[ 王忠平 ]——(2004-3-20) / 已閱29686次
論民族法制與民族關(guān)系
王忠平 彭衛(wèi) 朱傳華
我國是多民族的社會主義國家，民族關(guān)系問題歷來是我國 革命和建設(shè)總問題的一個重要組成部分。能否處理好民族關(guān)系決定著多民族國家的興衰安危。。一方面自二十世紀(jì)八十年代我國實(shí)行改革開放和建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)以來，相對于二十世紀(jì)八十年代以前計劃經(jīng)濟(jì)體制下而言，民族關(guān)系出現(xiàn)了許多新變化新內(nèi)容；另一方面世紀(jì)之交以來民族分裂主義勢力在世界范圍內(nèi)掀起一股新的浪潮，已經(jīng)對我國的安全和政治穩(wěn)定構(gòu)成威脅。良好的民族關(guān)系能夠促進(jìn)政治穩(wěn)定從而有利于國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是改革開放以來，民族關(guān)系相對于計劃經(jīng)濟(jì)時期已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，已有的調(diào)節(jié)民族關(guān)系的方式和手段體系已不能適應(yīng)這種新變化，所以在當(dāng)前形式下必須加強(qiáng)民族法制建設(shè)，建立起以法律調(diào)節(jié)為核心的民族關(guān)系調(diào)節(jié)體系，促進(jìn)民族關(guān)系的健康發(fā)展，維護(hù)我國的政治穩(wěn)定，促進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
一、加強(qiáng)民族法規(guī)體系建設(shè)，建立以法律調(diào)節(jié)為核心的民族關(guān)系調(diào)節(jié)體系的重要性。
1、 社會義市場經(jīng)濟(jì)的形成與發(fā)展給我國民族關(guān)系帶來的影響
市場經(jīng)濟(jì)是“看不見的手”與“看得見的手”的有機(jī)結(jié)合，兩只手都會對民族關(guān)系產(chǎn)生影響。在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的形成與發(fā)展過程中，不僅給我國民族關(guān)系帶來了新的影響，也決定了民族關(guān)系調(diào)節(jié)體系必然有所變化。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的出現(xiàn)，對民族關(guān)系的影響是多方面的，其中主要的大約有以下幾點(diǎn)。
一是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的開放性給民族關(guān)系帶來了新的影響。市場經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)之一就是它具有開放性，這與計劃經(jīng)濟(jì)時期的情況截然不同。可以說計劃經(jīng)濟(jì)在一定程度上的特征表現(xiàn)為封閉性，封閉性的存在使不同地域不同經(jīng)濟(jì)類型處于平穩(wěn)的狀況之中，按計劃的生產(chǎn)調(diào)撥方式，不僅使經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少活力，也使民族間的交往被限制在一定范圍之內(nèi)。民族之間的表現(xiàn)在人才、技術(shù)、交通、能源、資金等方面的差異性對民族關(guān)系的影響比較小，即使產(chǎn)生矛盾也被限定在一個很小的范圍，民族關(guān)系問題也比較容易解決。但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，原本在計劃經(jīng)濟(jì)時期就比較落后的民族地區(qū)，要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)這種開放性的沖擊，比起其他地區(qū)尤其是東部發(fā)展較早的地區(qū)來說要困難的多，民族之間的表現(xiàn)在人才、技術(shù)、交通、能源、資金等方面的差異性就比較容易產(chǎn)生矛盾，由于民族之間的交往越發(fā)廣泛，這種矛盾也教容易傳播和擴(kuò)大。
二是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的競爭性也給民族關(guān)系帶來了新的內(nèi)容。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的另一個特征就是它的競爭性。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，競爭性并不突出，民族之間由于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的矛盾并不多，也不是主要問題。而實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，競爭成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力之一。競爭給民族關(guān)系所帶來的正面影響是顯而易見的。通過競爭可以提高民族地區(qū)落后的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可以優(yōu)化民族地區(qū)各種經(jīng)濟(jì)形態(tài)和資源優(yōu)勢，還可以提高民族地區(qū)現(xiàn)代化的觀念素質(zhì)，可以開拓民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路等等。同時通過競爭還能夠使民族和地區(qū)間的交往增多，并能夠使這種交往向縱深層次上發(fā)展，使民族間的相互了解認(rèn)識更為全面深刻。促進(jìn)民族關(guān)系向良好方向發(fā)展。但是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，一些民族和民族地區(qū)對于市場經(jīng)濟(jì)所具有的競爭機(jī)制準(zhǔn)備不足，應(yīng)付能力不強(qiáng)，同時由于自身參與市場競爭條件的先天不足，勢必在市場競爭中處于不利地位。這樣就制約了這些民族和民族地區(qū)在整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，給民族關(guān)系帶來了一些負(fù)面影響，對民族關(guān)系的正常發(fā)展產(chǎn)生了某種阻礙作用，在一定范圍甚至激化了已有的民族矛盾。
