[ 朱旭東 ]——(2022-6-30) / 已閱8061次
“地票”新政給西部律師法律服務市場
帶來的新機遇
朱旭東
上海創遠律師事務所
一、 何為“地票”
所謂地票，是指土地權利人自愿將其建設用地按規定復墾為合格的耕地等農用地后，減少建設用地形成的在特定交易場所交易的建設用地指標。[注釋1]
二、 “地票”制度出臺的現實需求
隨著我國城鎮化建設的高速發展，在建設用地土地指標非常有限的情況下，農村很多人舉家搬到城市打工居住，農村房屋大多長期閑置，導致數量龐大的建設用地無人整理，比如筆者的家鄉蘇南的農村新建了大量新房，原老房子區域的舊房子無人拆除和居住；另一方面，東西部經濟發展水平的不平衡、同一地區經濟發達區域和欠發達區域經濟發展水平的不平衡，導致建設用地需求的不均衡。專項調查表明，全國城鎮規劃范圍內共有閑置、空閑和批而未供的土地近２６．６７萬公頃（４００萬畝）。全國工業項目用地容積率０．３－０．６，工業用地平均產出率遠低于發達國家水平。１９９７－２００５年，鄉村人口減少９６３３萬人，而農村居民點用地卻增加了近１１．７５萬公頃（１７０萬畝），農村建設用地利用效率普遍較低，這些因素最終導致一邊是18億畝耕地紅線指標屢達警戒線的壓力、一邊是農村和經濟欠發達地區的建設用地大量閑置，造成寶貴土地資源的極大浪費。為此，國務院確定了至2020年要通過大力加強農村土地整理補充耕地６３萬公頃（９４５萬畝）和１８２萬公頃（２７３０萬畝）、通過積極開展工礦廢棄地復墾補充耕地１７萬公頃（２５５萬畝）和４６萬公頃（６９０萬畝）、通過適度開發宜耕后備土地、開發未利用地補充耕地３４萬公頃（５１０萬畝）和１３９萬公頃（２０８０萬畝）的戰略目標。[注釋2]
基于上述狀況，近年來許多省份為了調劑本省內的經濟發展水平導致的建設用地需求的不平衡，嘗試了省內跨區域的耕地指標和建設用地流轉等措施滿足經濟發達區域的建設用地需求，但上述嘗試大多僅限于耕地和建設用地的存量置換和調劑，而且，國務院和國土資源部一再下文：涉及占用農用地的，不得以土地置換為名，規避農用地轉用報批手續。[注釋3]
如何設計一種模式，讓閑置的建設用地轉化為耕地、并通過復墾后增加的耕地數量轉換帶動建設用地指標數量的同步增長呢？其中，重慶市人民政府最早在國內采取了“地票”政策：將大量農村閑置的舊的建設用地整理成耕地并經驗收合格后形成新的建設用地指標、用這個指標到交易市場去交易，獲取指標者就成為新的建設用地指標即“地票”持有人，一是可以滿足持有人獲得建設用地的征地和競買資格，二是可以讓農民在他們的宅基地等閑置的舊的建設用地的復墾、指標變現后有一塊增值的空間。至此，以農村閑置建設用地復墾成耕地指標作為主要載體和內容的“地票”和對應的交易制度應時而生。
三、 “地票”制度的法淵
坊間一直認為重慶市是我國“地票”制度和概念的首創省份，實際上，《中華人民共和國土地管理法》（2004年）第三十一條有明確規定：“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。省、自治區、直轄市人民政府應當制定開墾耕地計劃，監督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收。”確立了非農建設占用耕地必須“占一補一”，以實現耕地的占補平衡基本原則。
重慶之所以能率先進行地票制度的試驗，應當是源于2007年國務院批準重慶為統籌城鄉綜合配套改革試驗區給重慶所帶來的發展機遇，2008年2月出臺的《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》正式批準重慶建立統籌城鄉的土地利用制度，在確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高基礎上，穩步開展城鄉建設用地增減掛鉤試點。