[ 孟琳 ]——(2018-1-30) / 已閱12679次
對我國行政補償制度的初步完善
作者：孟琳
摘要：行政補償作為現代行政法中一項極其重要的制度，其理論研究和制度建設在我國并未得到足夠的重視。在現實生活中，行政補償制度的健全與否，與公民的合法權益能否得到切實的保護有著極為密切的聯系，關系到行政相對人的合法權益的切實保障，關系到和諧社會的構建。本文旨在考察我國行政補償制度的現狀，針對我國行政補償的現狀和相關問題，提出如何在我國建立合理有效的行政補償制度，為其完善提出綜合性的建議。
行政補償制度是現代法治國家行政法制建設的一項重要內容。它根源于憲法對私有財產權的保障，是一種權利保障和利益平衡機制，其目的是對于為了國家和社會公共利益的需要，而合法地給特定人帶來特別損失時依法予以彌補，以體現社會正義和法律公平，具有重要的作用和意義。
行政補償的概念起源于公益征收，它是一種由于國家對土地及其他財產所有權進行強制征收而發展起來的制度。行政補償在各國歷史上都比國家賠償制度更早地發展起來。在世界史上，最早開行政補償制度先河的是國家責任最發達的法國，法國早在1789年的《人權宣言》中就宣布：“財產是神圣不可侵犯的權利，除非當合法認定的公共需要顯系必要時，且在公平而預先補償的條件下，任何人的財產不得受剝奪。”[1]在德國，有“對于因公共福祉而犧牲權利及利益之人，國家應予補償”的規定。[2] 然而，與國外有關國家和地區行政補償理論的發展相比，我國大陸地區行政法學界的相關研究較為滯后，我國有關行政補償的條款最早出現在1944年12月頒布的《陜甘寧邊區地權條件》中：“……政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團體所有的土地。” [3]隨后，政府對營建鐵路、礦山、荒地造林、墾殖、興建水利工程等建設中征用農田土地，收購荒地、林地、拆遷房屋等補償方式都作了規定。國家賠償立法提上議事日程時，行政補償才引起了少數行政法學者的關注，相關的理論研究也主要是圍繞國家賠償而附帶進行的，基本上都停留在對概念的描述和一般理論的介紹上。目前，對行政補償的界定仍有不同的表述。在我國，理論界和實務界有關行政補償制度的構建仍存在諸多問題，行政補償制度急需完善。本文將對以上問題進行探討。
一、行政補償概述
隨著民主法治理念的進步與行政實踐活動的不斷發展，現代行政法越來越重視對行政相對人合法權益的保護。行政補償作為一種權利保障與利益平衡的現代法律制度，其重要性日益凸顯。在我國，行政補償制度雖已為學術界所認識，并寫入《憲法》，但是深入系統地研究行政補償制度仍是我國行政法學界所面臨的一項重大課題。然而，研究行政補償制度，首先要從最基礎的理論知識入手，弄清楚什么是行政補償。
（一）行政補償的界定
明確行政補償的概念是研究行政補償制度的起點。當前，我國行政法學界對行政補償的概念說法不一，具有代表性的觀點主要有：
1.“行政補償是指行政主體的合法行政行為給行政相對人的合法權益造成損失，依法由行政主體對相對人所受的損失予以補償的制度。” [4]
2.“行政補償是行政機關及其工作人員在合法地行使行政權力，執行國家行政職能過程中造成相對人合法權益的損害時，行政機關依法彌補相對人損失的一種補償性具體行政行為。”[5]
3.行政補償又稱行政損失補償，是指因行政主體（主要指國家行政機關及其工作人員）的合法行政行為造成行政相對人合法權益的損失，依法由前者對相對人所受的損失予以補償的責任。[6]
4.在日本， “行政補償是指行政主體(主要是國家行政機關)管理國家和社會公共事務過程中的合法行為，使本不應承擔法律責任的公民、法人或者其它組織的合法權益遭受特別損失，國家基于當事人事前的協商一致，以公平合理為原則，根據法律、法規的規定，從經濟上、生活上、或者工作安置上等諸方面對其所受損失予以適當補償的過程或者制度。” [7]
5.西方國家有些學者認為，“行政補償指行政機關在沒有侵權行為和破壞契約的情況下，因合法的行為對公民造成損失，為此對公民所負的財產上的補救責任。” [8]
