[ 馬孝國 ]——(2018-9-19) / 已閱7128次
對我區生態移民過程中引發土地承包經營權糾紛的思考及對策
（馬孝國）
前言：近年來，我區將生態移民作為一項重大的民生工程在積極、穩妥、有序的在開展，并取得了很好的效果，在早年的遷入區實現了"搬得出、穩得住、逐步能致富"的目標，能夠從根本上解決寧南山區的貧困問題。隨著該項政策的開展，對生態移民遷出區的土地上的土地承包經營權如何進行轉移，并引發了大量的矛盾，使人民法院受理的土地承包經營權糾紛數量逐年增多。現筆者從生態移民時引發的土地承包經營權糾紛的原因、現狀等入手，提出解決問題的途徑及對策，為我區生態移民、脫貧攻堅貢獻微弱的力量。
關鍵詞：生態移民 土地承包經營權 矛盾 對策
一、寧夏生態移民及移民區土地承包經營權的現狀
1、生態移民的政策及生態移民取得的成就
自我國實施西部大開發戰略以來，寧夏就開始實施移民搬遷政策，讓大批居住在“最不適宜人類生存地方”的群眾走出了大山、解決了溫飽，探索走出了一條具有寧夏特色、減貧有方的扶貧開發之路，并創造了有益經驗。
2012年2月29日，寧夏回族自治區人民政府下發了《寧夏回族自治區人民政府關于進一步促進中南部地區生態移民的若干政策意見》，該意見將生態移民作為一項重大的民生工程，是從根本上解決寧南山區的貧困問題，對于加快轉變經濟發展方式、統籌區域協調發展、實現全面小康社會目標具有重要的現實意義。
經過多年的生態移民搬遷政策的實施，我區的移民搬遷工作取得了顯著的成效。2018年8月11日，中國民族宗教網刊登了題為《寧夏累計搬遷安置各族移民群眾130余萬人》的信息，該消息稱“實施移民搬遷，是寧夏推進減貧事業、阻止貧困代際傳遞的主要手段。近年來，寧夏把移民搬遷作為扶貧開發的重要舉措，累計搬遷安置各類移民130余萬人。30多年來，按不同時期的扶貧標準，寧夏累計減貧330萬人，占全區總人口的一半，貧困發生率由貧困發生率由2000年的24.5%下降到2017年的6%。”
由此可見，生態移民搬遷工程，是寧夏社會面貌發生了跟大的變化，能夠從根本上解決寧南山區貧困問題。
2、移民區土地承包經營權的現狀
近年來，我區中南部地區的生態移民搬遷區，在政府集中搬遷后，部分搬遷戶帶著孩子因各種原因又返回了遷出區，繼續在原來生活的地方居住、耕種生活。還有些人，在遷出區與遷入區來回跑，對遷出區的原承包經營的土地繼續耕種，繼續對承包的土地主張權利。這種情況對遷出區政府部門對該遷出區域的土地管理和生態修復工作造成可不利影響。
另外一種情況，在搬遷戶整體搬遷前，由村委會引薦經鄉政府同意，承包經營權人將自己的承包地與其他種植專業合作社簽訂土地承包經營權流轉協議，并約定了期限和流轉費。當移民戶按照政府的要求搬遷走了后，但與種植專業合作社簽訂的土地承包經營權合同未履行完畢。且雙方在該流轉協議履行期間，發生了諸多的糾紛，并訴諸法院。如西吉法院2018年度受理了該類案件200余件。
二、生態移民區出現土地承包經營權糾紛的原因分析
隨著生態移民政策的實施，寧南山區大量的人口按照政府的統一部署，有序的搬遷至遷入區。在人口大量遷移后，但搬遷戶在遷出區的土地承包經營權未能有效移交或流轉，從而引發了諸多涉土地承包經營權的矛盾，究其原因有以下幾個方面：