三是社會主義市場經(jīng)濟(jì)對經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整，對民族關(guān)系產(chǎn)生了新的影響。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，對各方面的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行了重新調(diào)整。經(jīng)濟(jì)利益的內(nèi)容從不同角度看有兩個方面，一個是個人、集體、國家利益；一個是民族、地區(qū)、國家利益。就后一方面來說，社會主義市場經(jīng)濟(jì)在利益調(diào)整方面對民族關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了很大的影響。因?yàn)樵谑袌鼋?jīng)濟(jì)條件下，其主要的直接目的是獲取經(jīng)濟(jì)利益，但是在市場經(jīng)濟(jì)所具有的開放與競爭條件下，少數(shù)民族和民族地區(qū)由于競爭能力較弱，他們的經(jīng)濟(jì)利益往往會被削弱。雖然目前國家為保護(hù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，在政策、資金、技術(shù)以至項(xiàng)目方面等給予了傾斜照顧，使這種矛盾得到一定程度的解決，然而民族地區(qū)終究脫離不了市場經(jīng)濟(jì)的制約，市場經(jīng)濟(jì)體制仍然起著主導(dǎo)作用，照顧只能緩解問題，而不能根本解決問題。故而在民族地區(qū)尚不能完全享受到與其他地區(qū)平等或相近的經(jīng)濟(jì)利益時，民族關(guān)系必然會受到或多或少的影響。
四是社會主義市場經(jīng)濟(jì)新理念對民族傳統(tǒng)觀念和傳統(tǒng)文化的沖擊，也影響了民族關(guān)系。對于習(xí)慣了計劃經(jīng)濟(jì)甚至自給自足的小農(nóng)牧經(jīng)濟(jì)的民族和民族地區(qū)來說，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)文化觀念較為牢固。相對于發(fā)達(dá)地區(qū)而言，其接受新理念新技術(shù)的步伐就要慢的多。另一方面民族的傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)文化往往具有頑固性，在當(dāng)前建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變時期，繼承和發(fā)揚(yáng)民族的傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)文化優(yōu)勢與接受新理念新文化以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的需要之間就會有沖突和矛盾，雖然這種沖突和矛盾是非對抗性的，但在客觀上仍然會對民族關(guān)系發(fā)生影響。
2、世界民族宗教關(guān)系的發(fā)展對我國民族關(guān)系的影響
自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，世界性的民族主義浪潮異軍突起，民族沖突、宗教紛爭和種族糾紛明顯加劇。強(qiáng)烈地震蕩和沖擊著轉(zhuǎn)換中的世界政治格局和重整中的國際關(guān)系。以蘇東劇變?yōu)殚_端，以亞非歐接合部為中心，包括中東歐、巴爾干、中東、中亞、西亞直至非洲，形成一條民族主義的地震帶，不斷引發(fā)武裝沖突和恐怖活動。民族與宗教問題已成為當(dāng)今世界動蕩不安的重要根源，并對我國的國家安全和社會穩(wěn)定產(chǎn)生了許多負(fù)面影響。這股世界性的民族和宗教矛盾對我國的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的破壞性影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
一是跨國居住的同源民族對我國西部邊疆的影響。尤其是泛伊斯蘭主義和泛突厥主義對新疆的影響。近年來，隨著西亞的伊斯蘭運(yùn)動的不斷演進(jìn)和“伊斯蘭革命”的持續(xù)輸出，對我國西部及領(lǐng)國中亞各國產(chǎn)生了巨大的沖擊，尤其在我西部的領(lǐng)國阿富汗、巴基斯坦和塔吉克斯坦，形成一條月牙形的動蕩地帶。這些國家的內(nèi)戰(zhàn)對我國邊境地區(qū)尤其是對新疆的安全帶來了不利影響。從歷史上看，我國新疆地區(qū)很早便成為伊斯蘭教廣泛傳播的區(qū)域。共同的宗教信仰使西亞的伊斯蘭主義很容易滲透到新疆境內(nèi)。和其他宗教相比，伊斯蘭主義有強(qiáng)烈的政治化傾向，其典型的口號是“不要東方，不要西方，只要伊斯蘭”。新疆民族分裂主義者在吸收泛伊斯蘭主義思想的基礎(chǔ)上，形成了自己的宗教觀。他們極力煽動宗教狂熱，宣揚(yáng)極端宗教思想，打著培養(yǎng)所謂“伊斯蘭事業(yè)接班人”的幌子與我爭取青少年，乘機(jī)擴(kuò)大民族分裂勢力的社會基礎(chǔ)，制造穆斯林和非穆斯林之間的矛盾。