員的群眾性和代表性。保障人民監(jiān)督員對(duì)監(jiān)督案件的知情權(quán)，設(shè)置職務(wù)犯罪案件臺(tái)帳查詢、提前閱卷等程序，公開職務(wù)犯罪案件臺(tái)帳、開示案卷材料、播放相關(guān)視頻、動(dòng)態(tài)告知案件處理結(jié)果，落實(shí)好知情權(quán)保障措施。健全人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知機(jī)制,開設(shè)“人民監(jiān)督員信箱”，擴(kuò)大人民監(jiān)督員制度的社會(huì)影響力和公眾知曉度,促進(jìn)人民監(jiān)督員主動(dòng)作為,勇于監(jiān)督。嚴(yán)肅辦案紀(jì)律,將符合監(jiān)督情形的案件全部納入監(jiān)督范圍，杜絕發(fā)生規(guī)避監(jiān)督、繞開監(jiān)督現(xiàn)象，確保檢察機(jī)關(guān)依法公正履行檢察職能，維護(hù)社會(huì)公平正義。
對(duì)策三：樹立法治思維，全面開展人民監(jiān)督工作
遵守最高檢《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》，加強(qiáng)人民監(jiān)督員監(jiān)督人民檢察院辦案活動(dòng)，全面優(yōu)化人民監(jiān)督員監(jiān)督渠道，賦予人民監(jiān)督員依法獨(dú)立發(fā)表監(jiān)督意見(jiàn)的權(quán)力，按照監(jiān)督工作程序（1、審查處理；2、監(jiān)督評(píng)議；3、復(fù)議）和案件監(jiān)督工作步驟，對(duì)人民檢察院辦理直接受理案立案?jìng)刹榘讣?種情形，適時(shí)啟動(dòng)監(jiān)督程序進(jìn)行監(jiān)督，并制作《人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)書》，按部門分工要求，將評(píng)議表決意見(jiàn)書交由偵查監(jiān)督部門，賠償工作部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門，公訴部門、控申部門和計(jì)財(cái)部門承辦。組織人民監(jiān)督員參加案件公開審查、聽(tīng)證、案件質(zhì)量評(píng)查、執(zhí)法檢查活動(dòng)和各類檢務(wù)活動(dòng)，虛心接受人民監(jiān)督員對(duì)檢察隊(duì)伍建設(shè)提出的意見(jiàn)和建議。參與檢察建議公開送達(dá)宣告活動(dòng)，邀請(qǐng)專業(yè)人員進(jìn)行專業(yè)化、精準(zhǔn)化監(jiān)督，強(qiáng)化檢察建議的嚴(yán)肅性、針對(duì)性、時(shí)效性、透明性。發(fā)揮“12309”檢察服務(wù)中心作用，開展“智慧檢察”，實(shí)施“檢察聯(lián)絡(luò)平臺(tái)”微信服務(wù)號(hào)，提供網(wǎng)上通知公告、意見(jiàn)留言、檢察百科等服務(wù)，為人民監(jiān)督員履職提供實(shí)時(shí)化、網(wǎng)絡(luò)化、便捷化服務(wù)。組織人民監(jiān)督員列席有關(guān)會(huì)議，參加檢察開放日、觀摩司法等活動(dòng)，向人民監(jiān)督員通報(bào)辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣ぷ髑闆r，幫助人民監(jiān)督員了解和掌握相關(guān)法律知識(shí)、檢察業(yè)務(wù)知識(shí)，提升人民監(jiān)督員的監(jiān)督能力，確保檢察機(jī)關(guān)依法公正履行檢察職能，提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，維護(hù)社會(huì)公平正義。
對(duì)策四：夯實(shí)基層基礎(chǔ)，提升人民監(jiān)督員監(jiān)督能力和水平
加強(qiáng)人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)，認(rèn)真履行人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)5項(xiàng)職責(zé)，抓好人民監(jiān)督員隊(duì)伍建設(shè)。以學(xué)習(xí)國(guó)家法律法規(guī)和檢察業(yè)務(wù)知識(shí)為重點(diǎn)，突出實(shí)用、實(shí)效導(dǎo)向，抓好監(jiān)督業(yè)務(wù)和監(jiān)督流程培訓(xùn)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)交流，提高監(jiān)督能力和水平，打造一支對(duì)黨忠誠(chéng)、尊崇憲法、恪盡職守、公道正派的高素質(zhì)人民監(jiān)督員隊(duì)伍。認(rèn)真執(zhí)行最高檢《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，加強(qiáng)與人民監(jiān)督員工作單位的溝通協(xié)商，取得支持，確保人民監(jiān)督員有條件參加監(jiān)督活動(dòng)。落實(shí)人民監(jiān)督員年度工作規(guī)劃制度，認(rèn)真解決人民監(jiān)督員選任困難問(wèn)題。強(qiáng)化人民監(jiān)督員履行職責(zé)的保障，提供履行監(jiān)督職責(zé)的工作場(chǎng)所，加大人民監(jiān)督員制度所需經(jīng)費(fèi)投入力度，提升人民監(jiān)督員履行職責(zé)應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)助的額度。建設(shè)人民監(jiān)督員管理信息系統(tǒng)和人民監(jiān)督員信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)與檢察機(jī)關(guān)信息共享，提高人民監(jiān)督員工作信息化水平。
吉林省蛟河市人大法工委主任 徐鳳林
