[ 刁桂軍 ]——(2004-4-19) / 已閱20126次
探究我國修憲問題
刁 桂 軍
（武漢理工大學 人文社會科學系，湖北 武漢 430063）
提要：憲法乃國家之磐石、九鼎之重器。憲法雖然只是一張寫著人民權利的紙，但是從產生、修訂到實施，處處都與普通百姓的生活息息相關。我國現行的“八二憲法”已經歷了四次修改，并且都是在一片贊成聲中以壓倒性票數順利通過的。本文就我國修憲問題探討其必要性和合理性，并提出修憲成本這一現實問題。
關鍵詞 ：合理性，司法化，修憲成本
一、我國修憲背景以及修憲實踐
我國的憲政之路一直顯得不平坦，受到的外界干涉和沖擊比較大。我國建立新政權先后頒布了《中國人民政治協商會議共同綱領》、“五四憲法”、“七五憲法”、“七八憲法”和現行的“八二憲法”，從世界憲法歷史來看，我國建國以來全面修改憲法的次數有些過于頻繁，屬于不正常現象。
中國憲法的權威性一直受到嚴重挑戰，可以說在廣大人民心目中憲法的地位沒有設計者設想得那么高，甚至說憲法曾在中國當代歷史上是一個脆弱的玩偶，遭受前所未有的摧殘，以至于出現世界歷史上極其罕見的違憲的黑鏡頭，我國前國家主席劉少奇同志舉著憲法書大聲吶喊，聲討自己的公民基本權利，依然被那些視憲法為無物的人殘忍迫害致死，也出現了“七五憲法”中的一些條文，如同標語口號，甚至用上了毛澤東語錄。中國曾經出現憲法真空期，那是一個無法無天的令人窒息的人治時期，中國人對于憲法這兩個字缺少敬畏和崇高，不像西方憲政國家，憲法的地位甚至可以和他們心中的上帝去比擬，憲法成了他們現實中的上帝，中國人的憲法理念還沒有深入人心，甚至是脆弱的。我國現行的“八二憲法”，總的來說是一部充分體現了社會主義的民主精神，具有廣泛真實的群眾基礎和極其深厚的社會基礎的，可以說是能得到廣大民眾認同的一部憲法，隨著22年的過去，有關這部憲法的話題越來越多，我認為這與廣大民眾的憲政意識崛起有很大關系。
當今我國現行的“八二憲法”已經進入第四次大修改了，并且每次都是由中國共產黨中央委員會提出關于修改《中華人民共和國憲法》部分內容的建議，由全國人大常委會提出憲法修正案議案，提請全國人大會議審議并且通過。最近一次是十屆全國人大二次會議１４日下午經過投票表決，高票通過憲法修正案。表決票數是：贊成２８６３票，反對１０票。在這部憲法實施22年里，我國已經對憲法共三十一條內容進行了修改，其中1988年4月12日，七屆全國人大一次會議通過了涉及兩項內容的第一次憲法修正案；1993年3月29日，第二次修改由八屆全國人大一次會議通過，在多達九項內容修改中，值得注意的是國家根本任務表述的改變；1999年3月15日九屆全國人大二次會議通過了涉及六項內容的第三個憲法修正案；2004年3月14日十屆全國人大二次會議通過了涉及多達十四項內容的憲法修正案。
二、我國修憲成本問題
我承認憲法修改有其合理的一面，也有支撐其的幾個理由，（一）、為了使憲法的規定適應社會實際的發展和變化，這是由客觀原因決定的，也就是說憲法賴以存在的社會條件在不斷變化；（二）、當然這和制憲者認識能力的局限性也有關，例如憲法條文的不合目的性、不周延性、模糊性、滯后性等；[1]（三）、也存在憲法作為一種政黨統治工具，被政黨加以利用的因素。我承認憲法必須適應活著的人們所處在時代的發展變化的需要，從我國近幾次的修憲內容可以說幾乎是在一致贊成聲中通過的，就拿2004年十屆全國人大通過的憲法修正案，只有區區的10人投了反對票，輿論導向也是一邊倒的，理論界也多數為同聲附和，這里我要針對的并不是對具體的憲法修改內容，而是從宏觀上去探討修憲的必要性和合理性。
修憲成本問題一定要引起修憲者和憲法理論界的高度重視，因為憲法的修改必然會帶來一些負面效應，畢竟修改是經過再次加工的，在我國的修憲成本相對要高一點，因為我國缺乏憲政基礎，憲法之光并沒有普照中華大地，公民的憲法意識不強，利用憲法維護自身公民利益的思維相對缺失。當然這里并不是反對修憲的本質，修憲確實是憲法不斷完善的有效方式，而且有其時代進步要求的合理性，但是一定不能迷信修憲這一方式，過于強調其正面效益或認為根本就不存在修憲成本這一問題。