國際上的泛伊斯蘭主義的組織也一直想把“伊斯蘭革命”輸入到中國。因此泛伊斯蘭主義已經(jīng)對我國政局的穩(wěn)定構(gòu)成威脅，而且還出現(xiàn)了西方敵對勢力將禍水東引，利用原教旨主義遏制我的苗頭。泛突厥主義和中亞各國的民族自決思潮對我西部主要是新疆安全也產(chǎn)生了沖擊。蘇聯(lián)解體后，新疆西部建立了5個國家，這些國家的主要民族與新疆少數(shù)民族在歷史文化傳統(tǒng)、宗教信仰和生活習(xí)俗等方面都有某些相同之處。自80年代以來由于新疆的對外開放，使境外的泛突厥主義思想很容易傳播到新疆，中亞各國的民族自決思潮也對新疆產(chǎn)生了不利影響。中亞各國的獨(dú)立使擁有境外“突厥人”最多的中國成為泛突厥主義者集中攻擊的對象。目前，在歐美、中東及中亞活動的東突厥斯坦獨(dú)立運(yùn)動組織多達(dá)十幾個，這些民族分裂組織不僅積極謀求所在國的當(dāng)局的支持，同時還出現(xiàn)了跨國、跨民族、跨宗教聯(lián)合的傾向。這些組織不斷制造聲勢，妄圖使“東突厥斯坦問題”國際化。自上世紀(jì)90年代以來，新疆的民族分裂主義運(yùn)動進(jìn)入一個新的活躍期，他們采取暴力和非暴力兩種方式，一方面加強(qiáng)輿論宣傳，一方面在新疆和其他地區(qū)制造暴力和恐怖事件，已經(jīng)嚴(yán)重干擾了國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會穩(wěn)定。
二是達(dá)賴集團(tuán)對西藏的分裂活動進(jìn)一步升級。自1959年西藏平叛后，達(dá)賴?yán)锪魍龅絿猓⒊闪⒘怂^的“流亡政府”，其分裂祖國的活動就沒有停止過。自我國改革開放以來，達(dá)賴集團(tuán)就不斷掀起分裂祖國的活動高潮。尤其是上世紀(jì)80年代末，挪威諾貝爾委員會出于明顯的政治目的授予達(dá)賴諾貝爾和平獎，使達(dá)賴倍受鼓舞，加快了其利用宗教分裂祖國的步伐，致使西藏宗教面臨許多新的問題。同時達(dá)賴還化身為“人權(quán)衛(wèi)士”，竭力鼓動西方國家在日內(nèi)瓦人權(quán)會議上通過譴責(zé)中國侵犯西藏人權(quán)的議案。近年來，達(dá)賴集團(tuán)調(diào)整了其分裂活動策略，積極與“臺獨(dú)”及其他海內(nèi)外反華勢力相勾結(jié)，相互沆瀣一氣。西藏的一些寺廟被達(dá)賴集團(tuán)利用，從事分裂活動，有些僧尼不守教規(guī)、寺規(guī)和國法，擾亂社會秩序，這對西藏的安定團(tuán)結(jié)和祖國領(lǐng)土完整無疑是個巨大的威脅。
三是邪教勢力的迅速蔓延。近年來，從事國際恐怖活動的還有邪教組織，如日本的“奧姆真理教”和美國的“大衛(wèi)教派”等。邪教是人類文明與進(jìn)步的共同敵人，其教義往往不可思議。邪教滿足部分人的領(lǐng)袖欲望，承諾要為人們尋求親情關(guān)系和創(chuàng)建更美好的未來，在年青人中很有市場。有些邪教不僅散步邪說，蒙蔽群眾，而且還有政治野心，妄圖推翻政府。受國際邪教勢力的影響，我國國內(nèi)曾被打擊過的邪教殘余勢力迅速發(fā)展蔓延。一些壞分子打著宗教旗號，通過篡改教義，拼湊新的內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)其政治野心，一旦發(fā)展到一定程度，就必然在政治上打出奪取天下的旗號。據(jù)最新統(tǒng)計，我國邪教組織的活動涉及到全國27個省、市、自治區(qū)，其組織上的嚴(yán)密性、政治上的反動性、活動上的滲透性已給社會造成了很大的危害，有些邪教組織還參與非法傳銷活動，干擾正常的經(jīng)濟(jì)秩序。
四是西方敵對勢力利用民族宗教問題對我國進(jìn)行“西化”和分化的活動愈演愈烈。利用民族宗教問題對我國進(jìn)行攻擊和滲透，是西方敵對勢力實(shí)現(xiàn)其“西化”和分化戰(zhàn)略圖謀的一貫伎倆。以美國為首的西方國家以“宗教保護(hù)者”身份自居，經(jīng)常無端指責(zé)我國政府控制和迫害宗教，編造所謂“宗教迫害”事件，干涉我內(nèi)政。我國新疆和西藏等地民族分裂活動之所以猖獗，是與西方國家的支持分不開的。西方敵對勢力“和平演變”在蘇聯(lián)、東歐得手以后，更是集中力量，利用一切可以利用的工具，對我國進(jìn)行滲透和干預(yù)，妄圖改變我國政局。其用心險惡，對我國的國家安全危害極大。
3、新形勢下，城市化進(jìn)程加快對民族關(guān)系的影響
隨著改革開放的不斷深入，城市化進(jìn)程的步伐也越來越快，少數(shù)民族流動人員不斷增多，我國城市的民族格局出現(xiàn)了許多新變化、新情況，主要表現(xiàn)在：
（一）少數(shù)民族流動人員日益增多。在城市化的背景下，越來越多的少數(shù)民族流動人員進(jìn)入城市，使城市的民族構(gòu)成有了很大改變，其表現(xiàn)為少數(shù)民族流動人員、少數(shù)民族遷徙人口的數(shù)量上升，民族成分增多。今后，隨著經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，少數(shù)民族流動人員仍會繼續(xù)增多。
（二）多元文化相互交融。少數(shù)民族流動人員進(jìn)入城市，不僅活躍了城市的經(jīng)濟(jì)，增進(jìn)了各民族間的交流與合作，而且促進(jìn)了城市文化的多樣性，有多少個民族，就有多少種文化共存，各民族的飲食、服飾、音樂、舞蹈、語言等文化相互交融，在各個層面的交往程度加深。同時，在多元文化的交融中，也帶來一些碰撞，對人們的思想觀念和行為方式產(chǎn)生深刻影響。