緊接著2008年6月27日國土資源部出臺了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發【2008】138號）首次提出了“城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標”的概念，并明確“掛鉤周轉指標專項用于控制項目區內建新地塊的規模，同時作為拆舊地塊整理復墾耕地面積的標準。”，在前述一系列的國家政策、國務院部門規章基礎上，重慶市人民政府于2008年11月17日通過了《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)這一地方性規章，2008年12月4日重慶農村土地交易所掛牌，該交易所以“指標交易”作為主要交易標的進行的試驗，正式標志著我國地票交易制度的誕生。
上述《暫行辦法》第十八條規定：“建設用地掛鉤指標定義：本辦法所指建設用地掛鉤指標，特指農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村集體建設用地復墾為耕地后，可用于建設的用地指標。”、 第二十四條規定：“指標交易規則：一切農村集體經濟組織、法人或其他組織以及具有獨立民事能力的自然人，均可在農村土地交易所公開競購指標。”、第二十五條規定：“交易價格指導：市人民政府在綜合考慮耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費等因素的基礎上，制定全市統一的城鄉建設用地掛鉤指標基準交易價格。”、及第二十七條規定：“指標購買用途為：（一）增加等量城鎮建設用地；（二）指標落地時，沖抵新增建設用地有償使用費和耕地開墾費。” ，需要特別指出的是，該《暫行辦法》所指的復墾的建設用地掛鉤指標還僅僅限于農村集體建設用地指標。
此后，《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》（國發〔2009〕3號）肯定了重慶市這一建立統籌城鄉的土地利用制度的指標交易的試驗：“設立重慶農村土地交易所，開展土地實物交易和指標交易試驗，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，率先探索完善配套政策法規。”，在這一鼓勵政策的引導下，全國其他地方紛紛借鑒重慶的經驗開展多種形式的增加建設用地土地指標（如河南省出臺的復墾券制度）的試點。
最終，重慶市人民政府于2016年1月1日頒布并施行了《重慶市地票管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），該《管理辦法》第二條首次明確提出了“地票”的概念：“本辦法所稱地票，是指土地權利人自愿將其建設用地按規定復墾為合格的耕地等農用地后，減少建設用地形成的在重慶農村土地交易所交易的建設用地指標。”《管理辦法》還明確了復墾項目的地票收益權可以依法向金融機構申請融資、取得建設用地整理合格證備案號后的地票權利人可以申請初始交易和轉讓并通過市國土資源主管部門向購得人核發地票證書、地票交易采取掛牌或者拍賣方式進行等等內容。地票的財產權利屬性、金融屬性和市場化交易屬性得到進一步激發。最重要的一點是，《管理辦法》明確地票來源于各類建設用地的復墾，意味著復墾的建設用地不僅僅限于《暫行辦法》規定的農村宅基地等集體建設用地，還包括了國有建設用地。
由于地票是具有一定票面金額，用于證明持票人作為特定主體對特定財產（如建設用地使用權）擁有所有權或債權的憑證，而且上述國務院政策、地方性規章文件中圴確立了地票取得的有償性和所具備的交換價值的內容，因此，地票具備有價證券的法律屬性。[注釋4]