綜觀我國近年來的幾次修憲，我有以下幾點看法：（一）、憲法修改對憲法自身的穩定性和政治的連續性都有消極作用，修憲頻繁，很可能會破壞憲政秩序，同時也破壞憲法的權威性，憲法不同于普通法律和具有時代性的政策規定，它是一部具有前瞻性和延續性的根本大法，是一個國家和全體公民為之遵守的行動指南。從近期來看，我國修憲的次數確實是比較多的，比較美國憲法，從1787年5月由12個州的55位代表集會于費城制定出《美利堅合眾國憲法》，而后迄今長達217年中沒有重新制定新憲法，期間只通過了27個修正案，可以說美國憲法就是一部為解釋法所發展，為判例所修飾，為政治傳統習慣所擴張的憲法，其語言質樸簡短，文義明確，原則上確定而細則上又富有伸縮余地的憲法藍本。[2]日本自1947年頒布憲法至今，對憲法從未做過修改，保持了很好的連貫性，即使是最近啟動的的修憲程序，也都顯得困難重重；
（二）、修憲程序應當予以完善，必須將修憲的原則、方式、程序等具體內容具體化和法律化。雖然我國現行憲法第64條規定，全國人大常委會或1/5以上的全國人大代表有權提議修改憲法。但在我國修改憲法的實踐中，通常由中國共產黨中央委員會首先提出修改的建議案，然后由全國人大常委會或者1/5以上的全國人大代表接受，再向全國人大提出正式的憲法修改草案。這一實踐慣例正好反映了我國憲法修改并沒有上升到一種全國上下一致的全民大事，黨性意志還比較偏重，全民參與性不足，執政黨過于輕易地左右憲法發展趨勢和走向。在我國，憲法與執政黨的關系一直顯得比較微妙和敏感。執政黨當然可以根據客觀形勢與條件的變化以及主觀認識的發展，認為需要制定和推行某種新的方針和政策，它在推行之前，應當通過嚴格的、充分的民主程序，使之成為國家的政策或者修改現行的法律和制定新法律；
（三）、修憲固然重要，使其更好地發揮功用。但憲法作為根本大法，為人們心中的法律信心基石，修憲理應慎之又慎，而且即使到了非修不改的時候，也必需采取更為復雜和謹慎的法定程序，接受最廣泛地監督，讓憲法修改程序變得更加嚴密。憲法其理念信條是應該凌駕于國家之上的，決不能使憲法成為一種簡單的統治工具，局限于時代的束縛，其內容本身應該具有前瞻性和引導性，憲法應具有很強的穩定性，這樣才可能使廣大人民對憲法的權威性產生敬畏之心。憲法權威的歷史慣性思維非常重要，需要長達數十年或上百年的精心呵護和打造，為了維護憲法的絕對權威性，讓率土之濱皆受憲法之光，讓所有人對憲法的權威產生敬畏，以制約任何一種極端權利，以達到某種程度的權利平衡及關系和諧。
三、對于我國修憲的建議
從確保憲法的延續性和權威性的角度考慮，憲法即使出現一些小瑕疵或漏洞，如果不至于影響社會穩定和人民的憲法理念的基石，則要盡量考慮不修憲，應該多采用憲法解釋的途徑。人們對一部權威并且穩定的憲法產生的信任感和敬畏感，這種效果是不易達到的。不是說只要把憲法條文修飾得面面俱到，符合當代的特征就可以解決問題的，當憲法的實際實施效果不甚理想時，再冠冕堂皇的修飾也無補于是。實質上每修改一次憲法，其付出的成本與代價是很大的，這其中會產生修憲成本的現實問題，孰輕孰重并不是一時能夠體察出來的。憲法一定要保持其連貫性和獨立性，憲法不同于普通部門法和實體法，一部好的憲法不僅僅在于其設計的條文內容，而是其在一個國家的實際地位，處于何種位置，真正起到根本大法的指導和制約作用，讓一個國家內外部的各種關系趨于和諧。我國憲法規定了18項公民的基本權利，但時至今日只有其中9項制定了具體的法律加以保障，另9項則長期停留在“紙面”上，缺少成為實踐中的權利的必要渠道。這種狀況顯然不利于對公民憲法權利的保護，也不利于維護憲法作為國家根本大法的最高權威和尊嚴。我國現行的憲法修改經歷里，過往的三次修憲，共計十七條，已經完成的最新一次修憲，共計十四條。細心的人們注意到，在這三十一條憲法修正案中，有多處一修再修。頻繁地修憲甚至讓人們產生不安為本不高的憲法信任值增添了不穩定因素。