由上可見，對于行政補償的內涵，由于國別和區域的差異,學者們對行政補償有著不同的理解,學者的觀點盡管有所差異，各有側重，但并無大的分歧，筆者通過分析和研究中外各種有代表性的行政補償的概念，認為要準確界定行政補償的概念，應該從以下幾個方面來考慮：
首先，應當明確行政補償的主體范圍。有的學者們對導致行政補償的原因行為雖然都肯定為合法行為，但對該合法行為的主體認識頗不一致。有學者將其限于行政機關及其工作人員，有的則泛指國家機關和國家機關的工作人員，甚至還包括公共團體。由此也引發了學者在概念用語上的差異：前者通常用“行政補償”來指稱，后者一般用“國家補償”來表示。行政補償與國家補償的內涵與外延是不相同的，正如行政賠償與國家賠償的內涵與外延一樣，國家賠償不僅包括行政賠償而且包括司法賠償。相應地，行政補償也只是國家補償的有機組成部分，兩者是部分與整體的關系。所以，行政補償的主體范圍應當限定于行政主體及其工作人員。
其次，應當明確行政補償發生的原因行為種類。有學者認為原因行為僅包括行政主體行使公權力的行為。如日本田中二郎先生認為：“行政補償稱為損失補償，是指對因合法的公權力的行使而蒙受的財產上的特別犧牲，從全體公平負擔的角度予以調節的財產性補償。” [9]也有學者認為這種行為不應局限于行政行為，只要是行政主體為了公共利益而實施的一切合法行為，均可能成為行政補償的原因。筆者認為行政補償的原因行為不僅包括行政主體行使公權力的行為及其附隨效果，而且包括事實行為，同時也應該包括公民主動協助行為在內，即在特定情況下，特定的公民、法人或者其他組織為了維護公共利益，使自己的利益受損時，也能成為行政補償的原因行為。
再次，應當明確行政補償的公民合法權益的外延。對公民合法權益的侵害，某些學者認為行政補償只對受侵害的公民的財產損害予以補償；又有學者認為隨著民主、法治觀念日益深入人心，公民的財產權和人身權及其它基本權利（比如受教育權、發展權），受到損害時均應予以補償。如我國臺灣學者李建良先生稱“行政補償為行政法上的損失補償，是指行政基于公共利益的目的，合法實施公權力，致人民之生命、身體或財產遭受損失，而由國家予以適當補償的制度。” [10]筆者認為，鑒于我國的國情，公民受補償的合法權利外延目前應限于財產權、人身權。但是，隨著社會的發展，其它的基本權利也應納入補償的范圍。
最后，應當明確行政補償的方式。有學者認為行政補償的手段是單一的，只能是在財產上進行彌補即金錢給付；還有的學者認為，除了經濟上補償外，還可以從生活上或者工作安置上，乃至于稅收、產業政策等諸方面對其所受損失予以補償。從上述學者對行政補償的概念所作的闡述來看，大多數學者將金錢補償、返還原物、恢復原狀、置換等傳統的補償方式外，對于那些生活基礎設施遭到破壞，失去土作、失去生活來源或者生活環境遭到破壞的當事人，立法上應當特別將生活設施的再建、勞動與就業機會的供給、環境污染的治理等措施列入行政補償的范疇。[11]我們的行政補償如果只以一次性經濟給予是有缺陷的，還應該從就業和社會保障體系等方面給予相對人更人性化的支助。靈活運用不同的補償方式，以期使行政相對人的權益獲得最大最高質量的救濟。
（二）行政補償的構成要件
行政補償的構成要件是指國家承擔補償責任的必要條件，具體而言，是指國家應當在何種情況下給予受害人以補償，相對人符合哪些條件才能取得國家補償，行政和司法救濟機關依據哪些條件才能裁定國家有責任對受害人予以補償。
當前，由于國內外學者對行政補償的概念與性質看法還不完全相同，故對行政補償的構成要件所包括的方面也是見仁見智。
有些學者認為，行政補償的構成要件有三個：“行政行為合法、無過錯；該行政行為造成公民、法人及其他組織合法權益的一定的損害；法律、法規已對合法行政行為造成損害后果做出規定并必須承擔補償責任”。 [12] 有些學者認為，行政補償構成要件包括“合法行為導致的損失、用于公共目的、特別損失”三個方面。[13]
筆者認為我國行政補償的構成要件應當包括以下幾個方面：