（三）散居化趨勢明顯。民族散居化是民族發(fā)展過程中的一個重要規(guī)律。隨著城市化進(jìn)程的加快，少數(shù)民族的散居化在城市的發(fā)展中表現(xiàn)得更為突出，世居的少數(shù)民族在城市發(fā)展中，由于城市改造、拆遷等原因，原先相對集中居住的格局被打破，逐漸分散于城市的各個角落。因婚嫁、經(jīng)商、就業(yè)等原因遷徙城市的外來少數(shù)民族，較快融入當(dāng)?shù)厣鐣彩敲褡迳⒕踊闹饕獦?gòu)成要素。外來的少數(shù)民族流動性很強(qiáng)，隨著對城市的逐步熟悉和適應(yīng)，其生產(chǎn)生活的范圍也會向整個城市擴(kuò)展。總之，“大分散、小集中”的民族分布的特點(diǎn)在城市中也得到了充分體現(xiàn)。
（四）民族意識逐漸增強(qiáng)。在城市化進(jìn)程中，各民族間的相互關(guān)系更為密切，了解進(jìn)一步加深。同時，以本民族自尊心和自豪感為主要內(nèi)容的民族意識也會增強(qiáng)，表現(xiàn)為更加注重本民族與漢族等其他民族的對比，更加關(guān)注民族間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，更加迫切要求加快本民族的發(fā)展，更加關(guān)心民族形象的維護(hù)，更加注意對各項(xiàng)合法權(quán)益的保障，更加關(guān)注政治上的參與等。民族意識的增強(qiáng)，具有兩重性，引導(dǎo)得好，有助于本民族得發(fā)展和進(jìn)步；引導(dǎo)得不好，也會強(qiáng)化民族關(guān)系得敏感性，可能對民族關(guān)系產(chǎn)生消極的影響，在一定條件下使民族之間矛盾和摩擦增多，加大處理問題的難度。
城市民族格局出現(xiàn)的新變化、新情況，帶來了城市民族關(guān)系的一些新問題、新特點(diǎn)。一方面，少數(shù)民族人員的流動，使各民族之間的交流與合作日益加深，交往與聯(lián)系更為密切，有利于鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系，增強(qiáng)中華民族的凝聚力。另一方面，少數(shù)民族人員的流動，也不可避免帶來一些摩擦和糾紛，影響城市民族關(guān)系。城市中影響民族關(guān)系的問題表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個方面，其主要形式有：各民族在根本利益一致的前提下，因具體經(jīng)濟(jì)權(quán)益引發(fā)的糾紛；城市改造、拆遷及經(jīng)濟(jì)體制改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，因少數(shù)民族群眾妥善安置不夠引發(fā)的問題；不同民族成員間在語言、文化、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等方面，因缺乏相互了解和尊重而引發(fā)的矛盾；媒體出現(xiàn)違反民族宗教政策，歪曲、侮辱少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，傷害少數(shù)民族感情引發(fā)的問題；在清真食品生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)中，出現(xiàn)不清真的情況，或者沒有清真飲食營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)生產(chǎn)和銷售清真食品引發(fā)的糾紛；與信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族密切相關(guān)的清真飲食網(wǎng)點(diǎn)、宗教活動場所建設(shè)滯后引發(fā)的問題；一些城市中關(guān)于少數(shù)民族的優(yōu)惠政策受到?jīng)_擊，有的政策名存實(shí)亡，有的不易操作，造成了部分少數(shù)民族群眾心理上的失落；個別少數(shù)民族流動人員因不了解當(dāng)?shù)氐姆伞⒎ㄒ?guī)或法制觀念淡薄，不服從管理，甚至聚眾鬧事，與有關(guān)執(zhí)法部門發(fā)生沖突；個別少數(shù)民族流動人員進(jìn)行吸毒、販毒、盜竊、搶劫等違法犯罪活動，甚至有的發(fā)展為帶有黑社會性質(zhì)的團(tuán)伙犯罪，嚴(yán)重擾亂了社會秩序等。
城市中影響民族關(guān)系的問題，除具有敏感性、復(fù)雜性、特殊性等特點(diǎn)外，還呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是處理難度增大。一些影響民族關(guān)系的問題，比較錯綜復(fù)雜，有的是歷史遺留問題，或者是新出現(xiàn)的問題，處理起來比較棘手；有的問題跨地區(qū)和部門，協(xié)調(diào)處理難度大；還有一些問題是多數(shù)人的過激行為或一般違法行為與少數(shù)人的嚴(yán)重違法行為和極個別的破壞活動交叉在一起，加大了處理問題的難度。二是群眾性突出。少數(shù)民族流動人員在城市里是“弱勢群體”，遇事容易“抱團(tuán)”，把涉及個別民族成員的問題，往往看成是“本民族”的事情，特別是在少數(shù)別有用心的人的煽動下，很容易釀成群體性事件，并且常常伴有上訪、聚集、靜坐、串聯(lián)、游行等行為。三是對抗性趨強(qiáng)。城市中影響民族關(guān)系的問題在一定條件下也具有對抗性，有的問題是少數(shù)民族成員與當(dāng)?shù)厝罕娭g的矛盾和糾紛，在一些因素的影響下也有可能轉(zhuǎn)化為少數(shù)民族與當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門之間的對抗，甚至出現(xiàn)沖擊黨政機(jī)關(guān)的嚴(yán)重群體性事件。四是危害性加大。影響民族關(guān)系的問題，有的具有較大的危害性，既有社會影響，又有經(jīng)濟(jì)損失；既有國家、集體利益的損害，又有個人利益的損害；既有直接危害，又有間接危害。一些問題由于“連鎖反應(yīng)”，規(guī)模從小到大，往往釀成局部范圍的不安定，危害了民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定。
