[ 張軍 ]——(2017-4-30) / 已閱18668次
限制警察權與執法規范化
近年來，因為個別民警執法中出現失誤甚至玩忽職守或濫用職權，傷及了一些當事人利益，在社會上造成了一定程度的不良影響，也引發出了關于限制警察權問題的自發討論。限制警察權究竟是公安法制尚不健全時期的大勢所趨，還是屬于只見樹木不見森林的因噎廢食想法，社會上兩種觀點各執一詞。我們認為，健全公安法治建設任重而道遠，但公安執法規范只應完善，而不應對警察權予以限制。必須明確公安執法權本質內涵和公安執法規范現狀，依據法律確認相應社會輿論對限制警察權問題的理解是否準確，以加強執法規范化建設消除執法不當與執法違法。
一、深刻理解公安執法本質
在加強公安法治建設執法規范逐步健全的當今，警察執法瑕疵甚至執法違法問題并不突出，但執法不當所造成的不良影響卻遠遠超出以往，因為警察執法行為在信息暢通時代極易通過公眾媒體特別是自媒體擴散而引發社會關注，執法不當個案借助微信等高科技媒介烘托被推而廣之，對公安機關產生了前所未有的輿論壓力。社會上之所以會出現“限制警察權”問題的討論，實際是社會的高速發展與人們思想觀念滯后的矛盾造成的，主要是因為一些公民對公安執法權理解不深不準，即使是警察自身，也存在著對規范執法的重要性及依法保護自己正當執法權益的重要性理解不透徹問題。
（一）社會公眾有義務了解公安執法內涵
不規范的執法行為是執法職責本身所不容和必須禁止的，但應懲戒的是實施不規范行為的警察自身，而不應對現有公安執法體制和執法權限和辦案程序無端進行限制。必須明確，警察濫用執法權力問題只是個別的，而非普遍現象，相關公安執法規范也僅僅是個別條文應該修改完善。根據《立法法》的立意宗旨，只有在法律條文本身存在著歧義和執法空間過大，落后于社會發展不符合客觀實際時，才會形成對法律條文如何限制解釋與控制適用問題。對社會大眾來說，對公安機關執法規范細節，特別是內部辦案工作程序，實際上基本不知情，或知悉較少。公眾對警察針對暴力抗法等違法犯罪行為實施的執法行為本身所固有的強力特性不理解，因而導致對社會上出現的警察執法造成相對人受損等正常后果不認同，誤以為法律尚不完善，誤認為公安執法缺少具體的措施和規范，警察自由裁量權過大，甚至有人認為是法律錯誤地賦予了警察超限權力。
根據制定法律的本質要求，如果確實有必要對法律原本所賦予的執法權進行限制，前提應該是做出相應限制能更有利于保護法律權益。因此，即使是個別執法環節上確實存在有普遍濫用問題（如搜查與現場處置及刑事權與治安權不分等），也應在采取補救對策時注意避免因此削弱保護公眾權益的執法效力，否則受害的只能是待保護的公民自身和公共法益。加強公安機關執法規范化建設，強化執法者個人法律素質，保證執法規范切實貫徹執行，是消除執法違法違紀行為的關鍵。這是個全民都應該關心的重要課題，應該通過普法教育等措施，讓可能成為執法相對人或見證人的廣大群眾都了解公安執法程序，從而有效監督改進公安執法。公安機關應消除執法神秘性，努力做到陽光執法，依法透明辦案，增強公信力。把可以公開的執法措施與辦案手段公布于眾，保證社會公眾的監督與制約切實可行，以防出現不必要的誤解。特別是，要切實避免出現公民因不了解警察執法工作權限與辦案程序，而以防衛目的錯誤實施攻擊警察，即假想防衛，因而形成意外或過失，給公安執法造成不良影響，對人民警察打擊違法犯罪保護人民的執法行為形成干擾，甚至使得當事人自己墮入違法犯罪。
（二）建立執法尊嚴維護機制是全社會的共同責任
