[ 賀胤應(yīng) ]——(2015-1-11) / 已閱17852次
跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革初探
賀胤應(yīng)
【內(nèi)容摘要】 跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革既具有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，也具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義，更具有必要性。推進(jìn)跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革首先應(yīng)當(dāng)理清司法機(jī)關(guān)與人大及其常務(wù)委員會(huì)的關(guān)系，司法機(jī)關(guān)黨組與同級(jí)地方黨委及上級(jí)司法機(jī)關(guān)黨組的關(guān)系，司法機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的關(guān)系；其次應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持方便訴訟、基層為主、資源整合、結(jié)合實(shí)際等基本原則；最后應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持試點(diǎn)先行，第一步在直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市率先開展試點(diǎn)，第二步在符合條件的地級(jí)市所轄行政區(qū)開展試點(diǎn)，第三步在符合條件的地級(jí)市之間開展試點(diǎn)。
【關(guān)鍵詞】 跨行政區(qū)劃 司法管轄 改革 關(guān)系 原則 試點(diǎn)
十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。這種司法管轄制度簡潔的稱呼是“跨行政區(qū)劃司法管轄制度”，是本輪司法體制改革的亮點(diǎn)之一，對于確保司法獨(dú)立、促進(jìn)司法公正具有十分重要的意義。本文將就這一改革的可行性、必要性等基本問題進(jìn)行探討。
一、跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革的可行性、必要性
（一）可行性
1.跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革具有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒
我國現(xiàn)行的司法管轄制度并不是完全按照行政區(qū)劃“整體劃一”進(jìn)行案件管轄的，而是以行政區(qū)劃司法管轄為主體、以跨行政區(qū)劃司法管轄為補(bǔ)充的司法管轄體系。因此，準(zhǔn)確地說，跨行政區(qū)劃司法管轄制度并不是一個(gè)新鮮事物，在現(xiàn)行司法管轄體系內(nèi)，有一少部分法院、檢察院 實(shí)行的是跨行政區(qū)劃司法管轄制度。筆者梳理發(fā)現(xiàn)，主要有五類司法機(jī)關(guān)存在這種情況：一是農(nóng)林墾區(qū)司法機(jī)關(guān)實(shí)行的是跨行政區(qū)劃司法管轄制度。如以新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)墾區(qū)檢察院為例，在新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，基層行政單位為農(nóng)牧團(tuán)場（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），每個(gè)基層墾區(qū)檢察院管轄范圍少則三四個(gè)團(tuán)場（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），多則七八個(gè)團(tuán)場（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。基層墾區(qū)檢察院與農(nóng)牧團(tuán)場并無任何被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，基層墾區(qū)檢察院只對自己的上級(jí)——師檢察分院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。其它地方的農(nóng)林墾區(qū)檢察院也存在這種情況。二是鐵路司法機(jī)關(guān)實(shí)行的是跨行政區(qū)劃司法管轄制度。2011年以來，鐵路檢察體制改革取得重大進(jìn)展，鐵路檢察院與鐵路運(yùn)輸企業(yè)全部分離，一次性整體納入國家司法管理體系，鐵路檢察院移交給駐在地的省級(jí)黨委和省級(jí)檢察院，實(shí)行屬地管理。根據(jù)高檢院《關(guān)于鐵路檢察院管理體制改革的實(shí)施意見》的規(guī)定，省級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)本省鐵路運(yùn)輸檢察分院的工作；鐵路運(yùn)輸檢察分院領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置在本省的鐵檢基層院工作。未設(shè)置鐵路運(yùn)輸檢察分院的省級(jí)檢察院，領(lǐng)導(dǎo)本省區(qū)域內(nèi)的鐵檢基層院隊(duì)伍建設(shè)、人財(cái)物管理等工作。