[ 宋小衛 ]——(2004-3-6) / 已閱30022次
保障社會弱勢群體共享大眾傳播資源
——解讀我國社會法的有關規定（下）
宋小衛
三、未成年人保護法和預防未成年人犯罪法的規定
我國有3.7億未成年人，占總人口的三分之一。七屆全國人大常委會于1991年9月審議通過的《未成年人保護法》，是我國第一部旨在全面保護未成年人合法權益，保障未成年人健康成長的專門法律。該法確定了保護未成年人工作的基本原則和內容，明確了國家機關、社會、學校、家庭和成年公民等主體在未成年人保護方面的應盡義務，同時也規定了侵犯未成年人合法權益的法律責任，從而將涉及面廣、內容繁多的未成年人保護工作納入了規范化、法制化的軌道。
未成年人在其成長過程中需要的保護是多方面的。除了家庭監護和扶養、學校教育等因素以外，未成年人所接觸、交往的社會文化環境對其健康發展也有著十分重要的作用。《未成年人保護法》第24條、第25條分別對提供有益于未成年人成長的精神產品，禁止有害其身心健康的不良出版物作了專門的規定：
第二十四條 國家鼓勵新聞、出版、廣播、電影、電視、文藝等單位和作家、科學家、藝術家及其他公民，創作或者提供有益于未成年人健康成長的作品。出版專門以未成年人為對象的圖書、報刊、音像制品等出版物，國家給予扶持。
第二十五條 嚴禁任何組織和個人向未成年人出售、出租或者以其他方式傳播淫穢、暴力、兇殺、恐怖等毒害未成年人的圖書、報刊、音像制品。
上述規定中列舉的新聞、出版、廣播、電影、電視等單位，都屬于大眾媒體，而圖書、報刊等出版物，則是大眾傳播的精神產品。以此而論，可以說，未成年人保護法的這兩條規定，實際蘊涵了國家法律對未成年人媒介消費需要的照顧和保護。
根據《未成年人保護法》第24條的規定，國家應當鼓勵大眾媒體等文化和傳播組織以及所有具備精神文化創造、生產和傳播能力的公民，為未成年人提供健康向上的精神產品。所謂"鼓勵"，可以采取各種方式，比如主管部門召開工作會議布置任務、發表指示，對某些節目或作品的創作給予即時性、示范性的鼓勵、支持或表彰，設置國家獎項、設立基金會，制定各種扶持政策等等。規定中所要求的"創作或者提供有益于未成年人健康成長的作品"，就是要滿足未成年人對精神產品的特定需求。一是內容要積極進步、健康向上，其次是形式上要適合未成年人的視聽閱讀興趣和口味，再有就是數量上的滿足，要為未成年人提供足夠的精神產品。未成年人的經濟承受能力有限，專門以未成年人為對象的出版物，價格如果訂得太高，勢必縮減了一部分未成年人可以享用的精神文化資源，但是，"出版部門畢竟是一個獨立的經濟部門，價格低必然會使其出版工作難以為繼。為了我們國家的未來，民族的未來，出版部門承擔一定的負擔是值得的。國家對于這樣的出版部門，應當予以扶持，使其能夠生存下來，并得到發展。"（1）所以，《未成年人保護法》還規定，"出版專門以未成年人為對象的圖書、報刊、音像制品等出版物，國家給予扶持。"
保障未成年人的精神文化權益，一方面要求國家和社會積極創造條件，為未成年人提供各種有益的精神產品，另一方面，對那些不利于未成年人身心健康的印刷和電子出版物，則需要國家立法予以限制、禁止和排除。根據《未成年人保護法》第25條的規定，凡是含有"淫穢、暴力、兇殺、恐怖"等未成年人不宜內容的圖書、報刊、音像制品，均不得以任何形式向未成年人傳播。
令人關注的是，我國于1999年頒布的另一部關于未成年人的專門法律--《預防未成年人犯罪法》，又進一步擴充、發展和強化了《未成年人保護法》第25條的內容。
《預防未成年人犯罪法》是繼《未成年人保護法》之后，我國又一部旨在保護青少年身心健康、促進青少年健康成長的重要法律。該法的制定和實施，標志著我國未成年人保護工作進一步走向法制化，對進一步引導、推動全社會共同做好預防未成年人犯罪工作，維護社會穩定，保障未成年人身心健康，優化青少年成長環境，具有十分重要的意義。