現在公安執法實踐中容易引發社會關注的，并非警察故意濫用職權肆意執法，問題主要是有的警察執法辦案時出于過失，因麻痹大意疏于職守，或是因迷信于經驗與能力而過于自負形成過失損害后果。加強人民警察的自我素質養成，提高辦案質量避免執法過失，是每個執法警察都必須具備的基本職業要求。
人的主觀認識與客觀實際總會有差距，萬無一失應力求做到，但不可強人所難。執法情形千變萬化，案件情節復雜多樣，社會公眾有責任對警察執法只能強化質量而不可能無瑕疵無過失的客觀性特點予以深刻理解，對公安機關維護人民警察執法尊嚴舉動應主動予以大力支持。根據法律規定，人民警察按照法定條件和程序履行職責行使權力，對公民、法人或者其他組織合法權益造成損害的，不承擔法律責任，由其所屬機關按照國家有關規定對造成的損害給予補償。理解警察職業特性，對執法行為的嚴厲性嚴肅性與后果嚴重性具有切合實際的認識，自覺配合而絕不抗拒阻撓，是每個公民都應該具備的法律義務和道義責任。社會輿論不應該一旦出現執法導致當事人受損的后果，就不分青后皂白地認定為警察瀆職甚至認為執法警察濫用職權或故意犯罪。公安部近期明確指出，公安機關要建立執法尊嚴維護機制，建立完善民警依法履職免責等制度規范，堅定支持民警依法履職，堅決維護法律尊嚴和執法權威。這是應該引起廣大人民群眾都高度重視的公安執法導向，人民警察依法執行職務受法律保護，任何組織和個人應當予以支持和配合，不得干涉、拒絕和阻礙。無論是保護社會公眾利益還是保護公民自身的法律權益，社會公眾都有義務對公安執法準確理解正確面對，有責任維護公安執法尊嚴。
因為出現了警察執法時搜查嫌疑人的個案，有的輿論認為警察的行為可能造成人人自危，嚴格限制警察搜查權力的呼聲較大。實際上，無論嫌疑人事后是否被證明屬于真正的違法犯罪分子，警察辦理治安案件或刑事案件中的該種辦案行為都是法律賦予的基本權力，多度限制警察的搜查等手段必將嚴重影響警察保護法律權益的執法效果。美國警察的搜查權也曾引發爭議，結果產生了警察打擊犯罪與公民權博弈的最經典案例，即聯邦最高法院審理的泰利訴警察一案。該案件的情節是，巡邏警察看到一個人在街上邊走邊往一家商店里看，走過去后回頭往這家商店看，又跟另一個人竊竊私語，該人也回來往這家商店看。兩個人如此反復往這家商店看了十來次，然后跟第三個人一起打算離開。警察覺得這幾個人非常可疑，上前攔截后在他們身上搜出了非法攜帶的武器。嫌疑人之一泰利的辯護律師認為，公民來回看一家商店并不是不合法的行為，警察沒有權力懷疑從而攔截和搜查。聯邦最高法院裁定結論是，警察在對可疑行為有足夠懷疑理由的前提下，有權在大街上對嫌疑人進行攔截和搜查，并沒有違反美國憲法第四修正案關于不得對公民進行不合理懷疑下進行搜查的規定。從此，這種攔截和搜查在美國法律中就被叫做“泰利攔截”（Terry Stop）。這是維護警察職業尊嚴的案例，警察實行泰利攔截是合法的，對我們理解警察相應執法行為具有參考價值。需要注意的是，警察要明確實施泰利攔截的法律依據，即行使警察權的界限，僅限于逼停、盤問和簡單搜身，而且必須是針對特定之嫌疑人的，具有具體而清晰的合理懷疑。根據我國相關法律規定和人民警察的職責，警察對認為有違法犯罪嫌疑的人，經出示工作證件，可以當場盤問，當場檢查其人身、攜帶的物品和使用的交通工具；對拒不配合檢查的，可以強制檢查。對確有必要的，經出示工作證件，也可以當場搜查；被搜查人拒不配合的，可以強制搜查。社會輿論中關于警察即使在緊急情形下也必須出具搜查證才有權進行搜查的觀點，是不符合法律規定和不利于打擊違法犯罪保護法律權益的。