鐵檢基層院受雙重領(lǐng)導(dǎo)，檢察業(yè)務(wù)工作受鐵路運(yùn)輸檢察分院領(lǐng)導(dǎo)；與上級(jí)鐵路運(yùn)輸檢察分院不再同一省的鐵檢基層院，還要向所在地省級(jí)檢察院報(bào)告業(yè)務(wù)工作。這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，進(jìn)一步確立了鐵路檢察院跨行政區(qū)劃的司法管轄制度，如上海市人民檢察院上海鐵路運(yùn)輸分院，管轄了南京、上海、杭州、蚌埠、徐州等五個(gè)鐵路運(yùn)輸檢察院，管轄的范圍跨越了五個(gè)鐵路局的“行政區(qū)劃范圍”。三是直轄市司法機(jī)關(guān)部分實(shí)行的是跨行政區(qū)劃司法管轄制度。在北京、天津、上海、重慶四個(gè)直轄市，省級(jí)檢察院下轄的分院均命名為第一分院、第二分院等，分院一級(jí)的司法管轄范圍與其他省份的地級(jí)市檢察院相比，并不是按照行政區(qū)劃來確定的，而是根據(jù)管轄便利原則進(jìn)行劃片確定。四是個(gè)別省份司法機(jī)關(guān)部分實(shí)行的是跨行政區(qū)劃司法管轄制度。如在海南省，除了海口、三亞兩個(gè)地級(jí)市檢察院外，還設(shè)立了海南省人民檢察院第一分院、第二分院，兩個(gè)分院的司法管轄范圍與海口、三亞兩個(gè)市級(jí)檢察院相比，也不是按照行政區(qū)劃來確定的，而是根據(jù)管轄便利原則進(jìn)行劃片確定。五是監(jiān)所檢察院的司法管轄也具有跨行政區(qū)劃司法管轄的屬性。監(jiān)所檢察院作為省級(jí)檢察院或市級(jí)檢察院的派出院，其司法管轄范圍往往會(huì)涵蓋好幾個(gè)監(jiān)獄，因此，在一定程度上來說，這種司法管轄也具有跨行政區(qū)劃司法管轄的屬性。這五類司法機(jī)關(guān)司法管轄的探索和實(shí)踐，為我們?nèi)嫱七M(jìn)跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，具有學(xué)習(xí)借鑒的重要價(jià)值。
2.跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義
跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革具有三個(gè)方面的重大現(xiàn)實(shí)意義。一是有助于從根本上消除地方行政權(quán)對司法權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的真正統(tǒng)一。在我國，由于體制原因，地方行政權(quán)干預(yù)司法權(quán)一直是一個(gè)令司法界頭疼的老大難問題。究其根源，在于地方行政權(quán)“一權(quán)獨(dú)大”，司法權(quán)在某種程度上成為行政權(quán)的“附庸”甚至“工具”，當(dāng)司法權(quán)公正行使觸犯到行政權(quán)的利益時(shí)，行政權(quán)往往對司法權(quán)進(jìn)行壓制，使得司法權(quán)不得不選擇執(zhí)行或扭曲執(zhí)行，嚴(yán)重?fù)p害了國家法律的統(tǒng)一性和權(quán)威性。實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度，在地方一級(jí)行政機(jī)關(guān)不再配套設(shè)置一級(jí)司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間保持了適當(dāng)距離，這使得地方行政權(quán)不再具有干預(yù)司法權(quán)的條件和機(jī)會(huì)，保證了國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。二是有助于實(shí)現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置，最大限度地節(jié)約司法成本。實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度，首先可以將兩個(gè)以上司法機(jī)關(guān)的辦案資源整合起來，實(shí)現(xiàn)辦案資源的優(yōu)勢互補(bǔ)，更有利于辦理重大疑難復(fù)雜案件，提升司法質(zhì)量和效率。其次可以將司法行政資源進(jìn)行有效整合，節(jié)約司法成本。以A、B檢察院為例來看，實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄，將A、B兩個(gè)檢察院進(jìn)行整合后成立C檢察院。在新成立的C檢察院，院領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)要比A、B兩個(gè)院領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)之和要少，綜合部門的司法行政人員也要比A、B兩個(gè)院之和要少，這有利于將更多人力資源投入到辦案一線，極大地緩解辦案一線的“案多人少”矛盾。三是有助于實(shí)現(xiàn)對地方政府貫徹實(shí)施法律、履行職權(quán)的糾偏和監(jiān)督，打造廉潔高效政府。實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度后成立的司法機(jī)關(guān)，由于與地方政府保持著適當(dāng)距離，是真正中立的第三方，可以通過依法履行相關(guān)司法職能糾偏和監(jiān)督地方政府的行為。如法院可以通過公正審理行政訴訟，確認(rèn)具體行政行為的合法與否；檢察院可以通過預(yù)防和查辦職務(wù)犯罪案件，督促地方政府工作人員依法廉潔履職等。
