[ 趙華棟 ]——(2004-6-19) / 已閱25553次
我國國有資產監督管理體制的思考
山西財經大學經濟法研究生 山西民權律師事務所律師 趙華棟 btbuzhd@163.com
【內容提要】 本文旨在通過對我國國有資產監督管理體制的歷史沿革、現狀以及存在的問題的闡述和分析的基礎上，提出一些可行的對策，以期有利于我國國有資產監督管理體制改革的進一步推進。
【關鍵詞】 國有資產 監督管理體制 職責 政企分開 政資分開 國資委
【正文】
國有企業改革事關我國國民經濟發展的全局，是一個復雜的系統工程。而其中最為核心和最為根本的應是國有資產監督管理體制的改革。同時，國有資產監督管理體制的改革也是一個不斷深化的過程。
在我們闡述之前首先應對國有資產有一個相對明確的界定。
綜觀我國關于國有資產的現行立法，國有資產的一般包括下列三種法律形態：1.經營性國有資產，即投入企業生產經營或者按企業要求經營使用的國有資產。在我國的國有資產中，經營性資產所占比例1995年底已達78.9%。我國的國有資產管理體制改革，乃至整個經濟體制改革，在一定意義上就是圍繞著經營性國有資產展開的。2.非經營性國有資產，又稱行政事業性國有資產，是指不投入生產經營，而由國家機關、事業單位和社會團體(統稱行政事業單位)用于國家公務和社會公益事業的國有資產，以及尚未啟用的國有資產。在我國的國有資產中，非經營性資產雖然所占比例較小，但在整個社會系統中處于關鍵地位，對政治、經濟和社會的發展都有舉足輕重的作用。3.資源性國有資產，即國有自然資源。自然資源是不通過人類勞動而在自然界運動中形成的，在一定條件下有經濟價值的物質和能量。它作為人類生存的根本和人造財產的源泉，在人類社會的發展中具有無法取代的地位和作用。尤其是在可持續發展的觀念、戰略和模式日益為世界各國所接受的今天，自然資源更是受到國家的特別重視。我國是一個自然資源總量可觀但人均擁有量很少的國家，為有效保護和合理開發、利用自然資源，一直將其作為國有資產。以上三種是通行的觀點，但實踐中也有觀點認為國有資產尚應包括國有無形資產，金融性國有資產，鐵道部國有資產，軍工企業國有資產等等。但我們這里所討論的主要指經營性國有資產、非經營性國有資產和資源性國有資產，而其他部分則因其特殊性而有著不同的管理體制。
對歷史沿革、現狀以及存在的問題的闡述和分析是尋找對策的依據。
一、我國國有資產監督管理體制的歷史沿革、現狀及存在的問題
我國的國有資產監督管理體制改革可以說一直在探索中進行著，因我們所進行的是一項前無古人的偉大變革，也就不可避免會有挫折，這是一個不斷深化和發展的過程。比如在管理機構的設置上：1988年8月國務院成立國家國有資產管理局,以行使對中華人民共和國境內外全部國有資產的管理職能。1993年11月中共中央十四屆三中全會作出《中共中央關于建立社會市場經濟體制若干問題的決定》,明確對國有資產實行國家統一所有、政府分級監管、企業自主經營的體制。在政企分開之外,首次提出了政資分開的概念。1998年國家國有資產管理局被撤銷并入財政部。機械、化工、內貿、煤炭等15個以主管行業的專業經濟部門被改組為隸屬于國家經貿委的"局",并明確不再直接管理企業。但是形成了“五龍治水”的局面，（即財政部行使收益及產權變更職能；大企業工委或金融工委行使選擇經營者的職能；國家經貿委行使重大投資、技改投資的審批及產業政策的制定，國有企業的破產、重組、兼并、改制等職能；國家計委行使基本建設投資管理職能；勞動部負責審批企業工資總額，被形象地喻為為“五龍治水”。） 由于出資人權利的分割行使，各個部門從自身部門利益出發對企業行使權利，但卻誰都不承擔責任，使得國有資產產權主體缺位，國有資產的產權制度異常不清晰，國有資產經營效益低下，且流失嚴重。2002年11月，中共十六大召開。大會的政治報告針對國有企業改革的新問題，將重點放在“繼續調整國有經濟的布局和結構，改革國有資產管理體制”上面，明確提出：“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制�！�2003年3月，十屆全國人大批準新一輪機構改革，決定設立國務院國有資產監督管理委員會。由此也啟動了新一輪的改革進程。
那我國現行的國有資產監督管理體制是怎樣規定的呢？又存在一些什么問題呢？
十六大報告中關于國有資產管理體制的改革的論述主要有：“在堅持國家所有的前提下，充分發揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構。繼續探索有效的國有資產經營體制和方式。各級政府要嚴格執行國有資產管理法律法規，堅持政企分開，實行所有權和經營權分離，使企業自主經營、自負盈虧，實現國有資產保值增值。” 概括起來，現行國有資產監督管理體制的基本特征有：1、統一所有，分別代表。2、權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合3、政府的公共管理職能與所有者職能分開，政企分開，兩權分離。