為了保護未成年人免受不良信息、資料的誤導和戕害，《預防未成年人犯罪法》專門用了3個條文分別對出版物的出版、傳播以及廣播影視節目的制作、播放作了禁止性規定：
第三十條 以未成年人為對象的出版物，不得含有誘發未成年人違法犯罪的內容，不得含有渲染暴力、色情、賭博、恐怖活動等危害未成年人身心健康的內容。
第三十一條 任何單位和個人不得向未成年人出售、出租含有誘發未成年人違法犯罪以及渲染暴力、色情、賭博、恐怖活動等危害未成年人身心健康內容的讀物、音像制品或者電子出版物。任何單位和個人不得利用通訊、計算機網絡等方式提供前款規定的危害未成年人身心健康的內容及其信息。
第三十二條 廣播、電影、電視、戲劇節目，不得有渲染暴力、色情、賭博、恐怖活動等危害未成年人身心健康的內容。廣播電影電視行政部門、文化行政部門必須加強對廣播、電影、電視、戲劇節目以及各類演播場所的管理。
與《未成年人保護法》的規定相比，《預防未成年人犯罪法》的上述規定顯然更加全面，也更有力度。
《未成年人保護法》第25條的規定，重點是禁止向未成年人傳播含有淫穢、暴力、兇殺、恐怖內容的出版物；《預防未成年人犯罪法》則首先規定："以未成年人為對象的出版物，不得含有誘發未成年人違法犯罪的內容，不得含有渲染暴力、色情、賭博、恐怖活動等危害未成年人身心健康的內容。"（第30條）這就將防范的范圍，從未成年人保護法的"禁止傳播"延展到"不得含有"，從對傳播行為的約束延展到對出版物制作、出版行為的約束和對出版物內容的規制。因為出版"含有誘發未成年人違法犯罪以及渲染暴力、色情、賭博、恐怖活動等內容"的出版物，是向未成年人傳播此類不良出版物的"上游行為"；先有出版，而后才會有出版物的傳播，出現了未成年人不宜的內容，就可能產生對未成年人身心健康的危害。如果只禁止不良出版物的傳播而"放過"不良出版物的出版這一"上游行為"，法律對未成年人身心健康的保護便存在某種不完全性，這勢將削弱法律保障的效能。故此，《預防未成年人犯罪法》增加規定了第30條的內容，使這方面的立法規范和法律保護更趨完備。
《預防未成年人犯罪法》第31條的規定，吸收了《未成年人保護法》第25條的內容，而且增加了"不得利用通訊、計算機網絡等方式提供危害未成年人身心健康的內容及其信息"的禁止性規定。其中的"通訊"是指聲訊臺和長途電話等電信傳播；"信息"主要指向未成年人提供互聯網色情站點或主頁的地址以及色情聲訊臺的電話號碼等資料，這些資料本身雖然不屬于"渲染暴力、色情、賭博、恐怖活動"的內容，但含有誘發未成年人違法犯罪的信息，足以產生"危害未成年人身心健康"的后果，當然也應阻止其傳播。
將《預防未成年人犯罪法》第31條和《未成年人保護法》第25條加以對照，可以發現，《未成年人保護法》列舉了 "淫穢、暴力、兇殺、恐怖"等4類嚴禁向未成年人提供的不良內容，而《預防未成年人犯罪法》列舉的禁止傳播內容，則是"含有誘發未成年人違法犯罪以及渲染暴力、色情、賭博、恐怖活動"。后者增加了"含有誘發未成年人違法犯罪"和"賭博"兩項內容，而刪去了前者規定中的"兇殺"。因為常人理解的"暴力"，就已經包括了"兇殺"，（2）可以不再單獨列舉。此外，《預防未成年人犯罪法》沒有沿用《未成年人保護法》規定中的"淫穢"一詞，而改用了"色情"。這一措詞的調整，說明立法者進一步強化了法律對此類不良內容的禁制力度。在我國法律文件的語境中，"色情"通常是比"淫穢"含義更廣泛的一個概念，淫穢的內容必然是色情的，而色情的內容未必都達到淫穢的程度。在社會效果上，淫穢內容的傳播足以導致普通人腐化墮落，對于未成年人的惡劣影響自不待言；色情的內容雖然也會對普通人以及世風良俗產生負面的影響，但其危害的程度，是以對未成年人的身心危害作為基準的衡量標準。