第一，引起行政補償行為的主體是行政主體及其工作人員。行為主體即引起行政補償行為的主體，它是構成行政補償責任的必要條件之一。在行政補償中，行為主體是有嚴格限制的，只有行政主體及其工作人員以及他組織、個人在法律授權或接受行政機關委托的情況下才能成為行為的主體，一般公民、法人均不能成為行政補償的行為主體。
第二，行政補償的原因行為必須是出于公共利益之目的。引起行政補償的行為必須是出于維護和增強公共利益的目的。因為行政補償是針對相對人為了公共利益所作出的特別犧牲，這里的公共利益是指由私人利益所組成的社會共同的利益，是為社會全體成員或多數人所享有的利益，它關注的是社會整體的穩定和發展，并代表著共同的、長遠的私人利益。因此，如果公權力的行使不是出于增益公共利益的需要，則不能引起行政補償責任。
第三，引起行政補償的原因行為必須合法。行政補償是因合法的行政行為或相對認為社會公益而受到損失的補償，這一構成要件要求行政補償其前提具有合法性、正當性，若為公務員違法之行為，則發生損害賠償問題。該要件實際上包含兩項內容：一是致害行為必須是執行公務的行為，二是執行公務的行為必須合法。
第四，引起行政補償的損失必須是行為主體合法執行公務的行為所造成，即行政主體行為與特別損失之間存在因果關系，其中合法行為是原因，損失是結果。即損害的發生必須與合法的行政行為之間有因果關系。在具體判斷因果關系時，可以采用“相當因果關系說”，即用“客觀、恰當、符合正常社會經驗的方式來衡量和確定”。[14]
二、我國行政補償制度的缺陷及其完善的必要性
我國行政補償制度產生時間雖然較晚，但隨著社會主義市場經濟、民主政治的發展，我國的行政補償立法步伐加快，在大部分行政管理領域都建立了行政補償制度。但從另一方面看，我國行政補償制度的狀況并不樂觀，由于指導思想上重視不夠、傳統觀念根深蒂固、相關理論研究相對比較落后、立法技術明顯滯后和國家財力有限等因素，使得我國行政補償制度還存在不少的缺陷。
（一）我國行政補償制度的缺陷
1．我國行政補償制度的立法缺陷
（1）憲法中行政補償的原則不明確
行政補償的原則是行政補償制度中一個非常重要的問題，它不僅明確回答了相對人合法權益遭受公權力侵害時要不要補償的問題，而且還直接決定著國家對行政相對人的損失彌補的程度。許多國家均在憲法層面上對行政補償的原則做出規定。我國，雖然2004年修正的《憲法》對行政補償做出了規定，但仍未對行政補償的原則予以明確的規定。行政補償的基本原則是健全我國行政補償制度一項必不可少的重要內容。它不僅有助于行政補償制度的統一，補充具體法律條文的不足，而且直接影響著受損人獲得補償的程度。
（2）統一的行政補償法的缺位。我國已有幾十部單行法規對行政補償有所涉及，但單行法往往只規定某一領域的問題，它難以窮盡所有行政管理領域的行政補償問題，結果使許多行政管理領域的行政補償問題呈空白狀態、無法可依。如因合法行政行為對人身權的損害賠償，現行立法就未涉及。憲法層面上補償制度的缺位，使得具體的單行立法沒有切實可行的統一標準，造成現有立法之間、補償的條款之間缺乏銜接與配套，無法建立一種關聯關系。從而難免產生損害程度相同或相似的公民得不到相同補償。
2．我國行政補償制度的執法缺陷
（1）對行政補償缺乏有效的監督。行政機關在行政補償中具有雙重身份，既是行政補償規范的制定者，也是行政補償的主體。在行政補償立法還很不完善的情況下，行政補償行為多數情況下只能通過行政機關自主制定的法律規范來調整。這樣，行政機關在行政補償當中居于絕對的主導地位。
（2）行政補償執法程序混亂。由于我國長期以來“重實體、輕程序”的弊病比較嚴重，受其影響，行政補償領域里程序性問題也非常嚴重。一是程序立法和執法的指導思想存在嚴重問題。受計劃經濟體制全能政府觀念意識的影響，政府介入、干預、調控行政補償的范圍、程度、方式、頻率和權威性都非常寬泛和深入，行政補償的設定和執行是以方便公權力行使、強化國家管理為目標，公共服務理念和公民權利保護意識較為薄弱。二是很多立法僅僅規定了“補償”二字，但對于補償程序則很少規定，這導致在實踐中，對于由誰補償、如何申請補償、如何裁定補償、補償決定的時效等方面都沒有程序性規范，而對于公權力主體違反補償程序、降低補償效率的法律責任等也沒有程序予以監督和規范。