總之，改革開放以來，尤其是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，受外因與內(nèi)因的影響，我國民族關(guān)系較之計劃經(jīng)濟(jì)時期而言，出現(xiàn)了許多新變化和新內(nèi)容，在新的環(huán)境條件下，它更具有深刻性和廣泛性。而傳統(tǒng)的調(diào)節(jié)民族關(guān)系的體系由于定型于計劃經(jīng)濟(jì)時代，有很深的時代烙印，已經(jīng)不能很好的適應(yīng)現(xiàn)階段民族關(guān)系的現(xiàn)狀。因此必須進(jìn)行改變和創(chuàng)新，才能更好的解決民族關(guān)系中新出現(xiàn)的問題與矛盾。
二、 強(qiáng)民族法規(guī)建設(shè)，建立以法律調(diào)節(jié)為核心的民族關(guān)系調(diào)節(jié)體系的必
然性
1、民族關(guān)系的調(diào)節(jié)方式及其比較
建國以來，黨和政府為了正確規(guī)范和引導(dǎo)民族關(guān)系，保障其沿著正確的健康的軌道發(fā)展，運(yùn)用了很多種調(diào)節(jié)方式。根據(jù)所使用的工具的不同，可以將這些調(diào)節(jié)方式分為以下三種。
一是行政調(diào)節(jié)。行政調(diào)節(jié)是指行政機(jī)關(guān)包括那些經(jīng)過授權(quán)的組織通過制定、實(shí)施政策或直接查處、干預(yù)有關(guān)事件，來調(diào)節(jié)民族關(guān)系，它是各國政府在民族關(guān)系調(diào)節(jié)中經(jīng)常而普遍使用的一種調(diào)節(jié)方式，因?yàn)橹贫ú?shí)施政策是政府的一項(xiàng)固有權(quán)力，是政府為完成某項(xiàng)任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)某一目標(biāo)的基本工具或手段。各國運(yùn)用政策調(diào)節(jié)民族關(guān)系，就是圍繞民族關(guān)系的各個方面，制定實(shí)施政策。我國調(diào)節(jié)民族關(guān)系的政策主要有（1）、民族區(qū)域自治政策。就是在中華人民共和國內(nèi)，在中央人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)，建立自治地方，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。它是我國帶根本性的一項(xiàng)政策。（2）、民族干部政策。就是國家大力培養(yǎng)、選拔、使用少數(shù)民族干部的政策，包括一系列政策措施，如規(guī)定少數(shù)民族干部應(yīng)與少數(shù)民族人口比例相當(dāng)，選派各級各類少數(shù)民族干部到中央國家機(jī)關(guān)和沿海掛職鍛煉，舉辦各級各類少數(shù)民族干部培訓(xùn)班等。（3）、民族經(jīng)濟(jì)政策。就是國家從政策上調(diào)節(jié)民族經(jīng)濟(jì)關(guān)系，幫助少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小后進(jìn)民族與先進(jìn)民族的經(jīng)濟(jì)差距。主要措施有如在投資上對少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行傾斜，財政上給予民族自治地方機(jī)動金、預(yù)備費(fèi)、民族補(bǔ)助款三項(xiàng)照顧，對邊遠(yuǎn)山區(qū)、牧區(qū)的民族貿(mào)易企業(yè)實(shí)行自有資金、利潤留成和價格補(bǔ)貼三項(xiàng)照顧，減免稅收，提供優(yōu)惠信貸，內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份與邊疆少數(shù)民族地區(qū)開展對口支援，對外開放少數(shù)民族地區(qū)，發(fā)展邊境貿(mào)易，對少數(shù)民族貧困地區(qū)實(shí)行特別幫扶等。（4）、民族文化教育政策。就是大力發(fā)展少數(shù)民族和民族地區(qū)文化教育，弘揚(yáng)民族傳統(tǒng)文化，提高民族整體素質(zhì)。具體措施有，各民族都有使用和發(fā)展本民族語言文字的自由，實(shí)行雙語教學(xué)，保護(hù)民族文化遺產(chǎn)，扶持民族文藝創(chuàng)作，創(chuàng)辦民族高等院校、培養(yǎng)民族人才等。（5）、民族風(fēng)俗習(xí)慣政策。就是國家尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，同時賦予各民族擁有保持或改革本民族風(fēng)俗習(xí)慣的自由權(quán)利。（6）、民族宗教信仰政策。就是宗教信仰自由，對國家來說，宗教信仰是公民個人的私事。每個公民都有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由，有信仰這種宗教的自由，也有信仰那種宗教的自由；在同一種宗教里，有信仰這個教派的自由，也有信仰那個教派的自由；有過去不信教現(xiàn)在信教的自由，也有過去信教現(xiàn)在不信教的自由。每個公民，無論是信教還是不信教，信這種宗教還是那種宗教，政治上一律平等。（7）、民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政策。就是注重與少數(shù)民族愛國人士的密切聯(lián)系，與之建立統(tǒng)一戰(zhàn)線，充分發(fā)揮其在團(tuán)結(jié)和聯(lián)絡(luò)少數(shù)民族群眾中的作用，調(diào)動其為建立良好的民族關(guān)系作貢獻(xiàn)的積極性。我國以民族政策來調(diào)節(jié)民族關(guān)系已基本形成了一個內(nèi)容豐富、范圍廣泛的體系。它對平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系的形成、鞏固和發(fā)展發(fā)揮了基本的主要的作用。