（二）必要性
1.跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革與其他司法體制改革任務(wù)緊密契合，唯有共同推進(jìn)才能圓滿完成新一輪司法體制改革任務(wù)
在確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)方面，《決定》提出了四個(gè)方面的改革任務(wù)：一是改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理；二是探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度；三是建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級(jí)遴選機(jī)制；四是完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度。筆者認(rèn)為，其他三項(xiàng)改革任務(wù)要么為跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革打下基礎(chǔ)，要么對跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革提出要求。首先，法院、檢察院“人、財(cái)、物”在省級(jí)以下統(tǒng)管，為法院、檢察院實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革掃清了障礙。地方法院、檢察院的“人財(cái)物”在省級(jí)以下統(tǒng)管，改變了以往法院、檢察院“人財(cái)物”受制于地方的現(xiàn)狀，徹底解決了司法實(shí)踐中的地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義等突出問題。換句話說，省級(jí)以下法院、檢察院和地方地區(qū)、地級(jí)市、縣、縣級(jí)市、市轄行政區(qū)不再具有任何“利益上”的關(guān)系，省級(jí)以下法院、檢察院作為司法機(jī)關(guān)，只依法履行好自己的審判權(quán)、檢察權(quán)即可。因此在法院、檢察院司法管轄范圍上作出一定調(diào)整，不會(huì)對地方行政區(qū)劃產(chǎn)生任何影響，也不會(huì)對地方財(cái)政分配制度產(chǎn)生任何影響。其次，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度、實(shí)行司法人員分類改革對跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革提出了要求。有的檢察院人員比例失調(diào)，非辦案的司法行政人員與辦案人員數(shù)量差不多，甚至比辦案人員還多。建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，實(shí)行人員分類管理，必然要求大幅減少非辦案的司法行政人員，充實(shí)一線辦案人員。根據(jù)上海檢察改革試點(diǎn)的情況來看，上海將現(xiàn)有檢察人員劃分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三大類，配置比例分別為33%、52%、15%。 在目前司法人員出口尚不暢的情況下，減少司法行政人員的最佳途徑就是通過跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革，實(shí)行臨近檢察院的資源整合，實(shí)現(xiàn)減少非辦案的司法行政人員目標(biāo)。否則，很難實(shí)現(xiàn)。
2.司法案件的性質(zhì)、現(xiàn)有司法資源分布的不足使得推進(jìn)跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革十分必要
行政區(qū)劃是國家根據(jù)政治統(tǒng)治和行政管理的需要，依據(jù)憲法和法律，在充分考慮經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、地理?xiàng)l件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、地區(qū)差異、人口密度等客觀因素的基礎(chǔ)上，將國土面積劃分為若干層次、大小不同的行政區(qū)域。是一種出于分級(jí)管理需要而實(shí)行的國土和政治、行政權(quán)力的劃分。我國在每個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)，與地方政府、人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)相對應(yīng)，均設(shè)立了法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)，形成了每個(gè)行政區(qū)“麻雀雖小、五臟俱全”的社會(huì)治理機(jī)構(gòu)。不可否認(rèn)，社會(huì)事務(wù)的龐雜性、社會(huì)治理環(huán)節(jié)的面面俱到性，決定了在每個(gè)行政區(qū)內(nèi)設(shè)置地方政府、人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)十分必要，也唯有如此，才能強(qiáng)化責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對行政區(qū)內(nèi)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的有效管理。