在新的國有資產管理體制下，企業國有資產屬于國家所有。國家實行由國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。國務院代表國家對關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有及國有控股、國有參股企業，重要基礎設施和重要自然資源等領域的國有及國有控股、國有參股企業，履行出資人職責。省、自治區、直轄市人民政府和設區的市、自治州級人民政府分別代表國家對由國務院履行出資人職責以外的國有及國有控股、國有參股企業，履行出資人職責。也即，國家享有國有資產所有權；中央和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益；國有資產監督管理機構作為政府的直屬特設機構代表同級政府履行出資人職責，監督管理企業國有資產。
相對于舊的國有資產管理體制，在新的國有資產監督管理體制下，可以充分發揮中央和地方兩個積極性，有利于企業清晰產權，形成多元投資主體和規范的法人治理結構。地方人民政府不僅行使管理權，而且代行出資人權利，并將該權利授予直屬特設的國有資產監督管理機構，實行管資產和管人、管事相結合。這克服了舊體制下各個部門都行使權利卻都不承擔責任的弊端，調動了地方人民政府的積極性，同時管資產和管人、管事相結合的體制使責、權、利的分配更加合理。因此，新的國有資產管理體制使國有資產的產權更加清晰，更有利于實現國有資產的保值增值。但是，眾所周知，國家作為所有權主體的先天缺陷是無法克服的，不承認地方政府的所有權主體地位是不符合實際的，堅持國家作為國有資產的所有權主體必然會帶來一系列問題。同時，新的國有資產管理體制是否能使國有資產產權主體最終清晰化，除了所有權主體的清晰界定外，還有賴于各相關權利主體在所有權實現過程中責權利關系的清晰。這有待實踐的進一步檢驗。
“統一所有，分別代表”的體制與原體制的最大區別就是改“分級管理”為“分別代表”�！敖y一所有”不變，但中央與地方（包括地方上下級政府之間）在國有資產管理中的關系不再是分級管理關系，而是分別代表關系，原來是國務院總代表，現在是分別代表。分別代表可以解決代理鏈條過長的問題，無疑較原有體制是一個改進，但是地方政府的獨立性依然存在問題，能否在新的體制下真正實現“分級代表”依然是個問題。
作為新一輪改革的一項重要舉措就是設立國資委，從機構上保證改革的推進。國務院國有資產監督管理委員會是代表國務院履行出資人職責、負責監督管理企業國有資產的直屬特設機構，其使命是代表國家履行出資人職責，對授權監管的企業的國有資產依法進行監督和管理。按照權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的原則，國資委的主要職責是：根據授權，依照公司法等法律和行政法規履行出資人職責，指導推進國有企業改革和重組；代表國家向部分大型企業派出監事會；通過法定程序對企業負責人進行任免、考核并根據其經營業績進行獎懲；通過統計、稽核對所管國有資產的保值增值情況進行監管；擬訂國有資產管理的法律、行政法規和制定規章制度，依法對地方國有資產進行指導和監督；承擔國務院交辦的其他事項。
國資委的設置，將有利于發展和壯大國有經濟，更好地堅持政企分開，實行所有權和經營權分離，真正使企業自主經營、自負盈虧，實現國有資產保值增值。但是在其職責設置和監督上仍然存在不少問題。在其幾項職責中，有一些毫無疑問是作為出資人所應有的職責，但是讓其可以“指導國企改革與重組”則很容易讓人對其是否能夠真正實現政企分開和政資分開產生合理懷疑。“承辦本級政府交辦的其他事項”則更加為行政的不當干預提供了借口。在去年國務院國有資產監督管理委員會成立不久就發生了“國有資產監督管理委員會公開招聘國有公司高級經營管理者”事件，國資委越俎代庖，行使了應由國有獨資公司董事會和經理行使的職權。盡管這只是個例，但是也從一個側面說明了機構的設立并不能有效保證從根本上實現政企分開和政資分開。機構的設立只是一個開始，國有資產監督管理體制的改革任重道遠，只有從理念上認識到如何真正發揮出資人職責，才可以實現改革的應有之義和本來目的。
在對國資委的監督上也存在著問題，在新的體制下，國資委擁有了更大的職權，這種集所有權力為一體的管理模式，在一定程度上當然可能提高效率，然而令人擔心的是：沒有制約的權力，如何保證它的公平行使？在這里，最大的問題也許在于：如何保證新的國有資產管理機構能夠公平和公正地行使賦予它的權力，如何對其職權進行有效的監督和制約也是必須思考的一個問題。
發現問題的根本目的是尋找可行的對策，并以此有效地指導實踐。
二、我國國有資產監督管理體制的完善
1、加快推進企業總法律顧問制度建設