二是社會調(diào)節(jié)。所謂社會調(diào)節(jié)，就是利用民間（非官方）——個人、團(tuán)體和輿論的力量處理民族關(guān)系延續(xù)中出現(xiàn)的問題，使之保持在正常、和諧狀態(tài)。
利用個人調(diào)節(jié)民族關(guān)系。一是指由雙方代表直接面談，協(xié)調(diào)解決問題，達(dá)成協(xié)議或取得一致意見后，各自再去做本民族群眾的工作。通過直接交談，不僅可以消除誤會，緩和緊張關(guān)系，而且為一方向另一方表示歉意或承認(rèn)錯誤提供了適宜的場所。是一種自覺、主動調(diào)節(jié)民族關(guān)系的方式，值得大力提倡；二是通過與當(dāng)事人雙方聯(lián)系密切、關(guān)系友好，有較大影響力的第三者（中間人），在當(dāng)事人雙方之間牽線搭橋，溝通聯(lián)絡(luò)，傳遞信息，為雙方當(dāng)事人表達(dá)意見、看法，提供一條暢通的渠道，中間人還可以利用與雙方的關(guān)系做一些規(guī)勸、說服工作。
民間團(tuán)體在維護(hù)民族關(guān)系中具有不可替代的作用。民間團(tuán)體由各方面的人士組成，不僅具有廣泛的代表性，而且聯(lián)系廣，利用民間團(tuán)體調(diào)處民族關(guān)系大有可為。例如，我國的各級各類宗教協(xié)會、各類民族研究學(xué)術(shù)團(tuán)體等都在處理宗教問題、民族關(guān)系問題中發(fā)揮了重要作用。
輿論是通過改變?nèi)说膬?nèi)心世界，如思想觀念等而發(fā)揮導(dǎo)向作用的。利用輿論調(diào)節(jié)民族關(guān)系主要是指：（1）、為人們正確處理民族關(guān)系提供標(biāo)準(zhǔn)。民族關(guān)系中的是非曲直，輿論會作出明確回答；（2）、形成維護(hù)、珍惜民族關(guān)系的良好環(huán)境；（3）、頌揚(yáng)民族團(tuán)結(jié)中的好人好事，批判、譴責(zé)破壞民族關(guān)系的行為，對民族關(guān)系中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象和苗頭進(jìn)行批評教育。
與政策調(diào)節(jié)方式所不同，社會調(diào)節(jié)不是運(yùn)用官方的強(qiáng)制力，來要求人們做什么，怎么做，而是依靠民間的自發(fā)力量，促使人們按一定的是非標(biāo)準(zhǔn)去自覺、自愿的規(guī)范自己的行為。
三是法律調(diào)節(jié)。法律調(diào)節(jié)就是指通過民族關(guān)系方面法律的制定、執(zhí)行、遵守以及宣傳教育來規(guī)范民族關(guān)系，建國以來，我國制定了一批專門調(diào)節(jié)民族關(guān)系的法律法規(guī)和大量的有民族關(guān)系調(diào)節(jié)內(nèi)容的法律法規(guī)。主要有《憲法》、《民族區(qū)域自治法》、《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會組織法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》以及包含《刑法》、《婚姻法》、《森林法》、《草原法》、《商標(biāo)法》等在內(nèi)的其他法律法規(guī)。這些法律法規(guī)的頒布實(shí)施對促進(jìn)民族關(guān)系的健康發(fā)展起到了重要作用。
行政調(diào)節(jié)、社會調(diào)節(jié)、法律調(diào)節(jié)這三種調(diào)節(jié)方式各有特點(diǎn)，各有長處與不足，單獨(dú)使用任何一種調(diào)節(jié)方式都不能完全達(dá)到目的，使民族關(guān)系得到健康發(fā)展。這就有一個互相搭配、綜合使用的問題，但并不等于說三種方式?jīng)]有主次、輕重之分。不同的調(diào)節(jié)體系有不同的結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)，不同的調(diào)節(jié)體系適應(yīng)不同的環(huán)境和需要。就三種調(diào)節(jié)方式組成的任何一種調(diào)節(jié)體系而言，通常，社會調(diào)節(jié)在每一種調(diào)節(jié)體系中都只能充當(dāng)輔助手段，而不能作為主要手段，這樣，就只有行政調(diào)節(jié)和法律調(diào)節(jié)兩種方式可以充當(dāng)主要手段，形成以行政調(diào)節(jié)為主和以法律調(diào)節(jié)為主的兩種體系。但究竟是選擇以行政調(diào)節(jié)為主，法律、社會調(diào)節(jié)為輔的體系呢？還是選擇以法律調(diào)節(jié)為主，行政、社會調(diào)節(jié)為輔的體系呢？這就涉及到兩種體系主要是兩種手段，即行政調(diào)節(jié)和法律調(diào)節(jié)的比較問題。
行政調(diào)節(jié)具有以下特點(diǎn)：（1）、政策的制定比較快，也比較容易；（2）、政策的覆蓋面廣，民族關(guān)系的所有方面都可以通過制定、執(zhí)行政策來處理；（3）、政策的靈活性大，當(dāng)然主管隨意性也大；（4）、政策具有易變性、臨時性，因而穩(wěn)定性差；（5）、政策雖具有一定的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、強(qiáng)制性，但不及法律那么高；（6）、政策調(diào)節(jié)的效果比法律調(diào)節(jié)差，違反政策的處罰缺乏量的規(guī)定性，往往教輕，而且從性質(zhì)上說，也只是一種行政處罰，而非法律處罰。