專事案件辦理的法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)按行政區(qū)劃一一對應(yīng)設(shè)置則值得反思。筆者認(rèn)為，首先，這是由案件發(fā)生的不確定性決定的。任何案件，無論是民事案件、刑事案件還是民告官的行政訴訟案件，其發(fā)生，都具有不確定性。如在一個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)，不同的地域之間，案件的發(fā)生分布是不相同的，有的社區(qū)可能長期不發(fā)生一起案件，有的社區(qū)可能在一段時(shí)期內(nèi)接連發(fā)生了好幾起重大案件。與此對應(yīng)，司法機(jī)關(guān)服務(wù)的對象也具有不確定性。不是居住在行政區(qū)劃內(nèi)的每個(gè)公民都有法律訴求，如有的人可能法律意識(shí)很強(qiáng)或很守法，一輩子也沒有和司法機(jī)關(guān)打過交道。這與每個(gè)公民都需要所在行政區(qū)政府提供公共管理服務(wù)在本質(zhì)上是不同的。其次，是由案件本身的跨地域性決定的。司法實(shí)踐中，單純發(fā)生在一個(gè)行政區(qū)內(nèi)的案件很少，絕大多數(shù)案件都具有跨行政區(qū)劃的特點(diǎn)。如在一些刑事案件中，行為人可能會(huì)在好幾個(gè)相鄰的行政區(qū)內(nèi)作案，根據(jù)刑事案件由犯罪地人民法院管轄的原則，幾個(gè)行政區(qū)的司法機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)，有時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，大家都有案件管轄權(quán)，卻都不想管。也有的案件因?yàn)檗k理就會(huì)有經(jīng)濟(jì)利益可圖，可能又會(huì)出現(xiàn)幾個(gè)行政區(qū)的司法機(jī)關(guān)爭搶案件管轄權(quán)的現(xiàn)象。在民事案件中，由于按行政區(qū)劃設(shè)置司法機(jī)關(guān)，使得管轄也常常成為當(dāng)事雙方聚焦的問題。實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度，可以有效減少案件管轄方面的分歧和訴爭，達(dá)到節(jié)約司法資源、提升司法效率的目的。最后，固化的按照行政區(qū)劃來設(shè)置法院、檢察院，在一定程度上造成了司法資源分布不均和資源浪費(fèi)。如有的中心城市司法機(jī)關(guān)，案多人少矛盾特別突出，有的偏遠(yuǎn)地區(qū)司法機(jī)關(guān)，案件量特別少，但是出于按行政區(qū)劃一一對應(yīng)的原則，也設(shè)置了司法機(jī)關(guān)。每設(shè)置一個(gè)司法機(jī)關(guān)，都必須有辦公辦案場所，必須有負(fù)責(zé)行政、人事、宣傳、后勤保障的人員，這在一定程度上也造成了司法資源配置的浪費(fèi)。實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度，則可以避免出現(xiàn)資源配置浪費(fèi)。
二、推進(jìn)跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革應(yīng)當(dāng)理清的三個(gè)關(guān)系
（一）司法機(jī)關(guān)與人大及其常務(wù)委員會(huì)的關(guān)系
我國憲法規(guī)定，司法機(jī)關(guān)由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并向同級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革后，新成立的司法機(jī)關(guān)，跨越兩個(gè)以上行政區(qū)的人大及其常務(wù)委員會(huì)，不再有對應(yīng)的同級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)。這種情況下，如何處理司法機(jī)關(guān)與人大及其常務(wù)委員會(huì)的關(guān)系就成為一個(gè)頗為棘手的問題。筆者認(rèn)為，可以借鑒農(nóng)墾區(qū)、直轄市分院等司法機(jī)關(guān)的做法，處理跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)與相關(guān)人大及其常務(wù)委員會(huì)的關(guān)系。首先，跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)由于其跨越兩個(gè)以上行政區(qū)，不宜再對哪一個(gè)行政區(qū)的人大及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，應(yīng)將其負(fù)責(zé)的對象提升一級(jí)，即上一級(jí)人民檢察院的同級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)。其次，原來行政區(qū)的人大及其常務(wù)委員會(huì)可以監(jiān)督跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)在本轄區(qū)的執(zhí)法司法工作，提出監(jiān)督的意見和建議，若跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)不采納，可以向上一級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)反映。