在法律責任上，傳播淫穢出版物將構成犯罪，受到刑事處罰；而傳播的內容如果僅限于色情而未達到淫穢的程度，將受到公安機關或出版、廣播電視行政管理機關的行政處罰，但不構成犯罪，不對其定罪判刑。（3）《未成年人保護法》規定，嚴禁向未成年人出售、出租或者以其他方式傳播淫穢的圖書、報刊和音像制品，這當然是必要。但"不傳播淫穢的圖書、報刊和音像制品"是對所有出版物最起碼的要求，或者說，是在不考慮未成年人與成年人差別情況下的普遍要求。未成年人從生理到心理都還處于生長發育期，自我保護的力量有限，更容易受到外界的誘惑和外界的侵犯，屬于需由法律特殊關照的弱勢群體。《預防未成年人犯罪法》將《未成年人保護法》中的"禁止淫穢"進一步擴展為"禁止色情"，意味著國家以立法的形式明確要求以未成年人為對象的傳播應該承擔更多的義務，適用更嚴格的審查標準，以保護未成年人免受不良信息和資料的誤導與毒害。
《未成年人保護法》主要規定了"圖書、報刊、音像制品"等出版物的禁載內容，《預防未成年人犯罪法》第32條的規定，又進一步將規制范圍擴展到廣播、電影、電視和戲劇演出。
未成年人保護法和預防未成年人犯罪法對出版物的法律規范，強調了"以未成年人為對象"和"向未成年人傳播"的要件。這主要是考慮到某些"含有色情內容的有藝術價值的文學、藝術作品，經過報批出版，可以在一定范圍內發行"，（4）根據國家有關規定，"古舊小說中確有文學價值、可供學術研究工作參考，但有較多性描寫內容、不適合青少年閱讀的，需以專題報送新聞出版署審批"（5），"有價值出版的文藝作品，其中夾雜淫穢內容，可能對青少年產生不良影響的，應請示省以上主管部門批準后方可安排出版，并在印數和發行范圍上加以必要的限制。表現人體美的美術作品，必須在確保藝術質量的前提下方可出版、發行。在非供美術專業人員使用的群眾性出版物上，不宜集中刊登裸體圖畫"。（6）
與讀物、音像制品或者電子圖書等出版物相比，訴諸動態視覺影像的廣播影視傳播和戲劇演出更具感染性、開放性，也不易限制其受眾分布。在全國人大常委會審議預防未成年人犯罪法草案時，曾有部分常委委員、部門和專家提出，鑒于國內播放的電影、電視節目當中，有時存在未成年人不宜觀看的內容，容易引發未成年人犯罪。所以，建議該法草案增加對不適宜未成年人觀看的電影、電視、戲劇應當標識"少兒不宜"的規定。對此，負責國家廣播電影電視行政管理工作的廣電總局調研后認為，常委委員和社會反映的問題是正確的，應當重視，但目前不宜對電影、電視實行"少兒不宜"的管理。主要理由是：目前影視審查工作中的問題，可通過嚴格審查和加強管理來解決。如果實行"少兒不宜"，影視作者可能會在經濟利益驅動下，爭相制作"少兒不宜"的影視片，給審查工作帶來困難，"少兒不宜"的分級制度也不適合我國國情。（7）全國人大法律委員會討論后決定，有必要在現有的審查管理的基礎上，對影視、戲劇作品作出更嚴格的審查和管理規定。因此，修改草案規定，不論是否以未成年人為表現主題和傳播對象，"廣播、電影、電視節目和戲劇"一律"不得有渲染暴力、色情、賭博、恐怖活動的內容"。同時還要求"廣播電影電視行政部門、文化行政部門應當加強對廣播、電影、電視、戲劇的管理"，盡可能消除未成年人文化環境中的消極因素, 減少未成年人受到不良文化環境的影響。