法律調(diào)節(jié)的特點(diǎn)有：（1）、法律的制定程序比較嚴(yán)格，從起草、修改到提交立法機(jī)關(guān)討論通過、最后公布實(shí)施經(jīng)歷的時間較長。一般來說，制定一部法律比制定一項(xiàng)政策要難得多；（2）、法律規(guī)范的內(nèi)容具體的硬性規(guī)定較多，彈性小，可操作性強(qiáng)；（3）、法律制定的內(nèi)容一般都是比較成熟或已經(jīng)相對定型的東西，因而法律的穩(wěn)定性好；（4）、法律具有相對的客觀公正性，可避免主觀人為因素的干擾和影響，結(jié)果人們比較容易接受；（5）、法律比政策具有更高的權(quán)威性、更大的強(qiáng)制力，法律比政策更容易得到貫徹執(zhí)行；（6）、法律對違法所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任有明確的規(guī)定，處罰的性質(zhì)與程度也與政策不同。
雖然行政調(diào)節(jié)與法律調(diào)節(jié)各有特點(diǎn)，各有長短,但比較而言，法律調(diào)節(jié)方式無論從可操作性、獨(dú)立性來說，還是從實(shí)際效果以及可執(zhí)行性來說，都要明顯好于行政調(diào)節(jié)方式。因此，在選擇調(diào)節(jié)體系，確定調(diào)節(jié)方式的結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)時，應(yīng)選擇以法律調(diào)節(jié)為主，行政、社會調(diào)節(jié)為輔的民族關(guān)系調(diào)節(jié)體系。
2、新形勢下，確立以法律調(diào)節(jié)為核心的民族關(guān)系調(diào)節(jié)體系的必然性
改革開放以來，黨和政府就不斷加強(qiáng)法制建設(shè)，黨在十五次全國代表大會上更是明確提出要依法治國，建設(shè)社會主義法制國家。依法治國的內(nèi)容是，廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事業(yè)，保證各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行。從中可知，必須運(yùn)用法律手段去管理的三大類事務(wù)：國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、社會事業(yè)。這三類事務(wù)都和民族問題、民族關(guān)系密切相關(guān)。
首先，用法律作為調(diào)整民族關(guān)系的核心手段是依法治國及發(fā)展民族關(guān)系的需要。依法治國要求在社會生活的所有領(lǐng)域，樹立法律的權(quán)威，以法治理。所以，在紛繁復(fù)雜的民族問題中，在網(wǎng)聯(lián)社會關(guān)系的民族關(guān)系中，如果不能以法律加以規(guī)范，使之處于有序狀態(tài)，那么就整體而言，依法治國的目標(biāo)將很難實(shí)現(xiàn)。換言之，民族關(guān)系的法律調(diào)整是依法治國的重要內(nèi)容，如果沒有民族關(guān)系的依法調(diào)整，就不會有真正意義上的依法治國。從另一方面來說民族關(guān)系作為一種有自己特質(zhì)的社會關(guān)系，內(nèi)容豐富、復(fù)雜敏感，并且和其他社會關(guān)系相互作用，因此，要使之處在一種良好的狀態(tài)之中，必須服從一定的規(guī)則。這個規(guī)則就應(yīng)當(dāng)是基于國家的利益和各民族的意志而設(shè)定的法律。因?yàn)榉申P(guān)系具有的特性要求調(diào)節(jié)這一關(guān)系的手段必須是強(qiáng)有力的。在現(xiàn)代社會，除了法律沒有別的事物可以有這種力量。法律是國家的意志，是以國家的強(qiáng)制力來保證實(shí)施的，是以法庭、監(jiān)獄等國家機(jī)器為后盾的，任何一種社會力量都無法與法律相抗衡。所以在法律的規(guī)范和制衡下，可以使民族關(guān)系的積極方面在社會生活中發(fā)揮良好的作用，可以使民族關(guān)系健康有序的發(fā)展。
其次，用法律作為調(diào)整民族關(guān)系的核心手段是開發(fā)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)的需要。社會生活中的沖突往往可以找到經(jīng)濟(jì)的根源，要鞏固和發(fā)展社會主義的民族關(guān)系，最重要的和最基本的工作就是要強(qiáng)固民族關(guān)系的物質(zhì)基礎(chǔ)，致力發(fā)展各民族的經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)。然而，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不止是單純的經(jīng)濟(jì)問題，人們常說社會主義市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，充分說明了法律在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中的地位。在少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上，在這個直接制約民族關(guān)系走向的重大問題上，法律同樣起著重要作用。當(dāng)前，西部經(jīng)濟(jì)大開發(fā)是黨和政府工作的重要內(nèi)容，也是全國改革開放的一個重要組成部分。