最后，司法人員的法律職務(wù)任免也需要通過上一級(jí)人民檢察院檢察長提請同級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)任免。舉例來看，M市人民檢察院下轄A、B、C、D等四個(gè)基層檢察院，將A和B、C和D分別進(jìn)行整合后，成立E、F兩個(gè)基層檢察院，那么E、F兩個(gè)檢察院的司法管轄范圍分別跨越了A和B兩個(gè)行政區(qū)、C和D兩個(gè)行政區(qū)，E、F兩個(gè)檢察院并沒有同級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)。E、F兩個(gè)檢察院負(fù)責(zé)的對象除M市檢察院外，還有M市人大及其常務(wù)委員會(huì)。E、F兩個(gè)檢察院檢察長由M市檢察院檢察長提請M市人大任免；E、F兩個(gè)檢察院副檢察長、檢察委員會(huì)委員、檢察員的任免由M市檢察院檢察長提請M市人大常務(wù)委員會(huì)任免。原來的A、B、C、D四個(gè)區(qū)人大及其常務(wù)委員會(huì)也可以監(jiān)督E、F兩個(gè)檢察院在本轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)法司法工作，提出監(jiān)督的意見建議，若E、F兩個(gè)檢察院不采納，可以向M市人大常務(wù)委員會(huì)反映。
（二）司法機(jī)關(guān)黨組與同級(jí)地方黨委及上級(jí)司法機(jī)關(guān)黨組的關(guān)系
現(xiàn)行司法機(jī)關(guān)黨的工作以同級(jí)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，上級(jí)司法機(jī)關(guān)黨組領(lǐng)導(dǎo)為輔，以此為基礎(chǔ)，司法機(jī)關(guān)的人也主要以地方組織部門管理為主，上級(jí)司法機(jī)關(guān)人事部門管理為輔。筆者認(rèn)為，隨著地方法院、檢察院“人、財(cái)、物”在省級(jí)以下實(shí)現(xiàn)統(tǒng)管，相應(yīng)的，需要對地方司法機(jī)關(guān)黨組與同級(jí)地方黨委的關(guān)系進(jìn)行梳理，對地方司法機(jī)關(guān)黨組與上級(jí)司法機(jī)關(guān)黨組的關(guān)系進(jìn)行重新界定。首先，地方司法機(jī)關(guān)黨組與同級(jí)地方黨委不再具有直接的被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，雙方作為黨的組織，可以開展黨建工作交流等。作為替代，上級(jí)司法機(jī)關(guān)黨組將履行下級(jí)司法機(jī)關(guān)同級(jí)地方黨委的職責(zé)，對下級(jí)司法機(jī)關(guān)黨的工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。其次，上級(jí)司法機(jī)關(guān)黨組對下級(jí)司法機(jī)關(guān)黨組黨的領(lǐng)導(dǎo)，是一種政治上、思想上、組織上的宏觀領(lǐng)導(dǎo)，下級(jí)司法機(jī)關(guān)遇到重大問題、重大工作部署要及時(shí)向上級(jí)黨組請示匯報(bào)，把握正確的政治方向；遇到困難和阻力時(shí)，要主動(dòng)取得上級(jí)黨組在政策和策略上的支持，爭取有利的執(zhí)法環(huán)境，把黨的主張和人民的意志落實(shí)到具體檢察工作實(shí)踐中去。實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度后新組建整合的司法機(jī)關(guān)，它與原來的行政區(qū)黨委不再具有任何關(guān)系，也沒有同級(jí)黨委，問題就更簡單，自然也必須實(shí)行下級(jí)司法機(jī)關(guān)黨組接受上級(jí)司法機(jī)關(guān)黨組領(lǐng)導(dǎo)的原則。
（三）司法機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的關(guān)系
實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革后，新成立的司法機(jī)關(guān)，既沒有同級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)，也沒有同級(jí)黨委，唯一存在的就是上級(jí)司法機(jī)關(guān)，筆者認(rèn)為，這種情況下，對于司法機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的關(guān)系必須重新梳理和界定。首先，毋庸置疑的是，司法機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的關(guān)系相比較改革前得到進(jìn)一步加強(qiáng)，這也是地方法院、檢察院“人財(cái)物”在省級(jí)以下實(shí)現(xiàn)統(tǒng)管必然結(jié)果，省級(jí)司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過制度機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步加強(qiáng)對下級(jí)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。