這是國資委成立后所做出的和正在推行的一項受到普遍好評的制度，應該繼續推進，有著很大的積極意義。為應對加入世貿組織挑戰，加強企業法制建設，促進企業依法決策和依法經營管理，2002年7月，原國家經貿委、中組部、原中央企業工委、原中央金融工委、人事部、司法部、國務院法制辦等7部門決定在部分國家重點企業開展總法律顧問制度試點。經過一年多的試點工作，國家重點企業的法制意識普遍得到增強，企業法制工作力量得到充實，有力地推動了企業依法經營管理，促進了國有企業規范改制。近一年多來，我國改革開放和現代化建設取得了新的進展。在今年和今后一個時期，進一步深化國有資產監督管理體制，加快推進國有企業改革發展的任務和目標，根據新形勢的發展變化，加快推進企業總法律顧問制度建設，是完善社會主義市場經濟體制的時代要求，是加強國有資產監督管理的迫切需要，是深化國有企業改革的重要措施，也是加快國有企業發展、做強做大國有企業的有力保障。
2、進一步明確國資委職責，真正實現政資分開
在國有資產運行系統中，政府具有政、資雙重職能。所謂“政”的職能，即作為政權主體而對社會、經濟實施管理的職能，就其內容可稱社會經濟管理職能，就其形式可稱行政管理者職能；所謂“資”的職能，即作為國有資產所有權主體支配國有資產的職能，通常稱所有者職能。在計劃經濟中，政、資雙重職能合一，即政府各個部門都兼有行政管理者職能和所有者職能。由于政、資雙重職能的性質、目標、管理范圍和行為規則均不相同，所以，政、資雙重職能合一有明顯弊端，不利于政企分開，不利于平等競爭，不利于維護國有資產所有者權益，不利于提高行政效率。因此，《中共中央關于實行社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(1991年)中明確指出，國有資產管理體制必須“按照政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能分開的原則”進行改革。在《國有企業財產監管條例》等法規中，都肯定了這項原則。政、資雙重職能分開，就是要在政、資雙重職能之間建立一種科學的分工協作關系，亦即二者相對分開的關系。在我國國有資產監督管理體制改革的推進過程中，這是必須應該堅持的一項原則。應該進一步明確國資委的職責，將一些行政職能予以取消，使其真正扮演出資人的角色。
3、轉變觀念，有力推進改革進程
長期以來我們的改革推進過程中遇到的一個最大的障礙其實就在于一個觀念的問題。因為我們沒有從固有的計劃經濟的思想模式中擺脫出來，依然奉行那種思維，是很不利于改革的推進的。我們所應做的是轉變觀念、解放思想、與時俱進，真正從思想上認識到權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的重要性，理解政企分開、政資分開的深刻內涵，這是一個根本性的、治本的問題。
4、推進配套法規的出臺
國有資產監督管理委員會的有效運作，有賴公司法的完善。一切只有在法律的有效規制下才可以保障其有效運作。制定《國有資產管理法》也是其中的一個應有之義。
5、引入信息披露制度
國有資產的蛋糕越來越小，這是很多人都知道的事實�，F在已經有不少侵吞國有資產的惡性例子。因此，很多人問：這次新的國有資產管理體制的改革，是不是又一次致富的機會？從過去和其他國家的經驗來看，國有資產產權無論如何分配，最終總要由某些具體的個人來行使，這個典型的代理問題如何解決，其實是很頭痛。因為國有資產的運營和管理，在很大程度上是在市場上運作的，必須依靠于當事人的商業判斷，而無論是事先審查還是事后審查，對于商業判斷往往無能為力。因此，我們必須設計一個體制，既讓商業判斷發揮作用，又可以保證這種判斷不會被當事人濫用。在中國，目前的市場發展并非完善，市場的紀律作用表現也并不明顯。司法獨立也還是正在進行中的司法改革的目標。因此，在目前情況下，盼望很快出現一個獨立公正的司法機構，在國有資產管理過程中起到保證嚴格司法監督的作用，恐怕在相當一段時間內還不太現實。但是我們可以考慮借鑒一些證券法上的制度，特別是多涉及國有產權的交易充分實行公開原則，通過信息披露和輿論監督進行補正。也就是說，我們可以將證券法上的強制性披露機制引入國有資產管理，要求各企業（不論是否是上市企業）將涉及國有資產的重大交易的情況向國有資產管理部門進行登記并對公眾進行披露，只有保證公眾的知情權并發揮“陽光防腐劑”的作用，才能有效地予以監督和控制。當然，公開并非是最終的目的，最終的目地是保證交易的公正性。因此，如果沒有事后的監督手段，僅僅要求公開的信息披露，也許我們最終會收到的是一大批一錢不值的虛假材料。在這方面，保證有關機構的有效監督，保證司法機構的最后救濟，以及加強輿論監督也是相當重要的。
總而言之，我國國有資產監督管理體制改革的推進是一個長期的、艱巨的歷史過程，我們必須不斷地分析問題，發現問題，解決問題，進而推進改革，只有這樣才可以有利于我國經濟的全面發展。
【主要參考資料】
1、《國有企業財產監督管理條例》，國務院令第１５９號，1994-7-24
2、《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，２００３年１０月１４日中國共產黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過
3、《鐵路國有資本監管辦法》，１９９９年４月２３日鐵道部發布
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