2016年，河南省國土資源廳聯合河南省發展和改革委員會、省財政廳、省扶貧開發辦公室下發了《關于我省宅基地復墾券在省域內公開交易全力支持易地扶貧搬遷等工作有關問題的通知》（豫國土資發〔2016〕119號）（以下簡稱《國土119號文》）首先推出名為“宅基地復墾券”的地票制度，并將宅基地復墾券定義為：是指符合國家規定條件的集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣以及貧困老區等縣騰退的農村宅基地及其他農村集體建設用地（指可拆舊復墾為耕地的建設用地），扣除自身安置用地后節余的建設用地指標（即指城鄉建設用地增減掛鉤節余指標）。從該定義看，復墾券的內涵和地票的內涵并無不同，只是創新了“稱謂”而已。復墾券的獲取途徑為通過在河南省國土資源廳下屬國土資源開發投資管理中心設立的專門復墾券交易機構以掛牌或拍賣的方式取得，并最終通過登記確認指標的權屬。根據出讓主體和受讓主體的不同，河南省的地票分為A類復墾券和B類復墾券。[注釋5]根據河南省國土資源開發投資管理中心公布的數據，截至2017年8月1日，該省國土開發中心共組織了3次復墾券交易活動，共計交易A類復墾券14822畝，B類復墾券5736畝，籌集扶貧資金超過50億元。
去年，國務院辦公廳（國辦發〔2018〕16號）出臺了《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》（以下簡稱“地票新政”），根據“地票新政”，建立了補充耕地的國家統籌制度，即允許耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，占用耕地、新開墾耕地不足以補充所占耕地，或者資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省，由于實施重大建設項目造成補充耕地缺口，經國務院批準，可以在耕地后備資源豐富省份落實補充耕地任務的建設用地指標使用、流轉和交易行為。這意味著適用于全國性的“地票”交易制度即將誕生。
從我國地票制度的法淵看，地票已經從局部(省域內)的耕地和建設用地調劑地方性措施向跨省域的全國范圍內的耕地統籌和建設用地調劑制度發展，地票在局部(省域內)的市場化交易、流通試驗也給地票的證券化和全國性地票交易市場的建立打下了良好的基礎，我們期待地票終有一天能成為證券法所確認的證券交易品種。[注釋6]
四、 地票新政下的西部律師法律服務市場新機遇
（一）地票法律權利和義務主體
1、根據原有的地方性政府規章[注釋7]，地票的權利和義務主體有：
（1）土地權利人（即建設用地復墾主體，包括農戶、農村集體經濟組織及擁有土地權屬的其他主體。）；
（2）復墾驗收人（區縣（自治縣）國土資源行政主管部門）；
（3）地票申請出讓方和代理人（即復墾主體持土地指標憑證，向交易平臺提出交易申請，也可以委托代理機構代理申請）；
（4）地票購買人（一切農村集體經濟組織、法人或其他組織以及具有獨立民事能力的自然人等）；
（5）地票核發主體（如重慶市國土資源主管部門、河南省國土資源開發投資管理中心）；
（6）地票交易平臺主體（如重慶農村土地交易所、河南省國土資源開發投資管理中心）。[注釋7]
2、地票新政下[注釋8]增加的權利和義務主體：
（1）地票申請主體（向國務院提出補充耕地國家統籌申請的省、直轄市人民政府）；
（2）地票認繳款承擔主體和名義繳納主體（省、直轄市人民政府和用地單位）；
（3）落實國家補充耕地的承擔主體（承擔國家統籌補充耕地任務的省份是落實國家補充耕地的承擔主體，也可以稱為地票指標調出主體。）；
（4）幫扶主體（全額落實調入節余指標任務的幫扶省份應為地票指標的幫扶主體，也可稱為地票指標調入主體。）；
（5）統籌或者國家級地票的核發主體（國土資源部負責跨省域補充耕地國家統籌管理）；
（6）交易和監管平臺主體（國土資源部和省級國土資源主管部門建立的節余指標調劑監管平臺負責地票跨省調劑職責。）
從參與地票交易的權利和義務主體演變過程看，地票的用途逐步從地域性的土地調劑功能向全國性的土地統籌整理功能提升，地票制度成為解決我國土地所有制二元化差異(即國有和集體兩種所有制)引發的地方土地所有權轉化過程中的矛盾沖突(比如因征地、拆遷、補償、安置引發的種種社會矛盾)的有效工具，有望將來通過建立全國性的統一價格標準、統一交易平臺、統一交易規則等市場化手段用以調節全國范圍內的土地資源的不平等、不均衡的狀態。