在確定警察執法是否具有過失時，社會公眾必須注意事后反推的不科學性，即以執法行為完結后，以執法損害后果來反推認定執法行為的根基原本就是錯誤的，不分執法者是否具有主觀罪過而簡單以事后的客觀后果來確定執法者在緊急情形下處置的非正當性。普遍不明確警察執法緣由及案件具體情節的社會公眾，往往習慣于事后反推，而個別公安機關領導和執法監督部門也存在著針對執法后果進行“客觀歸罪”問題。這種不正常現象，在一定程度上限制了執法警察的手腳，懈怠執法，實際上不利于打擊違法犯罪，最終受害的還是社會公眾。根據以事實為依據以法律為準繩，以及主客觀相一致的基本原則，無論執法出現的后果是正常的還是可以避免的，分析警察所采取的處置手段是否妥當，必須結合警察執法時是否具有主觀故意或過失，才能準確認定已出現的執法后果是正當行為還是涉嫌瀆職。
二、大力加強公安執法規范化建設
受制于不良輿論壓力盲目跟風限制警察權，不如強化規范執法努力提高警察法律素質。公安機關針對執法中出現的過錯問題，整治工作重點不應是再頒布若干執法細則，而應該緊抓現有執法規范的貫徹與執行，除對執法違法現象依法嚴厲懲戒以儆效尤外，必須加大培訓力度注重教育訓練實效。公安部近期頒布的《關于進一步加強和改進關愛民警工作的意見》，明確提出要深化公安實戰化教育訓練改革，強化一線單位民警實戰訓練，加強執法規范化訓練，這標示著當前公安機關執法培訓的工作重點與務實要求。
徒法不足以自行，執行法律者的切實所作所為是造成法律現實后果的必要因素，不同素質的執法者，面對同樣的執法情景執行同一部法律，會形成截然不同的執法效果。司法實踐中真正明知職權性質和權力范圍而肆意濫用警察權力的極少，出現問題的，絕大多數都是執法者錯誤地以為自己身為警察權大無邊。因此，必須強化培訓教育效果，使每個警察都了解警察權的真實法律內涵，深刻理解和準確適用與執法辦案有關的法律實體規定和程序規范，避免因個人理解失誤而無知地濫用權力。
（一）結合實戰務實教育訓練強化培訓效果
教育訓練培訓要實現強化執法者素質和提高執法辦案質量的目的，必須密切結合公安實戰，要切實防止在培訓環節走過場，必須糾正培訓流于形式的通病。盡量少采用傳統培訓的聽課與考試的簡單化方式，要將執法規范貫穿于具體案例與實戰場景之中，便于民警理解從而達到強化具體操作技能的效果。如，針對街面執法應注意的具體工作手段和防范措施，選擇復雜案例要求學員當場作判斷。特別是基層指揮員，必須根據案件的事實證據及具體情節，結合自己的執法辦案職權在限定時間內作出決策。培訓考試都要結合執法實際，參加測試者必須在緊急情境之下及時作出判斷，與真實的執法環境一樣，不給學員現場找書本查法律和咨詢的機會。考官可以及時增添執法中可能出現的各種法律情形與政治因素等加大難度，實際考量執法民警與基層指揮員的綜合法律知識和執法業務積累與臨場反映判斷能力。
有效利用媒體與網絡，制作具有高科技含量的媒體培訓課件，可以有效促進執法規范化教育訓練效果。筆者在美國洛杉磯市警察學院考察時，曾經接觸過一個培訓課件。完全在電腦上操作考核，警察在面臨的執法情境下，可以根據自己的判斷作出多種選擇，警察所作出的執法行為相應會產生不同的執法后果，每位警察最后的辦案結論與社會效應可能截然不同。執法警察的正確選擇，特別是最初的合法判斷是極其重要的，要求參加考核的警察具備較完善的法律知識和辦案實力，一旦在某一個環節判斷失誤，后續執法行為難免出現執法違規違法后果，如辦理具體案件時如此操作，有的甚至會使得當事警察涉嫌瀆職而最終失去該崗位。根據我國警察當前執法實際，任何辦案行為都可能出現執法相對人申訴上訪等后果，如果當初執法策略選擇恰當無瑕疵無后患，針對執法警察的申訴上訪就可能避免，辦案人就不會被執法環節之外的事務影響正常工作。因此在培訓時，還應要求每一個警察都具備防范和處理申訴上訪的群眾工作能力。特別要避免出現群體申訴上訪，必須在執法環節中綜合考量復雜的社會因素，注意執法的合法性、合理性和有效性。