由于民族關(guān)系的特殊性，在民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，法律不僅起著通常情況下對經(jīng)濟(jì)生活所起的作用，比如規(guī)范作用、引導(dǎo)作用、保護(hù)作用等等，而且由于少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展本身構(gòu)成民族關(guān)系的內(nèi)容，因而法律的作用在這里顯得非常突出。民族地區(qū)的發(fā)展涉及到許多重要而復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，比如：資源富集的少數(shù)民族地區(qū)如何通過法律手段獲得這些資源的開發(fā)、利用、受益權(quán)（從法律的角度講這些資源都是屬于國家的）；國家在民族地區(qū)開發(fā)這些資源如何帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娚畹母纳疲粚τ谝蚪?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)而財政匱乏的民族地區(qū)來說，如何獲得國家財政的支持，在稅收上得到優(yōu)惠，從而有助于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展居于邊境地區(qū)的少數(shù)民族如何利用地理上的優(yōu)勢，開展同領(lǐng)國的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來。從而為本地的發(fā)展注入活力，等等。這些都需要法律加以規(guī)范。可以說，離開法律的力量就不可能有作為民族關(guān)系基礎(chǔ)的少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
再次，民族平等需要法律去保障。平等，在民族關(guān)系中居于特別重要的地位。民族關(guān)系中很自然的、首先遇到的問題便是各民族的地位問題，是彼此平等還是有高低之分？堅(jiān)持民族平等便是正確的進(jìn)步的民族觀和民族政策，反之則是錯誤的、反動的民族觀和民族政策。從社會整體利益而言，只有民族平等，才能有各民族的和諧與合作，才能推動人類社會的進(jìn)步和各民族自身的發(fā)展。實(shí)行民族平等，受惠的不僅是某個民族，而是整個國家，整個人類社會。但是，民族平等的實(shí)現(xiàn)決不是通過一個宣言或一項(xiàng)抽象的政策就可以應(yīng)聲解決的，因?yàn)槊褡迤降壬婕氨姸嗟纳鐣P(guān)系，涉及不同民族的利害得失，并且受制于社會制度、社會發(fā)展?fàn)顩r、意識形態(tài)等。社會主義制度為實(shí)現(xiàn)民族平等提供了可能，但這一美好的愿望并不會自動成為現(xiàn)實(shí)，還必須有國家和社會的關(guān)注和努力，必須有強(qiáng)有力的措施，這個措施首推法律。正如列寧所說：“保障少數(shù)民族權(quán)利的問題，只有在不背離平等原則的徹底的民主國家中，通過頒布全國性的法律才能解決。”法律的權(quán)威性和普遍的約束力，可以使民族平等原則成為社會的現(xiàn)實(shí)。以政治權(quán)利為例，要實(shí)現(xiàn)各民族的政治平等就應(yīng)當(dāng)使各民族真正地?fù)碛羞x舉權(quán)和被選舉權(quán)，擁有言論自由，擁有擔(dān)任公職的權(quán)利。這些都涉及到法律問題，只有通過法律的制定和執(zhí)行，才能使各民族的平等權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)、得到保證。具體來說，只有通過加強(qiáng)民族法制建設(shè)才能使各民族政治上的平等變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的、可以真正享有的東西。離開了有關(guān)的、具體的法律的規(guī)定，所謂民族平等原則只會成為一句空話。
無論從法律調(diào)節(jié)和行政調(diào)節(jié)的比較來看，還是從實(shí)際需要來看，選擇以法律調(diào)節(jié)為核心的民族關(guān)系調(diào)節(jié)體系都是必要的，但是，現(xiàn)實(shí)情況是，長期以來，我國實(shí)行的是以行政調(diào)節(jié)為主，法律、社會調(diào)節(jié)為輔的民族關(guān)系調(diào)節(jié)體系，行政調(diào)節(jié)被廣泛而普遍的使用，法律、社會調(diào)節(jié)手段即使偶爾使用，也是變換形式，被政策化以后使用的。法律在民族關(guān)系調(diào)節(jié)中的功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。以行政調(diào)節(jié)為主的調(diào)節(jié)體系雖然對我國社會主義民族關(guān)系的不斷發(fā)展、改善發(fā)揮了重要的作用，其弊端和危害也是十分明顯的，最大的弊端是帶來民族關(guān)系的不穩(wěn)定、時好時壞，當(dāng)正確的民族政策得到較好的貫徹執(zhí)行時，民族關(guān)系就正常和諧，并不斷優(yōu)化改善；而當(dāng)正確的民族政策被改變或得不到貫徹執(zhí)行時，民族關(guān)系就惡化、倒退。例如“文革”。因此，要不斷鞏固和發(fā)展我國的社會主義民族關(guān)系，就必須實(shí)現(xiàn)民族關(guān)系調(diào)節(jié)體系的轉(zhuǎn)變，由以行政調(diào)節(jié)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑烧{(diào)節(jié)為主，實(shí)現(xiàn)民族關(guān)系調(diào)節(jié)法制化。
三、建立和完善民族法規(guī)體系的必要性
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