[ 章學(xué)祥 ]——(2016-4-10) / 已閱8758次
國際上PPP多是項目融資嗎？
章學(xué)祥 李繼忠
[摘 要] 一老頭說：“當(dāng)日華山論劍，先是他用黯然銷魂掌，破了我的七十二路空明拳；然后我改打降龍十八掌，卻不防他伸開右手食指中指，竟是六脈神劍商陽劍和中沖劍并用，又勝我一籌。可見天下武功彼此克制，武學(xué)之道玄之又玄！”少年聽得心馳目眩，正要在問，旁邊老太太罵道：“mb玩?zhèn)�石頭剪子布都說得這般威風(fēng)！”PPP項目對葛洲壩集團而言就是小菜一碟，葛洲壩集團過去就是搞PPP起家的，不過當(dāng)時不叫PPP而已，當(dāng)時叫啥來著？戰(zhàn)略PPP模式。筆者一直認(rèn)為，律師嘛，還是經(jīng)營好自己的一畝三分地的好。如果律師不為“PPP夭折”擔(dān)責(zé)，則律師必須要發(fā)聲，要積極爭取為PPP代言。專業(yè)文章體現(xiàn)律師專業(yè)素養(yǎng)，也是律師發(fā)聲的最好方式。本文還要強調(diào)，PPP不會夭折的，因為還有葛洲壩。
[關(guān)鍵詞] 項目融資 project finance 國際 英國實踐
一、 引言
一直在關(guān)注網(wǎng)上有關(guān)PPP的動態(tài)。最近讀了媒體上幾篇關(guān)于PPP融資的文章，比如《為何國際上PPP多是項目融資》、《PPP項目融資方應(yīng)注意的幾個問題》、《一文讀懂PPP項目融資難在哪里》等很有收獲。有大家稱：“我們可以確定地說，國際上PPP多是項目融資”及“《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十二條提到‘融資方式’，第二十四條提到‘結(jié)構(gòu)化融資’，第二十三條‘期收益質(zhì)押貸款’等，都與項目融資相關(guān)。”大家還說“現(xiàn)在一個PPP項目要找到資本金不難，貸款也不難，但要做到有限追索項目融資才難。”
有北京的大師說“沒有自己的思考、梳理和悟透，讀再多的書也就是獲得一堆知識，做再多的項目也就是積累一堆資料。PPP尤其如此！”PPP項目對葛洲壩集團而言就是小菜一碟，葛洲壩集團過去就是搞PPP起家的，不過當(dāng)時不叫PPP而已，當(dāng)時叫啥來著？戰(zhàn)略PPP模式。有人講“PPP搞好了，了不得；PPP搞不好，不得了。若PPP不幸夭折，一定有人擔(dān)責(zé)！”筆者一直認(rèn)為，律師嘛，還是經(jīng)營好自己的一畝三分地的好。如果律師不為“PPP夭折”擔(dān)責(zé)，則律師必須要發(fā)聲，要積極爭取為PPP代言。專業(yè)文章體現(xiàn)律師專業(yè)素養(yǎng)，也是律師發(fā)聲的最好方式。本文還要強調(diào)，PPP不會夭折的，因為還有葛洲壩。
二、項目融資的概念
現(xiàn)在搞項目言必稱PPP，談及PPP則言必稱項目融資、特殊項目公司，有點點走火入魔的感覺。筆者認(rèn)為，融資包括項目融資及SPV當(dāng)然是進(jìn)行PPP項目的重大問題，融資是項目進(jìn)行的前提條件，是第一位的。但是是否可以講“國際上PPP多是項目融資”果真如此么？
“國際上PPP多是項目融資”之說是否成立？該說成立與否，首先要理解“國際”和“項目融資”的定義及準(zhǔn)確意義。
如何理解“項目融資”？百度百科關(guān)于“項目融資”定義：項目融資是指貸款人向特定的工程項目提供貸款協(xié)議融資，對于該項目所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量享有償債請求權(quán)，并以該項目資產(chǎn)作為附屬擔(dān)保的融資類型。它是一種以項目的未來收益和資產(chǎn)作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式。
中國“項目融資”定義。1.國家計委、國家外匯管理局1997年4月16日印發(fā)《境外進(jìn)行項目融資管理暫行辦法》中稱“項目融資是世界各國、特別是發(fā)展中國家進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸采用的一種國際融資方式。”并稱“項目融資是項目發(fā)起人為籌措較大規(guī)模外匯資金，同時又避免承擔(dān)過大的項目風(fēng)險和債務(wù)償還責(zé)任而采取的一種融資方式。它與傳統(tǒng)的公司融資有所不同，在項目結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險分擔(dān)、權(quán)益抵押等方面更復(fù)雜，對項目的質(zhì)量、主要投資者的資格、穩(wěn)定的預(yù)期收入以及法律環(huán)境等有更高的要求，融資成本通常也更高。