(二)地票適用范圍
目前地票主要適用范圍為:“三區三州” （三區三州位于西藏、新疆、甘肅、四川和云南，“三區”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區；“三州”是指甘肅的臨夏州、四川的涼山州和云南的怒江州）及其他深度貧困縣城鄉。財政部根據國土資源部核定的調劑資金總額，收取有關省（區、市）（即幫扶省份）調劑資金跨省域調入節余指標資金給上述地區換取建設用地指標。[注釋9]
(三）地票具有權利物權的民事客體屬性，具備開展權利資產證券化的法律實施基礎
根據《暫行辦法》第27條的規定，地票“在落地時沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費”、《管理辦法》第36條規定:“使用地票辦理農用地轉用手續的，不繳納耕地開墾費和新增建設用地土地有償使用費。地票取得成本可以計入土地出讓成本。地票取得成本包括地票成交價款、繳納的稅費、財務成本等。”，及河南省的“復墾券”使用規則:報批的城鄉建設用地增減掛鉤項目，只要不超過國土部下達的周轉指標，就不用再繳納新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費，以及地票新政的操作方式：是通過資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的、耕地后備資源嚴重匱乏的省、直轄市，由于自身建設等占用耕地、新開墾耕地不足以補充所占耕地的，以繳納調劑節余指標價格的方式申請國家統籌補充建設用地指標。[注釋10]
從以上內容可以看出地票是基于土地使用權這一基本權利產生的、同時具有用益物權和擔任物權內容的衍生權利，因此，地票具有權利物權的民事客體屬性。[注釋11]具備開展權利資產證券化的法律實施基礎。
（四）律師參與地票交易的主要法律服務內容
目前，除了重慶市和河南省建立了比較規范的地票發行制度和規范的交易規則外，全國性的地票交易制度建設還缺少具體的配套細則和規范，本所近來也接到目前已經在西部從事耕地復墾投資項目的專業服務公司就如何通過參與地票交易盡快獲得投資收益、東部亟需補充建設用地的地方政府咨詢就如何通過地票交易補充建設用地等問題的咨詢，這反映出地票作為一種特殊的商品有極大的市場需求，雖然目前法律制度的建設還不完善，但介入法律服務的先機不可放棄，改革開發的實踐一再證明：于無聲處有驚雷，越是早期地潛入一個未知的市場，其所帶來的商機和市場爆發力就越大。因此，我們結合參與過的土地一、二級開發項目的經驗，建議律師可以從以下幾個方面開始參與了解并設計“地票市場”的法律服務產品：
1、全面收集全國和地方性的地票法律、國務院部門規章和地方性規章等法律文件，充分了解國家和地方對地票取得、使用、交易流轉的法律關鍵詞，從中找到支持地票交易活動的民事、經濟、行政法律依據；
2、協助指標調出省市人民政府國土資源主管部門組織編制和審批拆舊復墾安置方案；按照宜耕則耕、宜林則林、宜草則草的原則復墾，切實做好復墾地區搬遷群眾安置的法律服務工作；協助政府土地主管部門作好對復墾耕地的驗收法律服務工作等；
3、為從事耕地復墾的專業服務公司與地票適用的“三區三州”及其他深度貧困縣城鄉的國有土地政府主管部門（或者有權的集體經濟合作組織）就參與農村土地整理、工礦廢棄地復墾、開發宜耕后備土地、改造荒山、沙漠、荒地等改善生態環境項目等投資活動，提供地票交易過程中涉及的盡調、談判、簽約和回購事項等具體法律服務活動；
4、根據地票證券化的權利物權屬性，研究設計地票資產證券化的產品，以吸引土地復墾項目私募投資基金、新型農業項目產業投資基金等社會資本對國家耕地復墾項目的關注和支持。律師可以從產品的合規性、投資組織架構等方面提供具體的法律服務活動。
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