當然對于我國目前憲法現狀而言，可以朝著以下方面和趨勢去發展：（一）、中國憲法必須走司法化道路，因為憲法的主要特征是法律性，從憲法的法律特性及司法機關的性質、公民需求等因素，決定了憲法只有通過司法途徑才能使紙面上的文字成為活生生的現實而有效的規則。[3]我國近幾年似乎有了些動作，2001年7月24日，最高人民法院公布了《關于以侵犯姓名權的手段侵犯憲法保護的公民受教育的基本權利是否應承擔民事責任的批復》。該批復以憲法為依據，認定陳曉琪等以侵犯姓名權的手段，侵犯了薺玉苓依據憲法規定所享有的受教育的基本權利，并造成了具體的損害后果，應承擔相應的民事責任。《批復》立即在社會公眾中引起強烈反響，成為司法界以及學術界為之歡呼雀躍的“憲法司法化第一案”。寥寥數語《批復》最大的貢獻在于，首次在司法解釋中提出了司法機關應當保護公民依據憲法規定所享有的基本權利，對喚醒人們幾近沉睡的憲法觀念和憲法權利意識起到了巨大作用；（二）、不斷喚醒民眾的憲法意識，我國的憲法建設之路不能只停留在上層的單方面行動，沒有良好的群眾基礎，憲法也只能成為華而不實的空文，只有自覺和主動地去營造大的憲政環境，灌輸的是合憲的理念和思想，讓憲法意識在人民大眾中生根發芽，茁壯成長；（三）、合理地處理好憲法和執政黨的關系。我國的憲法是黨領導人民制定的，憲法序言中也規定了，憲法必須在黨的領導下貫徹執行，并且黨自身必須在憲法的范圍內活動。這是憲法實施的關鍵。但從我國憲法成長歷史來看，過去的一些領導人缺乏這樣的觀念，在實際生活中，黨和黨的組織往往處于憲法之上，不按照憲法的規定辦事，結果只能使憲法虛置，這樣對憲法權威性是一種嚴重打擊；（四）、加強憲法監督和建立違憲審查制度。我國憲政之路是非常坎坷和艱辛的，比如說1954年憲法本身對維護憲法尊嚴、保障和監督憲法實施沒有給予應有的重視，缺乏有效的規定。雖然規定了由全國人大來監督憲法的實施，但由于沒有專門的機構和程序，致使這種規定形同虛設。面對當時不斷出現的違憲行為，全國人大竟沒有表達任何不同的意見，更沒有采取任何措施。到后來，全國人大連其自身的存在也無法維持下去了，更談不上憲法監督。當然，憲政之路并不是一蹴而就的，需要一定的時間和步驟，從目前的狀態中看，似乎理論界也開始有了這種實際行動去加以驅動。去年3月17日，走在廣州大街上的27歲的孫志剛突然被收容了，隨后在廣州市收容站被打死。“孫志剛事件”披露后，迅速引起了社會空前關注。北京大學教授賀衛方等5位學者也以公民的名義再次聯合上書全國人大常委會，特請全國人大依照憲法組成“特定問題調查委員會”，對孫志剛遇害一案的經過、當前和未來的調查處理情況以及收容遣送制度的實施狀況，進行獨立、公正和權威的調查。近幾年學者和專家紛紛提出實質建議，并能得到公眾的注意和執政者的回應，種種跡象確實讓我們看到中國憲政之路的希望。
四、我國憲法之路展望
憲法修改帶來不只是正面影響，更不是能“包治百病”的，其負面影響也是非常大的，修改成本還不能夠短期衡量。修憲當然也是一種選擇方式，在某種階段也是可以讓人們接受的，但必須有一種良好的體制去運行它，雖然得到的結果是一樣的，但其效果和影響卻是大相徑庭的。合理的體制設計絕對是必要的，因為制度的不完善和缺陷往往會沖破一切所謂的道德防線和美好幻想，僅僅通過自身內心驅動的自律去抵擋來勢洶洶的外界誘惑和干擾，是不能夠要求每一個人都能做到的。從近幾年查處的反貪案件來看，集體貪污受賄層出不窮，就不能僅僅從道德修養缺失去解釋了，當絕對權利缺少制衡的話，就必然會出現絕對腐敗的溫床。讓憲法成為人民大眾值得信賴和足以期盼的力量，就必須通過合理的制度去保障和維護它，不能讓它輕易遭受打擊和破壞。中國憲法要處于一種上升趨勢，恢復原本設計的地位，就必須從體制上、觀念上真正賦予憲法的發展空間，真正發揮其實質效力，真正使中國走上民主法治的憲政道路。
[參考文獻]
[1] 徐國棟 民法基礎原則解釋[M]中國政法大學出版社，1992，143頁
[2]肖澤晟 憲法學——關于人權保障與權利控制的憲法學[M] 科學出版社，2003，138頁
[3]刁桂軍 試探我國憲法司法化問題[J]武漢理工大學學報社會科學版2003（12），67-69頁
刁桂軍 武漢理工大學人文社會科學系2001級本科生
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2004年3月3日定稿