因此，我國境內(nèi)項目采用項目融資方式籌資建設(shè)，應(yīng)逐步穩(wěn)妥地開展，切忌脫離項目實際情況和可能盲目進(jìn)行。”這段話并不是“國際項目融資”的定義，但是卻揭示了“項目融資”同傳統(tǒng)“公司融資”不同內(nèi)涵。2.銀監(jiān)會2009年7月18日發(fā)布《項目融資業(yè)務(wù)指引》，指引之第三條稱“本指引所稱項目融資，是指符合以下特征的貸款”，第一，貸款用途通常是用于建造一個或一組大型生產(chǎn)裝置、基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)項目或其他項目，包括對在建或已建項目的再融資；第二，借款人通常是為建設(shè)、經(jīng)營該項目或為該項目融資而專門組建的企事業(yè)法人，包括主要從事該項目建設(shè)、經(jīng)營或融資的既有企事業(yè)法人；第三，還款資金來源主要依賴該項目產(chǎn)生的銷售收入、補貼收入或其他收入，一般不具備其他還款來源。
著名項目管理專家王守清教授關(guān)于“項目融資”定義：項目部融資有廣義的和狹義的兩種理解。廣義的項目融資是指為特定項目的建設(shè)、收購和債務(wù)重組等進(jìn)行的融資活動，即“為項目進(jìn)行融資”，此時，債權(quán)人比如銀行對債務(wù)人/借款人抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)有100%追償權(quán)的融資活動。狹義的項目融資的指“通過項目去融資”，具體而言，就是通過某項目（如基礎(chǔ)設(shè)施）建成后所能產(chǎn)生的期望收益、項目資產(chǎn)和有關(guān)合同權(quán)益來進(jìn)行融資的活動，是指債權(quán)人對債務(wù)人 抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)僅有有限追索權(quán)甚至沒有追索權(quán) 融資活動。由于狹義項目融資最適用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會事業(yè)或自然資源開發(fā)項目，而這些項目往往都需要政府的特許授權(quán)，因此，狹義項目融資也常常成為“特許經(jīng)營項目融資”（王守清、柯永建《特許經(jīng)營項目融資(BOT、PFI 和PPP)》 北京：清華大學(xué)出版社，2008年7月第1版 第六頁）
“國際上PPP多是項目融資”之項目融資之說，屬于狹義的項目融資。
三、國際（英國）的實踐
如何理解“國際上PPP多是項目融資”之“國際”？需要定義“國際”嗎？“國際”指的是“美國”還是“英國”？是“歐盟”還是“世界銀行”？如果講“英國的PPP多是項目融資”或“澳大利亞的PPP多是項目融資”或“本人接觸的PPP多是項目融資”就更準(zhǔn)確。英國的PPP實踐是公認(rèn)的世界的“最佳實踐”，其他做的比較好的也都是學(xué)的英國的PFI模式。在英國的實踐或語境下，“國際上PPP多是項目融資”成立嗎？筆者關(guān)注英國的PPP/PFI/PF2的實踐有多年了，在英國的實踐及語境下所謂“國際上PPP多是項目融資”不是事實（不成立）。
1999年7月英國財政部發(fā)布了PFI標(biāo)準(zhǔn)合同文本“Standardisation of PFI Contracts（SoPC）“第一版，2012年12月最新版“Standardisation of PF2 Contracts（ Draft ）”應(yīng)該是第五版。
英國PFI標(biāo)準(zhǔn)合同文本的編制是基于如下的條件假設(shè)：前提一、同公共部門簽訂合同的是特殊目的公司（項目公司）（special purpose company），并由分包商提供建造和運營；前提二、項目建設(shè)分階段進(jìn)行，包括在建造階段后緊跟一個運營階段提供服務(wù)；前提三、項目全部或部分采取由第三方提供“項目融資”（無追溯權(quán)或有限追溯權(quán)的融資）。標(biāo)準(zhǔn)合同文本的編制者指出，之所以設(shè)定三項前提條件，是因為許多PFI/PF2項目是符合這三項前提條件的，而且符合三項前提條件項目結(jié)構(gòu)的合同本身是非常復(fù)雜的，對復(fù)雜的合同結(jié)構(gòu)做出規(guī)定更有益于標(biāo)準(zhǔn)合同文本的使用者。比如項目融資與傳統(tǒng)的公司融資在項目結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險分擔(dān)、權(quán)益抵押等方面更復(fù)雜，對項目的質(zhì)量、主要投資者的資格、穩(wěn)定的預(yù)期收入以及法律環(huán)境等有更高的要求，融資成本通常也更高，項目融資的法律文件更多更復(fù)雜。