其次，如前所述，上級(jí)司法機(jī)關(guān)黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)司法機(jī)關(guān)黨的工作，下級(jí)司法機(jī)關(guān)黨組向上級(jí)司法機(jī)關(guān)黨組負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，上級(jí)司法機(jī)關(guān)黨的工作機(jī)構(gòu)需要進(jìn)一步擴(kuò)容。再次，基于司法規(guī)律設(shè)置上下級(jí)法院，是為了保證當(dāng)事人的上訴權(quán)，因此，上下級(jí)法院之間的監(jiān)督關(guān)系應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持，以確保下級(jí)法院不受上級(jí)法院的不當(dāng)干預(yù)；檢察業(yè)務(wù)性質(zhì)決定了上下級(jí)檢察院之間應(yīng)當(dāng)是緊密的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革后，這種關(guān)系應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)。
三、推進(jìn)跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本原則
（一）方便訴訟原則。推進(jìn)跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持方便訴訟原則，即既要方便人民群眾參加訴訟活動(dòng)，也要方便公安等偵查機(jī)關(guān)移送接收案件。絕不能因?yàn)楦憧缧姓䥇^(qū)劃司法管轄制度改革就導(dǎo)致人民群眾支出的訴訟成本過大，導(dǎo)致公安等偵查機(jī)關(guān)辦案成本加大。筆者認(rèn)為，基層司法機(jī)關(guān)跨行政區(qū)劃司法管轄的范圍半徑以不超過80公里為宜，因?yàn)榘凑哲嚦虂砜矗?0公里路程一個(gè)小時(shí)即可到達(dá)，距離屬于可接受的范圍。
（二）基層為主原則。以基層司法機(jī)關(guān)為重點(diǎn)推進(jìn)跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革具有一定的必然性。一是80%以上的案件都由基層司法機(jī)關(guān)辦理，在基層實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度，有助于實(shí)現(xiàn)大多數(shù)案件的司法公正；二是基層司法機(jī)關(guān)分布的“距離近”現(xiàn)狀，有助于在院與院之間進(jìn)行司法管轄整合。推進(jìn)跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革，應(yīng)先在基層司法機(jī)關(guān)試點(diǎn)推廣，待基層司法機(jī)關(guān)試點(diǎn)成功，積累經(jīng)驗(yàn)后，再穩(wěn)步推進(jìn)到市級(jí)司法機(jī)關(guān)。
（三）資源整合原則。推進(jìn)跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革，必須在現(xiàn)有司法資源的基礎(chǔ)上進(jìn)行資源整合。一要整合司法辦案資源，將重復(fù)的司法辦案資源進(jìn)行合理配置；二要整合司法行政管理資源，結(jié)合實(shí)際減少司法行政人員，將更多的人員投入到辦案工作崗位 ；三要整合司法物質(zhì)基礎(chǔ)資源，盡可能充分利用現(xiàn)有的物質(zhì)基礎(chǔ)資源，避免產(chǎn)生浪費(fèi)。如X、Y兩個(gè)行政區(qū)檢察院合并后，新成立的檢察院可以依托原來的辦公場所繼續(xù)進(jìn)行辦公，待現(xiàn)有辦公設(shè)施不能適應(yīng)工作需要后再選址建新的辦公、辦案用房。
（四）結(jié)合實(shí)際原則。我國地域廣闊，城鄉(xiāng)之間、東部與西部之間，直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市與中小城市、縣城之間，都具有不同的情況，推進(jìn)跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革應(yīng)當(dāng)充分考慮到不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異和地理環(huán)境差異，做到結(jié)合實(shí)際，穩(wěn)步推進(jìn)，不搞一刀切。
四、推進(jìn)跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革試點(diǎn)的重點(diǎn)方向
（一）在直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市所轄行政區(qū)率先開展跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革試點(diǎn)
跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革是一項(xiàng)比較深入的司法體制改革工作，必須堅(jiān)持試點(diǎn)為先。筆者認(rèn)為，直轄市由于已經(jīng)在分院一級(jí)實(shí)行了跨行政區(qū)劃司法管轄制度，積累了較為豐富的跨行政區(qū)劃司法管轄經(jīng)驗(yàn)，適宜率先在基層縣級(jí)司法機(jī)關(guān)搞試點(diǎn)；省會(huì)城市、計(jì)劃單列市由于管轄的行政區(qū)劃面積相對不大，且下轄的基層行政區(qū)之間聯(lián)系緊密，也適宜率先進(jìn)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革試點(diǎn)。假設(shè)某市（地級(jí)市）下轄A、B、C、D、E、F六個(gè)區(qū)，按照行政區(qū)劃，該市設(shè)有一個(gè)市級(jí)檢察院和A、B、C、D、E、F六個(gè)基層檢察院。那么我們可以嘗試將A、B兩個(gè)基層院合并，成立L檢察院，管轄A、B兩個(gè)行政區(qū)的案件；將C、D兩個(gè)基層院合并，成立M檢察院，管轄C、D兩個(gè)行政區(qū)的案件；將E、F兩個(gè)基層院合并，成立N檢察院，管轄E、F兩個(gè)行政區(qū)的案件。實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革后，該市級(jí)檢察院下設(shè)三個(gè)基層檢察院，即L、M、N三個(gè)檢察院。新成立的三個(gè)檢察院與之前的檢察院相比，管轄范圍擴(kuò)大，案件數(shù)量增多，干警人數(shù)翻番，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)下降，司法行政人員減少。
（二）在符合條件的地級(jí)市所轄行政區(qū)開展跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革試點(diǎn)
在直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市外，可以在符合條件的地級(jí)市開展跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革試點(diǎn)。這里的符合條件，主要是指地級(jí)市下轄的兩個(gè)行政區(qū)之間直線距離不超過80公里，具有跨行政區(qū)劃管轄的便利條件。如某地級(jí)市下轄1個(gè)區(qū)、7個(gè)縣，那么按照縣城之間直線距離不超過80公里的原則，可以將1個(gè)區(qū)、7個(gè)縣的基層檢察院進(jìn)行整合，跨行政區(qū)劃成立3至4個(gè)基層檢察院。
（三）在符合條件的地級(jí)市之間開展跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革試點(diǎn)
在基層縣級(jí)檢察院試點(diǎn)后，可以考慮在符合條件的地級(jí)市之間開展跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革試點(diǎn)。這里的符合條件，是指兩個(gè)地級(jí)市直線距離不超過200公里，各自管轄的基層院實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革后不超過4個(gè)。如A市下轄3個(gè)實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革后新成立的檢察院，B市下轄2個(gè)實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革后新成立的檢察院，A、B兩市之間的直線距離不超過200公里，那么可以將A、B兩個(gè)市級(jí)檢察院資源整合，成立跨A、B兩個(gè)地級(jí)行政區(qū)的C檢察院，新成立的C檢察院下轄5個(gè)基層檢察院。
學(xué)術(shù)界有人提出，應(yīng)當(dāng)在省一級(jí)實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度 ，筆者認(rèn)為，這種建議值得商榷。一是我國地域廣闊、省區(qū)面積較大，如果實(shí)行跨省一級(jí)行政區(qū)劃司法管轄制度，既會(huì)為當(dāng)事人、律師帶來諸多不便，也會(huì)增加省級(jí)司法機(jī)關(guān)對下管理的成本。二是與跨行政區(qū)劃司法管轄制度相配套的改革，是地方法院、檢察院“人財(cái)物”在省級(jí)以下實(shí)現(xiàn)統(tǒng)管，地方三級(jí)司法機(jī)關(guān)的“人財(cái)物”主要還是依靠省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌保障，若實(shí)行跨省一級(jí)行政區(qū)劃司法管轄制度，會(huì)帶來地方財(cái)政如何保障等操作方面的難題。三是實(shí)踐中80%以上（甚至更多）的案件都由地級(jí)、縣級(jí)司法機(jī)關(guān)辦理，在地級(jí)市以下實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革，可以有效保證80%以上（甚至更多）的案件進(jìn)行公正審判。省一級(jí)司法機(jī)關(guān)不實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革，對案件的影響面有限，因而不會(huì)對司法獨(dú)立和公正造成制約或影響。
賀胤應(yīng)：新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院助理檢察員，全國檢察理論研究人才，兵團(tuán)屯墾戍邊理論研究中心研究員，著有《全民通俗刑法——一本書讀懂犯罪與刑罰》中國法制出版社出版。