（二）培訓公安機關負責人具備精準指揮能力
信息時代必然會出現的輿論不當發酵這一現實問題不可回避，有的濫用職權的警察為躲避法律責任欺上瞞下，誤導公安機關領導作出錯誤決策形成袒護下屬的后果，也有的單位領導出于各種非法律因素考量，第一時間搶占輿論高地作出不準確表態，結果反而更加刺激媒體造成無法挽回的不良影響。從確定事件性質必然要經過去偽存真的相應查辦審核工作過程的特性看，形成群體效應的事件發生初期，暫時的輿論導向難以真正符合案情客觀實際，涉案單位如過早發聲，倉促對性質未明晰的事件進行組織表態，在日后經過紀檢及其他司法機關依職權辦案后，容易出現被否定或彼此矛盾問題，作出表態的部門與負責人無法作出合理解釋，必然嚴重影響公安機關的公正執法形象。要注意公安機關發布新聞時“警方通稿”的審查與運用，應結合案件客觀事實證據，綜合其他司法機關及主管部門的意見，而不應側重考慮如何快速壓制媒體以圖自我解脫。
執法者權力大小與執法行為可能造成的影響效應是成正比的，提高公安機關一把手的法律素質與實際指揮辦案能力刻不容緩，應該把公安執法指揮環節的培訓對象從科所隊長擴大到各級公安機關負責人。除參加民警培訓具備警察基本法律素質外，公安機關負責人還應具備精準指揮能力。不可否認，加強職業化和規范化建設多年來，公安機關外行領導內行問題仍未解決，許多領導的身后都有若干法律高參在實際操縱具體辦案工作。離開了左膀右臂，有的公安機關領導在臨場指揮時寸步難行不知所措，有的甚至在緊急情形下言語失當，決斷失策。
領導公安執法工作，也是一種警察工作分工，各級公安機關負責人應擅于組織協調，而不是親自上崗辦案，但如果決策者對具體案件處置手段和法律常識懂得少，就會在關鍵場合出現指揮不當問題。指揮員不敢拍板或亂指揮，就會貽誤戰機甚至造成自身隊伍混亂。公安機關執法辦案，也和戰場上打仗一樣，戰機稍瞬即逝。特別是刑事偵查案件，偵辦現場的指揮員依法決策英明指揮必不可少。經驗豐富特別是刑警出身的公安局長，會極大提高本局重特大刑事案件的偵破效率，而外行領導針對具體案件也只能講一些宏觀大道理，往往使得刑偵部門不知應采取何種偵查手段和具體法律措施。現今形勢下最重要的是，維護社會穩定是公安機關非常重要的職責，在處置群體事件危急時刻，公安機關第一負責人的現場表態，往往決定著事態的下一步發展導向，指揮員根本無法現場找下屬行家高參指點或召開會議討論研究，必須臨場精準指揮依法果斷處置，
綜上，為避免因個別警察執法出現問題導致形成公眾對警察執法權的質疑，各級公安機關必須加大對民警的教育培訓力度，以高質量的執法效果消除社會對警察權的不當擔憂，促動公眾對公安執法的自覺支持，切實有效地履行好公安機關立警為公執法為民的神圣職責。
作者：張軍，北京市一法律師事務所律師。大連市公安局維護民警權益特邀律師，大連市警察協會特邀理事，東北財經大學兼職教授法律碩士研究生導師。畢業于吉林大學法律系和美國加利福尼亞州立大學洛杉磯分校，刑法學碩士，曾任大連市公安局法制處副處長。專著《維護民警權益理論與實務》，2015年群眾出版社出版，政法機關內部發行。