3．我國行政補償制度的司法缺陷
（1）對行政補償司法救濟不力。“有權利必有救濟”是法治主義的起碼要求。當受害人與行政主體就行政補償而產生糾紛時，若無相應的救濟途徑予以保障，受害人的合法權益就得不到切實有效的保障。因此，現代各國大都對行政補償規定了相應的救濟途徑，尤其是司法救濟途徑。在我國，獲得行政補償是公民、法人以及其他組織的一項權利，但在現實生活中這項權利卻常常救濟無門。從現行法律來看，行政補償救濟途徑的規定極少。現行的《行政復議法》、《行政訴訟法》也沒有明確規定行政補償糾紛是否可以提起行政復議或者行政訴訟。
（2）在審判實踐中混淆行政補償與行政賠償。行政補償與行政賠償理論上的區別標準在于行政機關的行為是否合法，行為人是否有過錯。如果行政機關的行為違法，行為人主觀上為故意或過失，那么將導致行政賠償，如果行政機關的行為合法，行為人主觀上并無過錯，同時遭受損害的對象是特定的，那么將導致行政補償。但在法律適用的過程中，仍然存在二者的交叉與混淆，在合法行為與違法行為共同作用使行政相對人的合法權益受到損害的情況下，此時行政補償與行政賠償的界限并不是很清楚。在審判實踐中，法官往往容易忽略對行政補償法律關系的分析，而直接考慮行政賠償。
（二）我國完善行政補償制度的重要意義
行政補償制度是現代法治國家行政法制建設中的一項重要內容，它根源于憲法上對私人財產權的保護，是一種權益保障與利益平衡的制度，它對于保護私人權益，維護社會公正，促進經濟發展等都有著非常重要的意義，但除個別單行法對某些行政管理領域（如土地征用）的補償做了一些零散的規定外，整體的、規范化的行政補償制度尚未建立，大量的行政補償問題在我國目前尚無法可依，致使公民、法人和其他組織因公共利益受到的損失得不到適當補償，甚至完全得不到任何補償。因此，我國目前迫切需要建立整體的、規范化的行政補償制度。建立這一制度的具體意義表現在：
1.完善行政補償制度是保護人權，建設社會主義法治國家的需要。“法治是與人權緊密聯系在一起的，法治國家的最重要特征之一是人權得到法律的切實保護。而人權最基本的內容是人的生存權，生存權最重要的體現和保障則是公民的人身權和財產權。在現實生活中，公民人身權、財產權不僅可能受到政府違法行為的侵犯，而且更可能受到政府合法行為的損害。一個國家，對于公民人身權、財產權因政府行為受到的損害，如果政府只對其違法行為造成的損害予以賠償，而不對其合法行為導致的損失予以補償，那么其對人權的保障顯然是不完善的。”[15]
2.保護因公益受害的受害人的權益，化解社會矛盾和保障社會穩定需要我國完善行政補償制度。“行政相對人權益因社會公益而受到損害有兩種情況:一是相對人自己主動協助公務或見義勇為而導致的損害；二是因行政主體的行政行為而被動受害。” [16]對于第一種情況，相對人很少自己主動去向政府申請補償（當然也有這樣的相對人或其家屬主動申請補償的），對于第二種情況，相對人通常會主動去向政府要求補償，政府如果不予補償或補償不公平、不適當，他們會不斷地上訪，影響社會穩定。由于我國目前沒有行政補償方面較為統一、明確的法律規定，故因此而引發的社會矛盾和糾紛是經常發生的。
3.保護市場主體利益，促進市場經濟的發展需要我國完善行政補償制度。市場經濟的發展，需要兩個重要條件:一是自由；二是平等。政府合法行為對市場主體利益的損害其受害人往往是特定的，而不可能是普遍的。這些受害人因政府行為受到的損害實際是政府加予他們的不平等負擔。政府如果不對這些市場主體所承擔的特別負擔予以補償，就會使他們相對于其他市場主體處于不平等的地位，他們就很難與其他市場主體競爭，從而妨礙市場經濟的發展。
三、完善我國行政補償制度的相關措施
通過以上分析可以看出，我國現行行政補償制度尚存在諸多缺陷，完善我國的行政補償制度就顯得尤為必要。因此，針對以上的分析，筆者對我國行政補償制度的完善提出以下建議：
（一）完善立法
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