其實，早在1989年，為了貫徹落實中共中央中發（1988）14號文件中關于"要建立對影視片的審查定級制度，對中小學生不宜觀看的影視作品作出明確規定"的指示，保護廣大中小學生的身心健康，廣播電影電視部曾下發過《關于對部分影片實行審查、放映分級制度的通知》，要求從當年5月1日開始，對部分影片實行分級制度。具體實行辦法是：由廣播電影電視部授權的電影審查機構－－電影事業管理局在分別按標準審查國產和進口影片時，明確劃定以下4種"少年兒童（16周歲以下，含16周歲）不宜觀看"（以下簡稱"少兒不宜"）的影片：即1.有強奸、盜竊、吸毒、販毒、賣淫等情節的影片；2.有容易引起少年兒童恐怖感的暴力、兇殺、打斗情節的影片；3.表現性愛及性行為情節的影片；4.表現社會畸形現象的影片。凡經審定為"少兒不宜"的進口及國產影片，在送廠譯制、洗印進口影片拷貝或有關制片廠在送審標準拷貝時，均應在片頭加印"少兒不宜"的字樣，以示與成人片的區別。各級電影發行放映公司和一切放映單位，均不許組織少兒專場放映，并應利用電影海報，電影和電視宣傳廣告等多種形式，向觀眾展示"少兒不宜"的字樣。此類影片一律不得提供給電視臺和農村流動放映隊播放、放映。但該通知屬于"暫行辦法"性質，由于種種原因，許多影院并未認真貫徹落實，更未能形成行政法規正式下達執行。近年來，國內各界要求建立電影分級制度的呼聲日漸強烈。在2003年3月的全國政協十屆一次會議上，一位政協委員再次就"中國電影實行分級制"提交了議案，國內媒體對此予以普遍的關注，國家廣播電影電視總局隨后給王興東發來正式答復，表示對于如何建立電影分級制度和審查的具體操作辦法以及分級之后如何規范管理等問題，正在進行廣泛調研和認真論證，并將向全國婦聯、團中央、中國影協等組織和單位征求意見，力爭盡快制訂出符合中國國情的切實可行的辦法。
對出版、傳播含有禁載內容的違法行為，《預防未成年人犯罪法》還規定了相應的法律責任，依照特別法優先適用的司法原則，在查處傳播不良信息和資料，損害未成年人利益的不法行為時，應當首先適用預防未成年人犯罪法的上述規定。如果該法條文中有指向適用其他法律、法規的規定，或者有未作規定的情形，可適用其他法律、法規的具體規定。
對未成年人接近和享用大眾傳播資源的利益保障，不單是個別國家的任務，而且是國際社會普遍關注的議題。解讀我國保護未成年人的立法，不應忽略的一個背景是，在未成年人保護法出臺的前一年，我國政府代表簽署了聯合國的《兒童權利公約》，全國人大常委會在審議通過未成年人保護法的同一年，批準中國加入該公約。自1992年4月2日起，《兒童權利公約》對我國生效，我國政府對此承擔相應的義務。
《兒童權利公約》也對保障未成年人接近和享用大眾傳播資源的權益作了專門的規定：
第十三條
１．兒童應有自由發表言論的權利；此項權利應包括通過口頭、書面或印刷、藝術形式或兒童所選擇的任何其他媒介尋求、接受和傳遞各種信息和思想的自由，而不論國界。
２．此項權利的行使可受某些限制約束，但這些限制僅限于法律所規定并為以下目的所必需：
（ａ）尊重他人的權利和名譽；或
（ｂ）保護國家安全或公共秩序或公共衛生或道德。
第十七條
締約國確認大眾傳播媒介的重要作用，并應確保兒童能夠從多種的國家和國際來源獲得信息和資料，尤其是旨在促進其社會、精神和道德福祉和身心健康的信息和資料。為此目的，締約國應：
（ａ）鼓勵大眾傳播媒介本著第二十九條（8）的精神散播在社會和文化方面有益于兒童的信息和資料；
（ｂ）鼓勵在編制、交流和散播來自不同文化、國家和國際來源的這類信息和資料方面進行國際合作；
（ｃ）鼓勵兒童讀物的著作和普及；
（ｄ）鼓勵大眾傳播媒介特別注意屬于少數群體或土著居民的兒童在語言方面的需要；
（ｅ）鼓勵根據第十三條和第十八條（9）的規定制定適當的準則，保護兒童不受可能損害其福祉的信息和資料之害。