標(biāo)準(zhǔn)合同文本編制者強調(diào)，1．三個前提條件的設(shè)定，不表明合同文件編制者預(yù)設(shè)立場。2．雖然標(biāo)準(zhǔn)合同文本及相關(guān)指引前提條件之一是“有限追索權(quán)的項目融資結(jié)構(gòu)”介紹PFI,但這不表明合同編制者就認(rèn)為“有限追索權(quán)的項目融資結(jié)構(gòu)”就優(yōu)于其他融資結(jié)構(gòu)。如果是采取的“項目融資”，則提供融資的第三方必須同公共部門及私營部門簽訂一份所謂的“直接合同”（Direct Agreement）取得介入權(quán)（step-in）,如果項目是采取的“傳統(tǒng)融資”（corporate financed projects）則不需要簽訂如此合同。3．合同結(jié)構(gòu)如何，應(yīng)該由投標(biāo)者根據(jù)項目實際情況提出并得到公共部門的批準(zhǔn)（appraisal），不應(yīng)該預(yù)設(shè)結(jié)論。
2012年12月最新版“Standardisation of PF2 Contracts（Draft）”第30章對采取傳統(tǒng)公司融資（（corporate finance）作出專章規(guī)定，可見在英國傳統(tǒng)公司融資也不是可有可無。是否采取傳統(tǒng)公司融資由承包商（投標(biāo)者）或他的母公司選擇，規(guī)模小的PPP項目更適合采取傳統(tǒng)公司融資的模式，傳統(tǒng)公司融資模式更可以降低PPP項目成本。如果不采用“項目融資”則不需要同承包商的貸款人（funders）及公共部門簽訂直接協(xié)議，PPP交易過程及交易結(jié)構(gòu)就會簡單的多。在該章中，更規(guī)定了項目融資和傳統(tǒng)公司融資之間的轉(zhuǎn)換機制。如何在項目融資同傳統(tǒng)公司融資之間轉(zhuǎn)換，就更需要財務(wù)及法律顧問了。筆者要指出，先入為主的結(jié)論是會害死人的，英國人的實事求是精神一點不比我們中國人差。
綜上，筆者接觸的中外對PPP模式定義未見哪個國家哪個國際機構(gòu)將PPP模式稱為“融資模式”，遑論PPP模式多是“項目融資模式。目前在中國更多的人日益認(rèn)識到PPP模式的管理本質(zhì)，盡管許多國家及著名國際機構(gòu)關(guān)于PPP模式定義中均有融資的規(guī)定，傳統(tǒng)模式也要融資的。PPP項目融資沒有如此復(fù)雜的，也就是三種：首先是股權(quán)融資；其次是債權(quán)融資；第三介入股權(quán)及債權(quán)融資的有個夾層融資。無論是廣義的還是狹義的項目融資都可以歸于這三種。借用網(wǎng)上一句話(奇帆語嗎？)，將融資弄的很復(fù)雜的都是騙子。PPP具有包容的胸懷，不拒絕股權(quán)投資也不拒絕債權(quán)投資也不拒絕夾層投資的，能做個“項目融資”也不錯的。但是如果講“國際上PPP多是項目融資”誤導(dǎo)意味嚴(yán)重，屬于以偏概全,“多是”也不是準(zhǔn)確的語言。更何況，政府購買服務(wù)的（非用戶最終付費的PPP項目）如何采取“項目融資”？
四、 結(jié)論及建議
“思考是最困難的工作，這大概是為何很少人花精力在那上面”，英國PPP實踐表明“國際上PPP多是項目融資”之說不成立。講“國際上PPP多是項目融資”意欲何為？即使這個結(jié)論是對的，是否中國的PPP項目也要采取項目融資模式？事情恐怕不是這樣。
PPP項目不拒絕股權(quán)投資也不拒絕債權(quán)投資也不拒絕夾層投資的，能做“項目融資”也不錯的。PPP還真的寵辱不驚，從PPP法眼看，各種披著PPP外衣的“產(chǎn)業(yè)基金”其實都同PPP無關(guān)。
最近讀到“財政部，PPP示范項目請從小開始吧”一文，覺得很接地氣。建議用PPP模式不采用“項目融資”在山區(qū)多建立幾所希望小學(xué)吧，您完全可以政府購買服務(wù)，在英國PPP/PFI也在學(xué)校養(yǎng)老醫(yī)療監(jiān)獄等公共服務(wù)領(lǐng)域運用，也不是動輒幾十個億的投入。
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