首先，生態移民搬遷戶的人口不能及時適應遷入區的生活環境，過度依賴原來的生活生產方式。生態移民搬遷戶，大多是生活在寧南山區經濟落后，交通不便，生產生活都相對落后的山區，大多數村民文化水平較低，習慣了老家這種落后的勞作生活方式，一年的糧食收成只要夠一家人的生活大家就滿足了，至少餓不死，至于沒有多余的錢花，就忍著不花。現在搬遷至新的地方，耕種的土地少了，大部分時間要依靠打工掙錢來維持生活。所以好多人就不適應了，有能力有條件的人就想方設法的跑回老家，把自己家的承包地種上，想繼續過自己原來的生活。
其次，部分移民戶對移民政策的認識不夠，對我國相關法律的里就不到位。區人民政府制定的《寧夏回族自治區人民政府關于進一步促進中南部地區生態移民的若干政策意見》第二十二條明確規定“依法加強移民住房和土地管理。嚴禁移民非法轉讓土地和房屋，對擅自轉讓土地和住房的要嚴肅查處，堅決糾正。凡已提供的生態移民住房和勞務移民周轉房，一年內沒有使用或私自轉租的，當地政府要及時收回并予以處罰。移民在遷出區退回的土地、房屋，遷出地政府要及時收回、拆除，確保恢復生態。具體操作辦法由自治區移民局、國土資源廳共同研究制定。”而大部分人對區政府作出的《意見》不了解，并且認為他們的耕地的承包期限是三十年，他們的承包期限還沒有到期，因此他們雖然搬遷到了外地，但是在老家的承包地還是有耕種的權利，所以他們有些人也就理直氣壯的回來家種地來了。
再次，遷出區政府部門未能及時有效的按規定將遷出區的土地進行生態修復和將建設用地恢復為農業用地。根據《寧夏回族自治區生態移民土地權屬處置實施辦法》第四條規定“遷出區的原農村集體建設用地遷出后，恢復為農用地，并以村為單位，實行遷出區與遷入區土地所有權置換。遷出區原農民集體所有的土地全部轉為國家所有。”因為未能及時的將遷出區的土地及時恢復生態，未能將原有建設用地恢復為農用地，未能將遷出區的房屋等建筑設施進行拆除，對水電設施進行有效拆除，讓返回來家的移民戶在遷出區仍“有家可住”，“ 有田可種”。還有些移民戶在移民搬遷前將其承包經營的土地有償進行了流轉，致使政府將遷出區原農民集體所有的土地全部轉為國家所有時，與相關人員發生了矛盾。
三、解決生態移民過程中出現土地承包經營權糾紛的對策
一是廣泛宣傳，提高認識。實施生態移民搬遷的政府部門要采取印制宣傳資料、下鄉進村入戶等多種形式，廣泛宣傳《農村土地承包法》《寧夏回族自治區人民政府關于進一步促進中南部地區生態移民的若干政策意見》、《寧夏回族自治區生態移民土地權屬處置實施辦法》等法律法規和文件，使生態移民遷入區、遷出區的群眾深刻認識到開展生態移民遷出時政府對搬遷戶原來承包經營的土地的管理政策及所涉及土地權屬的確定，防止因生態移民而出現土地承包經營權糾紛的案件。
二是積極作為，及時收回土地。生態移民遷出區政府及相關土地管理部門要積極做好對遷出區的建設用地和農村集體土地的改變和利用。按照《寧夏回族自治區生態移民土地權屬處置實施辦法》第四條的規定，分類將遷出區的原農村集體建設用地遷出后，恢復為農用地，將遷出區原農民集體所有的土地全部轉為國家所有。這樣，即使有部分搬遷戶回到原遷出區，也無法繼續生活，減少很多不必要的麻煩和爭紛。
三是加強培訓指導，實現"搬得出、穩得住、逐步能致富"的目標。在生態移民的過程中，大量的搬遷戶從生態環境相對惡劣的寧南山區遷出到移民新村，當地政府要加強對移民人口的技能培訓以提高他們的生活收入，使他們的生產生活得到有效的提高，盡快的融入到當地的生活環境中，最起碼要保障他們的最低的生活保障，讓更多的搬遷戶能夠搬得出，在移民新村能夠穩得住，并能通過他們的辛勤勞動用最短的時間過上幸福的生活。