在我國目前的法制框架中，遵循和執行聯合國的《兒童權利公約》，主要是通過國內的有關法律--特別是《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》這兩部法律來實現的。（10）《兒童權利公約》和未成年人保護法等保護未成年人權益的國內法雖屬不同的法律體系，但兩者是有著密切聯系的。由于我國既是國內未成年人保護法的制定者，又是《兒童權利公約》的參與制定者，因此，國家在制定國內法時，必然要考慮國際法的要求，而在參與制定國際法時，也要顧及國內法的規定。所以，《兒童權利公約》與我國未成年人保護法律制度之間存在著相互滲透，相互補充的關系。實施和適用未成年人保護法和其他有關法律的規定，同時也就是在中國貫徹和落實聯合國《兒童權利公約》的一種重要行動。(本文內容選摘自宋小衛所著：《媒介消費的法律保障》一書第1部分第6章，中國廣播電視出版社2004年1月出版）
1.參見孫琬鐘等主編：《中華人民共和國法律釋義全書》（第2卷），中國言實出版社1996年，2111頁。
2.美國傳播學者葛伯納（G.Gerbner）將暴力定義為："有意傷害或殺害的公然武力表現"（Robert Baker
and Sandra Ball, Editors, Violence and the Media, Washington, D.C: Government Pinting Office, 1969, P312)。該定義為許多研究所采用。1988年，新加坡"亞洲大眾傳播研究與情報中心"對8個亞洲國家的電視節目進行了暴力監測。該監測項目對暴力的界定是："使用體力或言辭對某人或某些人造成心理上或肉體上的傷害，以及包括對財產和肉體的毀滅"，這是比較寬泛的暴力定義。參見卜衛：《大眾媒介對兒童的影響》，新華出版社2001年，第323-325頁。
3.到目前為止，國內的法律文件并未給出"淫穢內容"或"色情內容"的明確界定。最接近的法律概念是"淫穢物品"、"淫穢出版物"和"色情出版物"。
《刑法》在第6章"妨害社會管理秩序罪"中專設有"制作、販賣、傳播淫穢物品罪"一節。根據《刑法》第367條的規定，該法所稱淫穢物品，是指"具體描繪性行為或者露骨宣揚色情的誨淫性的書刊、影片、錄像帶、錄音帶、圖片及其他淫穢物品。有關人體生理、醫學知識的科學著作不是淫穢物品。包含有色情內容的有藝術價值的文學、藝術作品不視為淫穢物品。"
新聞出版署1988年發布的《關于認定淫穢及色情出版物的暫行規定》，從行政執法的角度明確了淫穢出版物和色情出版物的認定標準。該暫行規定對淫穢出版物的界定是"淫穢出版物是指在整體上宣揚淫穢行為，具有下列內容之一，挑動人們的性欲，足以導致普通人腐化墮落，而又沒有藝術價值或者科學價值的出版物：（一）淫褻性地具體描寫性行為、性交及其心理感受；（二）公然宣揚色情淫蕩形象；（三）淫褻性地描述或者傳授性技巧；（四）具體描寫亂倫、強奸或者其他性犯罪的手段、過程或者細節，足以誘發犯罪的；（五）具體描寫少年兒童的性行為；（六）淫褻性地具體描寫同性戀的性行為或者其他性變態行為，或者具體描寫與性變態有關的暴力、虐待、侮辱行為；（七）其他令普通人不能容忍的對性行為淫褻性描寫。"而色情出版物則是指："在整體上不是淫穢的，但其中一部分有第2條（一）至（七）項規定的內容，對普通人特別是未成年人的身心健康有毒害，而缺乏藝術價值或者科學價值的出版物。"該暫行規定還列舉了不應歸類為淫穢出版物、色情出版物的3項排除，即1.夾雜淫穢、色情內容而具有藝術價值的文藝作品；2.表現人體美的美術作品；3.有關人體的解剖生理知識、生育知識、疾病防治和其他有關性知識、性道德、性社會學等自然科學和社會科學作品，不屬于淫穢出版物、色情出版物的范圍。
此外，新聞出版署1989年發布的《關于部分應取締出版物認定標準的暫行規定》，確定了"夾雜淫穢色情內容、低級庸俗、有害于青少年身心健康的出版物"、 "宣揚封建迷信的出版物"、" 宣揚兇殺暴力的出版物"的認定標準。
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